云南省西双版纳自然保护区制度建设情况

(一)基本情况

西双版纳国家级自然保护区地处热带北缘,位于东经100°16′～101°50′、北纬21°10′～22°24′,地跨勐海、景洪、勐腊一市二县,由互不相连的勐养、勐仑、勐腊、尚勇、曼稿五个子保护区组成,总面积24.2510万公顷,占西双版纳全州土地面积的12.68%,其中核心区面积10.7424公顷、占保护区总面积的44.3%,缓冲区面积7.2602万公顷、占保护区总面积的29.9%,试验区面积6.2484公顷、占保护区总面积的25.8%。

2005年3月,国家林业局批准实施了《西双版纳国家级自然保护区总体规划(2005-2015)》,在保护区各片区之间划出部分地带作为生物走廊带,总面积8.5592万公顷;2009年2月,云南省人民政府批准《西双版纳热带雨林国家公园总体规划》,本规划依托国家级自然保护区并扩大4.2911万公顷,达到28.5421万公顷;2010年3月,在实施“生态立州”发展战略中,西双版纳州人民政府批准划建了3.533万公顷的西双版纳布龙州级自然保护区。目前,西双版纳国家级自然保护区管理局直接和间接管理的保护地面积达到了40.63万公顷。

西双版纳自然保护区是我国最早建立的20个自然保护区之一,也是云南省建立的第一个自然保护区。保护区始建于1958年,1980年重新调整并扩大了范围,1986年经国务院批准为国家级自然保护区,1987年经云南省人民政府批准成立西双版纳国家级自然保护区管理局,1993年加入联合国教科文组织世界人与生物圈保护区网络,1999年分别被中国科学技术协会和云南省人民政府批准列为全国科普教育基地和云南省科学普及教育基地,2006年被国家林业局列为全国林业示范保护区。

西双版纳国家级自然保护区是我国热带生物多样性最丰富、热带重要生物类群分布最集中、热带森林生态系统最完整的大型综合性自然保护区。主要保护对象为:以保护热带雨林、季雨林森林生态系统为标志的热带森林生物多样性及热带珍稀濒危野生动植物种群与其生存环境。这片土地上,分布有9个植被类型、14个植被亚型、49个群系。生长着高等樾物5000余种,已知维管束植物214科1012属2779种,其中:国家珍稀濒危保护植物56种、国家重点保护植物31种。已知脊椎动物818种。其中:哺乳动物10目35科72属130种;鸟类19目56科456种;两栖动物3目8科53种;爬行动物3目16科79种;鱼类100种,已知昆虫1100种。被列为国家重点保护的野生动物112种,其中国家Ⅰ级重点保护野生动物24种、Ⅱ级重点保护野生动物90种。国家重点保护野生动物种类占全国重点保护动物种类的44.36%、占云南省重点保护动物种类的69.51%。

(二)机构现状

1.机构设置、人员构成情况

西双版纳国家级自然保护区管理局于1988年成立并挂牌办公、为正县级事业单位,行政上受西双版纳州人民政府领导,业务上受云南省林业厅指导。管理局下设勐养、勐腊、尚勇、勐仑、曼稿5个管理所和科研所、生态旅游管理所共7个相对独立的事业法人单位,7个森林公安派出所,总编制285人(其中森林公安63人于2007年经州政府批准归口州森林公安局管理),管理局内设4个职能科室(办公室、资源保护科、社区工作科、计划财务科)、已建设7个所(勐养、勐腊、尚勇、勐仑、曼稿等管理所和科研所、生态旅游管理所)、20个管理站(片)(九队、大渡岗、跳坝河、普文片、大荒坝片、关坪站、曼稿、曼滚了望塔、勐阿片、勐伴、瑶区、补蚌、勐远、勐腊片、勐满、龙门、大树脚、曼配、王子山片、西片等)。到2010年12月底现有在职职工202人,离退休职工65人。基层一线专职护林员25人,驻村护林员118人。

