国内外供水行业风险管理现状

2.2.1　国内外供水行业风险管理应用概述

与其他行业一样，城市供水行业从产生时刻起就面临着各种风险，并且随着供水系统的大型化和工艺设备的复杂化，水源地污染不断增多、水源环境不断恶化、水质标准和供水要求的提高等不确定因素越来越多，供水系统面临的风险有种类不断增多和影响不断增大的趋势。

伴随着城市供水的建立和发展，对风险的处置与管理也应运而生并不断发展。从某种程度来说，从城市供水系统产生的时刻起就进行着某种程度的风险管理，但这种管理是无意识和自发的，管理具有盲目性，管理方法也不够科学，风险管理缺乏效率和效果。随着风险管理理论和方法的不断完善以及风险对城市供水系统影响的不断扩大和风险管理在其他行业的示范效应，城市供水系统也已开展了有益的探索，国内外供水行业系统地引入了风险管理理念（包括风险的理念、风险管理的方法和风险管理的标准），已积累了一定的风险管理经验，形成了一些适合供水行业特色的方法汇总成果和风险管理标准，在推广过程中推动了供水行业的发展。例如，世界卫生组织针对饮用水水质问题在其第三版《饮用水水质准则》中引入风险管理方法并作为整个标准的核心，世界卫生组织认为“能够持续地确保饮用水安全的最有效方法是对从水源至用户的所有环节进行风险评估与风险管理的一种综合性方法”，并推出配套的《水安全计划手册》进行风险管理的实践指导，该手册在澳大利亚、英国、中国香港等发达国家和地区以及越南、乌干达等发展中国家进行了推广，2005年，我国天津泰达水厂首次进入了水安全计划；德国水汽协会在水安全计划的基础上进行了扩展，形成了适合欧洲特色的供水行业风险管理标准W1001《安全可靠的饮用水供应——正常运行模式下的风险管理》；与此同时，我国供水行业也开展自己的风险实践，例如，上海泰和水厂开展了设备风险评估，中国城镇供水排水协会借鉴德国水汽协会的风险管理经验，形成了适合我国供水情况的评估方法《CUWATSM城镇供水企业安全技术管理体系评估指南》；学术界也开展了风险管理的研究，例如，李景波等开展了城市供水风险分析与风险管理研究，万峰、张庆华开展了城市供水水质风险管理研究。

供水行业风险管理已取得了一些成果，但总体应用比较有限。大部分供水企业没有职能化、专门化的管理部门和人员，也缺乏日常性和规范性的管理活动，风险评估和风险管理的一次性和“形式化”没有真正发挥风险管理的作用；风险意识比较淡薄，将风险管理限制在安全管理的范围之内，希望开展风险管理的企业缺乏经验和风险管理人员；国外的方法和标准有些不适合中国国情，没有一个符合中国供水企业特点的标准，而且严重缺乏风险管理的方法指导。

2.2.2　世界卫生组织的水安全计划

在世界卫生组织成立后的近70年间，经历了多年西方工业化国家的经济连续增长期。伴随着工业化的进程，大量的自然资源被消耗，环境污染加剧，生态平衡破坏，加上人口急增，人类文明进步的副产物——污染物（特别是人工合成有机物）大量产生，污染环境，威胁健康。1992年，联合国环境和发展大会就估计世界全部疾病的80%以及发展中国家死亡人数的三分之一可能与水有关。2000年，以“水和卫生”为主题之一的21世纪“地球峰会”指出，全世界目前有11亿人未能喝上安全的饮用水。“第四届世界水资源论坛”指出：“仅2002年全球就有约多300万人死于由于水源不洁而引发的疾病。”“洁净的饮用水的作用远远大于世界上任何一个医疗机构”。即使是在美国这样的发达国家，据资料统计，从1976年至1994年，由于饮用水引发的流行疾病暴发经常频繁地发生。进入21世纪，国际社会的安全性事故频发，特别是“9·11”事件之后，一些国家将供水安全纳入了国家安全的计划中，提出了非传统安全的社会属性的新概念，对供水系统遭受突发性事故威胁给予了关注。WTO根据世界发生的变化和饮用水面临着的新问题及时修订并于2011年发布了《饮用水水质准则》第三版，与第二版相比，第三版内容增加很多，提出了一些新概念，强调饮用水的生产由产品控制转变为过程控制，并在《饮用水水质准则》第三版第四章描述了水安全计划方法（Water Safety Plan，WSP）的原理，还专门编写了配套手册《水安全计划手册》，为开发水安全计划和促进供水企业的有效供水提供实际的应用指南。

