云南省自然保护制度建设情况

云南是全国生物多样性最丰富、最集中的地区之一,素有“植物王国”、“动物王国”之美誉。其特点可概括为:一是生态区位重要,二是生物种类丰富,三是生物区系关键,四是生态系统多样,五是生态景观壮丽,六是战略地位特殊。受到国内和国际社会的高度关注。因此,云南的野生动植物保护和管理责任重大、使命光荣。多年来,在省委、省人民政府的正确领导下,云南省林业厅认真履行职责,开拓创新,在野生动植物资源保护、培育、利用,自然保护区建设等方面做了大量开创性的工作,成绩显著。

(一)所做工作及成效

1.建立健全机构,保护和执法监管体系进一步加强

云南省已初步建立较为完善的生物多样性保护管理和执法监管体系。一是省级管理机构得到加强,在省厅内设了野生动植物保护与自然保护区管理处和云南省湿地保护管理办公室,在保护处加挂了云南省国家公园管理办公室的牌子,编制数从2004年的5名增加到17名。二是16个州市林业局设立了保护机构,配备了管理人员。三是129个县市区均设立了专职或兼管机构。四是全省1366个乡(镇)林业站中有1070多个加挂了野生动植物保护管理站的牌子。五是林业部门管理的国家级保护区均建立了机构,有专人管理。全省林业部门有生物多样性保护方面的专、兼职管理人员11000多人。六是科研支撑力量进一步加强。依托云南省林业调查规划院建立了“云南省自然保护研究监测中心”、“云南省野生动植物资源监测中心”。依托省林业职业技术学院设立了“生物多样性保护与可持续利用系”。经国家林业局批准,依托西南林学院成立了“国家高原湿地研究中心”。经国家濒危物种进出口科学委员会同意,依托中国科学院昆明分院成立云南省濒危物种科学委员会。七是森林公安队伍建设得到进一步加强,武警云南森林总队及其各支队、大队为生物多样性保护做了大量卓有成效的工作。

2.加强法制建设,法规体系和管理制度逐步完善

一是制定实施了《云南省陆生野生动物保护条例》和《云南省陆生野生动物驯养繁殖和经营利用管理办法》。二是修改、完善了《云南省珍贵树种保护条例》。二是制定出台了《云南省陆生野生动物重大疫病应急预案》和《云南省红豆杉人工培育和加工经营管理办法》。三是《云南天然湿地保护条例》已列入云南省人大和省政府法制办的立法计划。四是在全国率先建立了“自然保护区重大建设工程生物多样性影响评价制度”。五是制定实施了《云南省自然保护区工程建设项目竣工验收管理办法》,规范了工程项目的建设和验收工作。六是部份自然保护区实现了“一区一法”。如丽江出台了《拉市海高原湿地保护管理条例》等,初步形成了云南省保护管理的法律法规体系,为生物多样性保护和规范管理奠定了重要的法律基础。

3.加强调查监测,珍稀动植物保护成果丰硕

在开展“三项调查”(野生动物、野生植物和湿地资源)工作,建立资源档案的基础上,先后建立了30个野生动植物资源监测站,逐步形成了野生动植物监测、研究网络体系。各级林业部门与科研院校、国际保护组织合作实施了一系列专项调查、科研和监测项目。亚洲象、滇金丝猴、黑颈鹤、鼷鹿、猕猴、红豆杉、巧家五针松、苏铁等物种专项调查和科研、监测项目和云南西双版纳亚洲象种源繁育基地、云南野生苏铁就地保护、野生古茶树(古茶园)保护与利用研究项目取得丰硕成果。长臂猿、绿孔雀,以及松茸、兰科植物等物种保护与研究也有新的起色。极小种群野生植物保护项目纳入全国野生植物保护实施方案。根据当前珍稀濒危野生动物保护管理的形势和需要,云南省林业厅联合科技厅组织编制了《云南省极小种群物种拯救保护规划纲要》和《云南省极小种群物种拯救保护紧急行动计划》,经过云南省人民政府批准后正式启动了极小种群物种拯救保护行动和华盖木、西畴青冈、杏黄兜兰等物种回归自然试验研究项目,进一步加强极小种群物种的拯救保护工作。