2.经费来源

2005年以前由云南省财政下拨经费。从2006年起自然保护区经费管理体制改革及经费下划,下划经费为814.6万元,其中:人员经费531.62万元(含护林员工资、财政全供养人员边疆津贴);公用经费97.23万元(含32辆车)住房公积金29.42万元;离退休经费111.03万元和医疗经费45.3万元。

但在纳入地方管理后的实际执行中,人员工资全部按地方标准执行;社保等经费按人数增加,地方财政配套;公用经费:2010年前执行1400元/人·年,2011年起按地方标准执行2400元/人·年;车辆运行费为零。

3.设备装备情况

自然保护区通过国家一、二、三期建设和示范保护区建设,监测和宣教等设备基本能满足工作的需要。现有一期购买的巡护管理车23辆,无车辆运行费,目前车辆都老化。

(三)主要工作

1.加强立法,实现资源保护有法可依

1992年7月,在西双版纳州(1991年)已颁布实施《云南省西双版纳傣族自治州澜沧江保护条例》的基础上,《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》经云南省七届人大第25次常委会议批准实行,使西双版纳国家级自然保护区成为全国率先实现“一区一法”的自然保护区之一。之后,1992年颁布实施了《云南省西双版纳傣族自治州森林资源保护条例》、1996年颁布实施了《云南省西双版纳傣族自治州野生动物保护条例》,1997年颁布实施了《关于在全州长期禁猎、收缴猎枪和制止毁林开垦的通告》,使西双版纳的森林和野生动植物资源保护有法可依,有章可循。

2.加强基础设施建设,改善了保护区管理工作条件

在中央、省、州各级党委、政府的领导、重视和支持下。国家林业局于1988年、2001年、2008年先后分三批次投资3817.41万元(其中,三期在建1152万元),进行了保护区基础设施建设。一、二期建设为改善管理设施、更新管理设备,实现保护区管护的规范化、科学化奠定了坚实基础。

云南西双版纳亚洲象繁育基地建设情况。云南西双版纳亚洲象繁育基地建设项目,是国家林业六大工程中(全国野生动植物保护及自然保护区建设工程)15个物种拯救工程在云南实施的重点建设项目之一。该项目总投资533万元,其中:中央预算内林业基本建设投资320万元,地方配套213万元,项目建设地点在西双版纳国家级自然保护区勐养子保护区的三岔河。中国云南西双版纳亚洲象繁育基地的建立,为开展亚洲象人工繁育研究,不断扩大饲养种群,为野化、野放和观赏提供种源,不断增加亚洲象种群数量,使其成为中国亚洲象最大和最集中的饲养繁殖中心夯实了基础。项目从2007年1月18日开工,2009年4月29日通过验收。目前,该亚洲象繁育基地已入驻18头亚洲象(其中救护的野生亚洲象有3头),充分发挥了建设基地的作用。

目前三期建设正在实施中。已完成勐腊、尚勇2所附属设施及提升改造工程建设、勐养管理所关坪了望塔和江边管理站建设、勐仑管理所总体规划评审和场地平整工作;协调完成了尚勇所勐满管理站的提升改造建设工程;勐养所党片管理点、关坪野生动物观测点主体工程已完成,附属工程进入收尾阶段;同时还完成了江边管理站10千伏的高压电线路;按程序完成了保护区巡护设备、宣教设备采购;大型宣传牌和警示牌工程已按程序完成招投标,现正在施工中;三期建设工程已完成项目投资任务477.3万元,占投资总额的52%。

3.建立保护管理工作制度,保护区资源得到有效保护

建立健全了保护管理工作责任制。西双版纳国家级自然保护区建立了局、所、站三级管理机构,制定了相关管理制度,资源管护、所站管理、职工考核等量化考核、监督制度。实施定面积、定人员、定职责、定任务、一奖励的“四定一奖”制度。把岗位职责细化到每一个干部职工和巡护员,形成了保护区资源管护责任有人担、片片森林有人管的格局。