持续保证饮用水供应安全的最有效手段是从集水区到用户所有环节的供水都采用全面的风险评估和风险管理方法。《饮用水水质准则》称这些方法为“水安全计划”。制定WSP旨在对长期以来的饮用水管理加以组织及使之系统化，并确保这些操作的可行性。WSP采用了其他风险管理方法中的许多原则和概念，尤其是多重屏障方法和食品工业中应用的危险分析关键控制点（HACCP）方法。WSP的某些要点常被作为供水商的常规操作或者作为经测试的良好规范的一部分来执行，而并未合并为一个综合性的WSP。这些要点可能包括质量保证系统（如ISO9001：2000）。现有的良好规范为与WSP原则的结合提供了适宜的平台。但现有规范可能并未把根据系统实际情况设计的危害鉴定和风险评估作为系统管理的起点。

世界卫生组织的饮用水水质指南中提出了水安全计划，国际水协会的波恩安全饮用水宪章促进了水安全计划的应用（对世界卫生组织指南的修改也就是对波恩宪章的修改，因为波恩宪章指的是该指南）。国际水协会和世界卫生组织一起推广水安全计划，该推广活动通过一个正式的项目合作协议以及持续到2015年的相关的项目工作，并且是通过国际水协会的企业会员、研究院所、工业及个人等专业机构来完成。目前，世界上已有不少国家推行了“水安全计划”的概念并用《水安全计划手册》进行实践指导。

水安全计划在发达国家或地区的实践：

德国：试点项目。

英国：对城市，与其监管框架是一致的；2006年4月建立了一套关于农村供水的水安全计划。

日本：东京、横滨、大阪及神户实施水安全计划。

澳大利亚：饮用水水质管理指南（2004年版）中规定了管理饮用水水质框架。

中国香港：ACQWS文件第17号，香港水务署实施水安全计划。

水安全计划在发展中国家的实践：

柬埔寨：金边市水公司。

老挝：寮华（Paske）市水公司。

菲律宾：水安全计划培训活动正在国内主要城市启动。

越南：河内、海防两市均有了完整的水安全计划及正在完整地实施过程中。

加纳：阿克拉水公司，水安全计划被列为未来的合同条件之一。

牙买加：西班牙城，2006年1月建立了水安全计划。

乌干达：坎帕拉水公司。

中国内地：2005年12月世界卫生组织派出专家，到北京宣讲了《饮用水水质准则》第3版，之后又到天津、深圳等地，对中小型供水企业宣贯“水安全计划”。在天津泰达水务、深圳招商水务、首创铜陵水务及上海地区开展饮用水安全计划项目。

WSP包含三个主要组成部分，它们依据健康目标制定并接受饮用水供应监督。这三个主要组成部分是：

（1）系统评价，确定饮用水供水链（直至用户消费点）作为一个整体，评估其送水质量能否符合基于健康目标的水质要求。同时也包括对新系统设计标准的评估；确定供水系统中的控制措施以全面控制已经明确的危险性，并对每一项控制措施规定一个恰当的运行监测方法。

（2）确定饮水系统中的控制措施以全面控制已明确的危险性，并保证能符合基于健康目标的要求。对每一项控制措施，应规定一个恰当的运行监测方法，以保证当所要求的操作出现任何差错时能及时被发现。

（3）管理计划，说明在正常操作或意外情况时要采取的行动，对供水系统的评价（包括更新和改进）、监测、信息交流计划和支持方案都要有书面规定。

制定水安全计划的主要步骤是：

①了解特定系统的发展及其符合基于健康目标的供水能力。

②查明潜在的污染源并明确如何加以控制。

③确认系统以监测供水系统内的控制措施。

④及时采取纠正措施，以保证持续供水安全。

⑤验证水质，以保证水安全计划正在正确执行，并达到国家、地区和地方的相关水质标准或目标的要求。

图2.1　《水安全计划手册》的11个模块

《水安全计划手册》是水安全计划的实际应用指南，《水安全计划手册》包括了相互联系的11个模块，见图2.1，通过这11个模块及其具体案例和方法为开展水安全计划的风险管理提供方法。