4.加强就地保护,自然保护区建设有新突破

1958年云南第一个自然保护区建立至今,全省建成自然保护区161处,总面积298.80万公顷,占全省国土总面积的7.6%,位居全国各省自然保护区总面积第9位,保护区数量第6位;其中,国家级自然保护区16处,面积143.33万公顷。目前,全省16处国家级自然保护区已全部建立管理机构,有6个正处级、6个副处级、11个正科级管理机构,基本上按照总体规划要求进行了保护区的保护管理站、保护点以及检查站、检查哨卡的设置。16处国家级自然保护区有人员编制1445名,其中,省级下达编制数870名,州市下达编制数115名,区县下达编制数460名。

从2001年国家启动“野生动植物保护和自然保护区建设工程”以来,国家级自然保护区基本建设纳入国家投资计划。到2010年底,国家林业局批准云南省国家级自然保护区基础设施建设项目共27个,13个国家级自然保护区开展建设,累计批复资金26072万元,其中中央投资19289万元,地方配套6783万元。已有11个项目竣工验收,实际投资10222万元,其中中央投资7427万元,省级配套778万元,州市、县配套2017万元。依靠国家投资,云南省国家级自然保护区管理局、管理站和界桩、界牌、标识牌的建设任务基本完成,通过自然保护区建设,野生动植物及其栖息地得到有效保护,在生态环境和生物多样性保护方面的保护成效显著。

5.湿地保护管理开始起步

云南省有11处国家重要湿地(其中有4处被列为国际重要湿地),面积123539公顷;2处国家级湿地公园,面积14365.64公顷;为加强湿地保护,建立国家级湿地自然保护区3处,省级湿地自然保护区8处,面积186614.9公顷。结合野生动物疫病监控,建立湿地水禽监测体系。利用国际重要湿地监测资金,云南省四块国际重要湿地与中科院等科研院所合作开展研究和监测工作,取得显著成果。

6.保护与利用并重,产业发展有新进展

坚决贯彻执行“加强资源保护、积极驯养繁殖、合理开发利用”的方针,解放思想,大胆创新,森林生态旅游业稳步发展,野生动植物养殖(培育)产业有新进展,初步实现了“以利用野生资源为主向利用人工培育资源为主”的转变。截至2014年底,云南省已建立野生动植物人工驯养繁殖(培育)基地1500多家。其中:野生动物养殖企业近400家,野生动物养殖企业固定资产达12亿元,从业人员有4000多人,年产值已超过10亿元。野生植物人工培育基地1100多家。

7.关注民生,野生动物肇事补偿成效显著

认真研究,出台补偿办法。1998年9月云南省人民政府在全国率先制定、实施了《云南省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》(以下简称《补偿办法》),为云南省野生动物肇事补偿工作奠定了良好政策基础。多渠道筹集补偿经费,切实解决受灾群众的困难。“十一五”期间,全省共筹集到肇事补偿经费8300多万元。其中:国家安排3750万元、省级财政预算安排3416万元、州市县区配套1200多万元。2008年国家林业局将云南省列入野生动物肇事补偿试点省后,对云南省又给予了重点倾斜。2010年,国家安排和省级财政预算的补偿经费达1900万元,为云南省历史最高水平。上述经费按照各地的损失情况分别下达到各州市,并要求各地按1:1比例配套。这些经费的安排和补偿兑现,在一定程度上解决了受灾群众的困难。

主动防范,减少肇事损失。在肇事较严重的西双版纳州,组织实施了亚洲象栖息地和种群调查、食性研究、种群监测与巡护、肇事规律及生物学特性和生态学习性研究等一系列科研、监测项目,不断探索解决肇事问题的有效途径,变被动补偿为主动防范。如开挖防象沟、架设太阳能电围栏、建立人工硝塘和食源基地等。在普洱市建立亚洲象巡护与预警系统,收到了良好的减灾防灾效果。在思茅区整碗村组建了村民自救组织,通过发放小额信贷,帮助受灾农户开展多种经营项目以提高收入,将发放补偿资金的被动救援转变为村民主动自救的减灾防灾。这些主动防范措施的效果较好。