加强巡护管理。巡护管理是自然保护区资源保护最基本、最重要的日常性工作,也是保护区制定管理计划、开展科研监测的基础。通过长期实践,西双版纳国家级自然保护区管理局逐步探索出一套行之有效的巡护管理模式,包括各有侧重却相辅相成的日常巡护、稽查巡护、监测巡护、武装巡护。2000年,“西双版纳国家级自然保护区资源管理巡护制度”正式形成,共39个有关工作制度、规程、人员岗位职责、工作考核等管理规章制度。2009年随着科学发展观活动的深入开展,对影响、制约或不适应科学发展的工作制度和管理办法进行废除或修改,完善、制定了《西双版纳国家级自然保护区管理局工作制度》等19项行之有效的工作制度和管理办法,并编辑整理成《西双版纳国家级自然保护区管理局工作制度汇编》人手一册,方便了职工学习和使用,使巡护与管理工作走上了规范化、科学化和效率化的轨道。

4.加强职工队伍建设,科研和管理能力明显提高

综合素质明显提升。西双版纳国家级自然保护区管理局十分注重提高人力资源综合素质,一是通过公开招聘吸纳人才;二是优选在职职工到相关高等院校进行学历和能力培训、参加各种技能培训班、参加学术会议以会代训、支持成人教育;三是通过主持和参加保护研究及保护工程项目、外出参观考察,在实践中锻炼培养人才。20年来,保护区职工队伍的整体文化水平大幅提高,综合素质明显增强:初中及其以下人员从1988年占职工总人数的61%降至现在的24%,大专或大学文化水平人员从9%上升至62%,硕士学历占1%,并有博士1人。到2010年底,具有高级、中级和初级职称的人数分别为11人(其中正高职1人)、36人和97人,占职工总人数的72%。

科研能力明显增强。1988年以来,由西双版纳国家级自然保护区科技人员主持或参与出版的著作共12本,其中西双版纳国家级自然保护区管理局为第一作者单位完成的著作有7本;1996～2010年,西双版纳国家级自然保护区科技人员发表和参与发表的科技论文有70多篇,获得科技进步奖的共33项,其中西双版纳国家级自然保护区管理局为主持单位获得的29项。

管理能力明显增强。一是遥感技术应用。1992年,西双版纳国家级自然保护区管理局与西南林学院合作,应用遥感技术进行亚洲象生境评价,开辟了自然保护区应用遥感技术开展保护研究的先河。二是建设并应用保护区管理信息系统。在1995年合作项目的基础上,依靠自身科技力量,加强了保护区管理信息系统的建设,建成了以保护区为主、涉及全州的地理信息系统,目前已完成了尚勇、曼稿、勐腊、勐养、勐仑等5个所的管理信息系统建设,并应用其指导日常保护管理工作;完整的保护区管理系统正在整合建设中。

5.重视科技合作,提升保护管理能力

西双版纳是具有国际意义的生物多样性保护的关键地区和全球25个优先重点保护的生物多样性的热点地区之一,也是我国生物多样性优先重点保护的区域(中国生物多样性保护行动计划·1993)和国家级生态示范区,受到国际社会的广泛关注。1988年起,西双版纳国家级自然保护区管理局先后与世界自然基金会(WWF)、美国国际自然保护综合研究会、美国麦克阿瑟基金会、加拿大国际发展研究中心、全球环境基金(GEF)、德国—云南省热带林保护与恢复项目(GTZ)、国际爱护动物基金会(IFAW)等国际组织和国内多家科研院、所合作,开展了保护热带雨林和生物多样性等相关工作,使西双版纳国家级自然保护区的管理理念得到了更新、管理能力得到了有效提升。

6.开展社区共管,促进人与自然和谐发展

随着国际上“社会林业”新观念的传播,西双版纳国家级自然保护区管理局于1989年引进“混农林业发展模式”合作项目,在区内4个少数民族村寨,进行混农林业示范,开展了“共管”活动的大胆尝试。1996年起开始实施了自然保护区管理部门与区内和周边社区的共管项目:包括建立共管组织,成立共管委员会,聘请协调员,采用科学的评估方法,分析和研究社区存在的问题和对策,制定共管章程,确立责、权、利为主要内容的责任书,与村民共同制定发展计划,确定和实施具体项目。通过建立“社区共管”模式,推行参与性资源管理,缓解社区对资源保护的压力,促进生物多样性保护和社区经济可持续发展。