水安全计划是以风险管理为核心的一种综合性安全管理方法，风险管理的应用为水安全提供了最大保障。水安全计划的理论部分和实践指导相结合，内容翔实，富有操作性，为世界范围内开展水安全活动提供了方法，但由于该计划兼容了世界范围的各种情况，针对性较差，如果针对我国国情，就需要进一步本地化；另外，针对风险管理的应用本身，该手册设计的范围有一定局限性，仅限制在水安全方面，而不是供水系统的全面风险，不能发挥风险管理的所有作用。

2.2.3　DVGW-TSM与风险管理指南W1001

1999～2000年，德国水气专业协会（DVGW）开发了一个广泛的、基于其技术规定的、用于检查供气和供水企业安全的技术管理（TSM）的体系，并于2000年8月公布。通过体系评估，供应企业可检查其管理系统以便确保正常、高效的运行。截至2002年6月，通过两年半的实践，表明TSM取得了非常明显的成效，德国政府也明确支持这一管理体系的运作。

图2.2　安全技术管理的组成部分

安全技术管理（TSM）的目标是：对供水企业的安全、效率进行评估提供支持；明确供水企业在组织、技术和人力方面的职责和权限；保证符合法律、法规和技术要求，降低事故风险并保证技术安全。

TSM的基础是《DVGW工作手册W1000——对饮用水供水企业的要求》和《W1001安全可靠的水供应——正常运行模式下的风险管理》。TSM是DVGW一项全面的管理体系，一方面，它包括详细的技术规则、手册和信息；另一方面，它包括进行培训以及在企业内进行评估。

DVGW的TSM体系及评估工作涵盖了企业的所有部分。它强调必须确保能完成供水企业的基本任务——不间断地供应带有压力的饮用水。因此，企业结构、安全、人力、事故预防措施和环境责任也都是TSM的必要组成部分。

《W1001安全可靠的水供应——正常运行模式下的风险管理》是TSM的基础。世界卫生组织制定的《水安全计划手册》主要针对供水水质造成的公众健康问题，而对其他类型的风险没有涉及，如对供水系统内部的风险。在此基础上，DVGW指导委员会和联邦卫生部、联邦环境环保署、联邦民防办公室和救灾援助组织合作共同制定了“水管理、水质、水工程、供水系统”的指导方针，打算以供应安全为基础，将其作为以风险为本和面向过程管理的持续改善内部运作的监控手段。此外，它概述了一个不断完善的过程，旨在组织内部建立一个“持续改进”的一些原则。

W1001涵盖了世界卫生组织水安全计划方法的基本内容，并将它们整合到DVGW技术规范中，在基础风险和全过程管理的基础上，该方法有助于防止设计的供应安全潜在减值，激励供水商积极解决日常生活中的供水安全问题，此外，该方法可能有助于促进供水商与当地监管机构（如卫生机构）的相互了解和合作。

供水商应有高性能的设备、足够的合格人员和运转良好的质量保证措施，或者可以转包给合格专家以监察有关服务的执行。此外，它们应采用一定的方式进行，以确保其业务的安全、可靠、经济环保地运行。

风险管理系统旨在满足所有的要求，能够成功运用于个别集中供水过程（资源保护、取水、水处理、水的储存、运输和分配）。这种方法补充了法定的饮用水最终产品的检验，它由德国饮用水条例规定，是在2004年世界卫生组织在水安全计划中就水质安全问题的一个指导说明。

一个完善的供水系统应满足健康目标［满足饮用水条例规定的要求，DIN2000和DVGWW1000（A）］、供应目标［每个供给点在足够压力下提供足量的饮用水，符合DIN2000和DVGWW1000（A）］和美育目标（供应的水开胃、无色、清澈、冰凉，味道和气味都很完美，符合DIN2000）。

一些多障碍供水行业已达到了这些目标，它的应用确保了供水中相关系统（资源保护、取水、水处理、储水、输水、配水、安装）的安全运行，供水商的责任可能与其他服务供应商不同，供水商仅局限于资源保护和内部安装，在理想的情况下，所有包括在内的部门都应相互合作以达到上述目标。