严格审批,控制种群数量。按照相关法律法规的规定,经州市申请,云南省林业厅审核上报,国家林业局先后批准在西双版纳猎捕经常肇事的亚洲象、野牛等国家一级重点保护野生动物。在云南省林业厅的指导和协调下,保山、丽江、临沧、红河等州市人民政府根据《云南省陆生野生动物保护条例》的规定,先后批捕了一部分造成人员伤亡的黑熊等野生动物。通过种群控制措施,在一定程度上缓解了部分地方的人兽冲突。

加强宣传,普及防范知识。根据亚洲象、黑熊等伤人事件频发的实际情况,请专家针对不同动物开展了人兽冲突相关问题研究。2007年至2008年,云南省林业厅请西南林学院专家开展了人熊冲突矛盾研究,并在肇事严重地区开展防熊知识宣传和技能培训。2009年,云南省林业厅还利用相关项目经费,编制、印刷救护和防范培训教材和宣传资料。2010年,进一步开展防范技术培训和宣传工作,云南省林业厅先后举办2期防范动物伤害培训班,直接培训400人(次),组织各州市林业局开展培训,先后培训10000多人(次)。起到了较好的防灾减灾效果。

开展试点,解决重点问题。2008年至2010年,国家林业局将云南省列为全国野生动物肇事补偿试点省后,云南省林业厅按照国家林业局的要求在受灾最为严重的9个州(市)的20个重点县(市)、重点乡(镇)和重点村庄开展试点工作。一是使重灾区群众的家畜、农作物的补偿比例提高到70%以上,使受灾群众的基本生活得到保障。二是提高重灾区人员伤害案的补偿比例,使受害人员按当地标准得到90%以上的补偿,解决当地群众因人员伤亡而致贫、返贫的问题和困难。真正落实了党和政府“关注民生”、“以人为本”的政策,体现了党和政府对人民群众的关心、关怀,为构建和谐社会作出了应有贡献。

创新机制,提高补偿比例。为进一步加大补偿工作力度,提高补偿比例,云南省林业厅提出开展野生动物公众责任保险的工作构想,尝试建立降低野生动物侵害风险的商业保险制度,逐步实现了由部门办林业向社会办林业的转变和由政府补偿向商业赔偿的转变。

2009年初,临沧南滚河国家级自然保护区沧源管理局与保险公司签订野生动物保险合同。成为云南省乃至全国当地政府为野生动物造成的人员伤亡和财产损失购买的第一份保单。

2009年11月11日,西双版纳国家级自然保护区管理局与中国太平洋保护公司云南分公司版纳支公司成功签订了亚洲象公众责任保险合同。支付285万元保险费后,从2010年1月1日起至12月底,凡在版纳州范围内亚洲象造成的损失均由保险公司负责赔偿,赔偿限额为3000万元。这是在一个州的范围内当地政府首次为一种国家一类保护动物肇事购买的商业保险,是由政府补偿向商业赔偿、部门办林业向社会办林业转变的一次大胆尝试,使云南省陆生野生动物肇事补偿工作迈入了一个新的历史阶段。

在西双版纳、临沧市沧源县野生动物公众责任保险试点取得一定成果、积累了一定经验基础上,又将野生动物公众责任保险范围扩大到普洱市。普洱市思茅区、澜沧县2011年度野生动物公众责任保险合同已于2010年10月25日正式签订,标志着云南省野生动物公众责任保险试点工作又有新突破。

野生动物公众责任保险试点经验证明,商业保险是解决野生动物肇事的有效途径,且成效明显:一是保险赔偿比例远远高于政府补偿的比例,群众得了更多的实惠。二是群众能及时得到赔偿。三是及时、准确地调查评估了野生动物肇事造成的损失。四是为林业部门节约了经费,又减少了工作量。

8.野生动物疫病监测工作稳步推进

(1)逐级落实责任制,建立24小时值班制。云南省林业厅高度重视野生动物疫源疫病的监测工作,及时把国家林业局、省政府的安排部署和总体要求,传达并贯彻落实到各州(市)、县(区),切实加强领导,层层落实责任制,把责任逐级落实到基层林业单位和重点区域,认真做好监测工作。实行24小时值班制度和疫情的日报告、零报告制度,包括节假日和周末都必须于每天10点以前报告前24小时的情况,重、特大情况随时报告。同时,要求规范报告程序,遵守保密制度,防止泄密情况发生。