7.开展科普宣教,提高公众的环境保护意识

西双版纳国家级自然保护区管理局充分利用自身的资源优势,以保护区社区群众及社会公众为对象,广泛开展了形式多样的科普宣传活动,并于2000年被评为全国科普教育基地和云南省科学普及教育基地。主要宣传措施:一是建设并运用西双版纳自然博物馆、“中国亚洲象博物馆”、珍稀植物展示园和生态旅游景区等,广泛开展有特色、有实效的科普宣传工作;二是每年定期开展野生动物保护月宣传活动、爱鸟周活动、科技活动周等开展科普宣教活动,通过编写教材、举办讲座、冬令营、夏令营活动等开展全民环境教育活动;三是在社区建立绿色文化室、我和小树一起长、书报刊赠阅、“认知卡”制作发放等开展社区环境教育活动;四是结合护林防火宣传,通过印制发放粘贴画、放影视、宣传车宣讲等形式开展社区环境教育活动。截至2014年底,科普活动累计接待参观者900万人次;五是编印和发放《西双版纳自然保护区》中英文版画册、《自然保护区信息》,拍摄播放《西双版纳——亚洲象的故乡》、《西双版纳野生动物肇事纪实》、《寻找印支虎》等专题片;六是通过新闻媒体发表相关自然保护区的文章近3000篇,开展形式多样的自然保护宣传。

8.减缓“人象矛盾”,扶持社区和谐发展

“人象矛盾”是近20年来西双版纳国家级自然保护区倍受社会关注的焦点问题,据1991年—2009年统计,亚洲象等野生动物共造成当地居民伤亡141人(其中死亡29人),直接经济损失累计达20601万元,实际补偿费用平均值约为实际经济损失的10.55%。特别是1997—2004年,所造成的经济损失呈直线上升,仅2004年就高达3434万元。面对“人象矛盾”问题,主管部门积极与相关科研院所、国际保护组织合作,研究并推广应用太阳能电围栏,建设防象壁、防象沟、生物隔离带等防范工程,筹资建设亚洲象食物源基地,指导保护区社区调整产业结构、扶持受害严重的村寨发展经济和进行示范村建设等,在一定程度上减缓了“人象矛盾”,促进人与自然和谐发展。

9.探索尝试野生动物公众责任保险

在加强亚洲象食物源基地建设、开展人工辅助更新方式保护和恢复栖息地、实施主动防范工程建设、对亚洲象肇事重灾区群众直补粮食和开展赔偿试点的基础上,积极探索由过去政府直接补偿向商业保险转变的模式。2009年11月11日,主管部门与中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳中心支公司签订了《西双版纳亚洲象公众责任保险》服务协议。实施一年来,共受理群众报案近200起,涉及一市一县、10个乡镇、4个国营农场、1个私营咖啡场、14个村委会、102自然村和农场队、农户4000余户,完成野外实地查勘、定损合计400余万元。目前西双版纳国家级自然保护区管理局已兑现理赔款合计330万元,其余理陪款将在完成理赔程序后于近期完成兑现赔付。

为全面总结和推广“2010年西双版纳州野生亚洲象保险”试点成功经验,相关部门多次协商和权衡,做了大量卓有成效的前期工作,经报请上级有关部门批准,决定在2011年将公众责任保险范围扩大到所有受保护的野生动物造成的损失。2010年,州林业局与中国太平洋财产保险股份有限公司西双版纳中心支公司正式签订《西双版纳州野生动物公众责任保险服务协议》。从2011年起,西双版纳州所有受保护的野生动物全部纳入公众责任保险。按照协议,投入保费660万元,累计赔偿限额为4000万元。这项协议的签订,将为更好地保护栖息在这片热带雨林的野生动物、保护当地群众的利益发挥积极的作用。