图2.3　基于风险的面向全过程管理的风险评估

所有的供应系统都面临着危险，可能以经济、技术或者卫生风险的形式发生，需要适当地加以控制，明确智能风险控制的工具叫风险管理。一个一致的和系统的风险管理方法是在同一个供水情况下，分析和比较所有的风险（如自然危险导致的、技术失败、自然灾害）。风险管理的一部分和所包含的一系列工具均需适当的业务管理（如法定劳动保护和职业卫生）。基于风险的全过程管理体系的目的是建立一个系统的方法来识别、评估和控制饮用水供应中所发生的风险，方法的组成见图2.3。

2.2.4　CUWA-TSM城镇供水企业安全技术管理体系评估指南

为了配合政府主管部门做好全国的城镇供水安全保障工作，中国水协（CUWA）自2003年开始组织进行了城镇供水日常安全保障与应急体系研究，为建设部制定相关政策和规定提供了依据。2005年10月，在建设部的领导下，协会又组织完成了《城市供水行业2010年技术进步发展规划及2020年远景目标》的编制工作。新的规划在2000年规划的基础上，定位更宏观，内容更全面，范围更广，规划提出的四个目标（即保障供水安全、提高供水水质、优化供水成本和改善供水服务）把供水安全和水质问题都放在了非常重要的位置。

《城镇供水企业安全技术管理体系评估指南》（以下简称《指南》）的编写工作是在《德国安全技术管理体系》的基础上，充分吸收了欧洲多年来实施的经验，并结合我国的实际情况，根据国家有关法规、政策、规划和标准的规定，由中国水协组织行业内的专家编写。在进行多次征求意见和修改后经专家审查和再修改，于2007年10月开始在行业内印发试行。依据《指南》的要求，2008年4月至7月，中国水协组织南京市、广东东莞黄江镇、太原市及乌鲁木齐市四个城镇的供水企业进行了安全技术管理体系的评估试点，同时进一步征求了各地的意见，在此基础上又组织专家进行了修改，最终形成了2009年4月发布的最终版。《指南》是我国供水企业安全技术管理方面的一个具有里程碑意义的文件。

CUWA-TSM通过对供水企业15个主要方面的222项评估指标进行打分评估。评估方法包括评分要求与通过评估的条件两个方面。评分要求有三项：①为便于反映被评估供水企业的工作和业绩差异，3分为合格，有加分条款的最高加到5分，分数越高，工作业绩越好。②评估指南共222条，与被评估供水企业无关的条文，如未采用地下水、未投加臭氧或二氧化氯、二次供水不属供水企业直接管理等，则有关条文不予评分。③评分可参考每条所附的评分原则。条文中明确具体加分和扣分要求的按要求评，没有具体要求的，根据实际情况，在0.5～2分之间考虑加分或扣分。

通过评估的条件的规定有三项：①重点条（文字加黑的为重点条）合格率在95%以上，一般条合格率在80%以上，且得分率也达到80%以上的为通过评估。②合格率为合格的条数与评分总条数的比率，得分率为评分条的总得分与评分条分数的比率。③在统计各条得分时，重点条权重为2，一般条权重为1。

15个方面包括：①基本情况与基础管理；②水源现状与水源保护；③地表水取水设施；④地下水取水设施；⑤净水工艺和设施；⑥清水调蓄设施；⑦泵房和泵站；⑧原水输水系统和输配水管网；⑨供水企业管理的二次供水设施；⑩水质与材料的检测和监管；突发事件的应对措施；供水系统的调度；变配电与自动控制系统；用水计量仪表；用户投诉的处理。

《指南》实质上是检查表性质的安全评估方法手册。《指南》内容翔实，针对性强，能够综合多方面专家的知识和总结国内外供水行业安全管理的经验，适合我国目前供水系统安全管理现状。依据《指南》进行安全评估时，对各种评价资源（如人力、时间、技能要求）的要求低，并可以在没有专家的情况下使用，是一种容易操作的方式，能确保常见问题得到处理。但这种方式存在一定的不足：它仅能粗略地从整体上评估各供水企业的安全情况，不能提供局部的细节和精确结果，因此，能发现问题但不能够把评估的结果用于安全的处置；这种方式能处理“已知的”的安全问题，对新出现的安全问题和某些特有的安全问题缺乏针对性；这种方式会养成鼓励“打钩”的不良行为，仅仅为评估而评估，落不到实处。

《指南》可以作为风险评估的起点，从风险的角度发现更多问题和细节的信息，总之，一方面，该指南不是风险评估，但可以作为风险评估的基础；另一方面，风险评估的结果可以用来修正该指南，使其更全面、更合理。