(2)明确重点监测区域和对象。为做好野生动物疫源疫病监测工作,云南省林业厅要求各州市进一步认真分析和研究监测工作,明确重点监测区域和对象。将全省野生鸟类监测重点放在野生鸟类迁徙通道、边境一线的林区、自然保护区、湖泊水库周围、坝区边缘,同时密切注意城镇居民区鸟类的动态。在监测的重点区域采取建立监测站(点),固定监测人员,加强林区巡护等措施对野生鸟类的活动进行全面监测。

(3)逐步建立了野生动物疫病监测体系。为完善云南省陆生野生动物疫源疫病监测体系布局和建设,提高陆生野生动物疫源疫病监测能力,真正实现“勤监测、早发现、早报告”的目标。2009年,云南省林业厅组织编制并经云南省人民政府批准实施了《云南省陆生野生动物疫源疫病监测体系建设规划》(以下简称《规划》),争取国家和省级投资600多万元建成了10个国家级、16个省级野生动物疫源疫病监测站,逐步建立了野生动物疫病监测体系。

(4)多渠道筹集资金,加强野生动物疫源疫病监测工作。“十一五”期间,云南省共落实野生动物疫病监测工作经费800多万元,有效保障了野生动物疫病监测工作的正常开展。

9.严格执法,有效遏制破坏野生动植物资源的违法活动

坚持“以打促防,打防结合,标本兼治”的工作方针,先后组织开展的“南方二号行动”、“绿色行动”、“天保行动”、“猎鹰行动”、“春雷行动”、“绿盾行动”、“飞鹰行动”等一系列严打专项斗争,严厉打击了破坏野生动植物资源的违法犯罪活动,侦破了一批大案要案,严惩了一大批犯罪分子。同时,集中清理整顿非法驯养繁殖、经营单位和交易市场,对非法养殖和经营企业进行整顿或以予取缔。通过严格执法,破坏野生动植物资源的违法活动得到有效遏制,有效保护了野生动植物资源,维护了正常的经营秩序,保护了合法经营企业的合法权益。

(二)存在的问题

1.自然保护区方面

一是保护区工程建设周期长,物价上涨过快。基本建设项目在编制可行性研究报告时,均以当时价格计算,项目从申报到批复实施要经历2-3年时间,在项目实施过程中,由于物价上涨,导致项目不能完全实施或降低标准实施,影响整体功能效果发挥。

二是建设投入标准低,实施难度大。云南省的绝大多数自然保护区地处边远山区,交通不便,工程建筑材料需要二次乃至三次搬运,运输成本较高,按国家核定的标准,在山区实施建设工程难度大。

三是能力建设滞后,影响效能发挥。云南省的保护区大多数建立在国家级和省级贫困县,在地方财政十分困难的情况下,承担了保护区管理人员工资和公务经费,地方政府为国家生态保护作出了重大贡献。然而,地方财力有限,保护区事业费往往仅能维持保护区管理机构的日常办公运转,在宣传教育、巡护管理、科研监测等方面没有固定工作经费,导致自然保护区人员培训机会少,巡护工作频次不高,野生动植物监测仅局限于少数重点保护物种,科普教育活动受众不多,社区共管仅能在少数自然保护区村寨试点,限制了自然保护区管理水平提升。

四是保护设施尚不能满足需求。资源监测、科研平台、教学实习、宣传教育等方面的基础设施建设还有待加强。

2.野生动植物保护方面

一是资金投入严重不足。多年来,除了在动物肇事补偿、疫源疫病监测和科研监测等方面安排了一部分资金外,基本没有野生动植物资源保护经费投入。

二是法律法规有待修改和完善。《野生动物保护法》关于“野生动物肇事造成的损失由当地政府给予补偿”的规定,与《物权法》等法律规定相矛盾。因保护国家重点保护野生动物造成的损失由当地政府补偿,不合法也不合情理。

三是补偿资金缺口大。“十一五”期间,云南省野生动物肇事共造成经济损失26000多万元。国家、省里安排和州市配套的肇事补偿经费合计只有9000多万元,约占实际损失的35%,补偿资金缺口较大。

四是疫病监测工作经费不足,监测设备缺乏。国家林业局和省林业厅已落实了国家级、省级监测点和16个州市的部分经费。大部分州市、县区因财政困难,基本没有给林业部门安排监测工作经费,除国家和省级投资建设的26个监测站外,大部分监测站基础设施建设落后,缺少必要的监测设施和应急物资,因而各州市、县林业部门、各级监测站点的监测工作困难大。

3.高原湿地方面

高原湿地退化严重。一是随着城市化和工业化进程加快,导致湿地破碎,破坏了湿地生态系统的完整性,致使湿地面积不断缩小,加快了部分小面积沼泽退化和湖泊的干涸。二是湿地资源的过度利用,土著物种受到严重威胁。三是沼泽草甸过牧严重,脱贫愿望与湿地保护之间的矛盾仍然很突出。

法律法规不健全。我国目前还没有一部湿地保护管理法规,湿地管理无法可依。云南高原湿地森林与湿地相互交错,生态系统复杂,一旦湿地被破坏,不仅恢复的任务十分艰巨,而且将影响下游地区。

资金投入严重不足。云南省“十一五”期间,国家支持的湿地保护经费不足6000万元,湿地保护补助资金项目1100万元。根据目前的湿地保护形势,云南在“十二五”期间需要投入的保护与恢复资金需求超过50亿元。云南是一个经济发展相对滞后,生态保护与恢复和生物多样性保护任务又特别繁重的省份,依靠自身能力无法开展正常的湿地保护管理工作。

湿地管理体系不健全。湿地保护管理是一项科学性、规范性和社会性很强的工作,从国家、省级到基层,需要有健全完善的湿地管理体系才能政令通畅,将湿地管理工作落到实处。由于湿地管理起步晚,湿地管理体系不健全的问题较为突出,滞约了湿地工作的顺利开展。

(三)建议

1.自然保护区方面

一是提高保护区建设项目投入标准。建议国家相关部门,充分考虑保护区基础设施建设原材料运输成本高的实际情况,以及近年来物价上涨过快、工程建设周期长的因素,提高保护区基础设施建设投入标准。

二是加大能力建设投入力度。建议加大中央财政补助国家级自然保护区能力建设项目资金投入力度,推动资源监测、科学研究、巡护管理、人员培训、科普教育和社区共管等工作,促进自然保护区管理水平全面提升。

三是继续加强自然保护区基础设施建设,完善资源监测、科研平台、教学实习、宣传教育等方面的基础设施,进一步推进自然保护区在新的历史时期发挥更大的科普、教育和展示功能,满足社会发展需求。

2.野生动植物保护管理

一是请国家加大投入,支持云南省开展极小种群物种的拯救保护工作。

二是建议修改完善《野生动物保护法》,制定分级负担,由各级政府共同给予补偿的法律制度。

三是加大投入,提高补偿标准。建议国家在安排野生动物肇事补偿试点经费时,给予云南省重点倾斜,逐步提高补偿标准。

四是增加监测投入,支持开展监测体系建设。云南省是全国候鸟迁徙重要通道,与老挝、缅甸、越南相连,国境线长达4061公里,监测的点多、面广,需要的工作人员多,工作量大,但目前的投入不能满足实际工作的需要。按照《云南省陆生野生动物疫病监测体系建设规划》,云南省还将建设68个国家级、省级监测站,国家要进一步加大投入,支持云南省加强监测体系建设和设备购置,为开展监测工作创造必需的工作条件。

五是加强培训,提高人员素质。建议进一步加强国家级监测工作人员的培训工作,提高监测人员和业务素质和监测能力,建立一支具备一定专业素质的监测队伍。

3.湿地保护与恢复

一是尽快出台《中华人民共和国湿地管理条例》及相关配套政策,为湿地保护提供法律支持,以适应湿地保护快速发展的需要。

二是加强对云南高原湿地保护与恢复的投入。云南省的高原湿地为金沙江、珠江、澜沧江的上游或源头,湿地生态和生物多样性保护倍受国内外关注。高原湿地功能好坏与否,将直接影响其中下游经济发达地区的用水安全、粮食安全和生态安全。建议加强高原湿地的保护与恢复投入,特别是滇池的湿地生态恢复,以维护区域生态安全和促进经济社会可持续发展。

三是研究建立湿地生态补偿机制,明确补偿的范围﹑对象﹑标准。通过建立生态补偿长效机制,解决国际重要湿地、国家重要湿地的建设、管理和周边社区发展资金不足以及保护与发展矛盾等问题。