10.加强中老边境联合保护工作

西双版纳国家级自然保护区的尚勇子保护区,与老挝南木哈保护区紧相邻,边境线长约15公里。由于地理位置的特殊性,特别是随着改革开放政策的深入推进,中老两国边民往来日益增多,一些境外不法分子时常会进入西双版纳国家级自然保护区尚勇子保护区盗猎、盗伐牟取暴利,这也增加了自然保护工作的复杂性和难度。针对这一情况,建立跨境联合保护机制。在2006年建立的边境联合保护机制的基础上,2009年又协商建立并划定了“边境共同保护区域”。为推进中老跨境联合保护区域工作,保护区成立了中老项目办,有专门机构和专人负责工作的整体推进。2010年来,双方推进了以下实质性的联合保护工作:一是先后6次在国家级口岸磨憨国际楼召开“中老联合保护区域项目合作推进会”;二是在勐腊县勐满镇河图村开展首次“尚勇-南木哈国家级自然保护区边民交流会”;三是积极争取CI保护国际基金支持,组织中老两国技术人员参加了在泰国举办的“自然保护区监测巡护系统-MIST培训班”;四是完成“中老联合保护区域”内及周边村寨社会经济情况调查;五是利用红外相机开展“联合保护区域”内资源调查与监测;六是在尚勇子保护区组织开展“中老联合保护区域联合监测巡护”交流和“中老联合保护区域生物多样性影像快速调查评估”;七是举办中老联合保护区域GIS及红外相机培训;八是完成中老联合保护区域亚洲象及栖息地现状调查;九是发放2011年“共同关注中老联合保护区域”项目宣传年历5000份;十是2010年11月组织管理人员到老挝南木哈国家级自然保护区参加了“中老第二次边民交流会”。通过“中老联合保护区域”的建立,双方加强了边境一线护林员间的交流和联合打击破坏自然资源的违法犯罪活动,有效地保护了边境一线自然资源的安全。

(四)主要成效

1.资源保护成效

严格有效地保护了我国最大面积的热带雨林。随着西双版纳国家级自然保护区的建立和发展,保护区面积由1958年的80万亩增加到了现在的362万亩,保护区内森林覆盖率由1983年综合考察时88.9%增加到目前的95.7%,使我国最大面积、最完整的热带雨林生态系统得到了有效保护。随着西双版纳“生态立州”发展战略的实施和生态文明建设工作的不断深入,由西双版纳国家级自然保护区管理局直接和间接管理的保护地面积达到了40.63万公顷、609.45万亩。

野生动物种群数量增加。1993年,世界自然基金会聘请的亚洲象专家Santiapillai与西双版纳国家级自然保护区科研人员,共同开展的“云南省野象的分布历史与现状的调查”研究表明:西双版纳野生亚洲象的数量已从80年代的170余头发展到200多头,占中国野生亚洲象种群的90%。至目前,野生亚洲象的种群数量增加到约250余头,活动范围也在不断扩展,尚勇片区的野生亚洲象已进入勐腊片区活动。其它野生动物的数量已在恢复、增加。

珍稀植物得到了有效保护。由于没有受到第四纪冰川的影响,又是几个植物区系的交汇点,西双版纳成为许多起源古老、形态原始的孑遗物种的避难所,部分古热带植物在地质变化演变过程中,逐步适应了这里的生境而得到了保存、繁衍和发展,成为植物活化石。西双版纳国家级自然保护区内的苏铁、桫萝、鸡毛松、天料木、树蕨、木莲、竹柏等古热带植物活化石不仅生长良好,而且已成为植物群落的主要成份。

2.对地方生态、社会发展和经济方面的贡献

保障生态安全,服务农业生产。西双版纳国家级自然保护区是全州生态保护和生态文明建设的主阵地,是实现全州社会、经济可持续发展的根本保证。2010年云南省遭受了百年一遇的严重旱灾,西双版纳受灾最轻,主要得益于自然保护区的生态功能,保护区内较好的植被确保了其丰富的水力资源,确保了区内及周边的社区生产生活用水,据统计:保护区内共有水库/坝塘16个,解决灌溉农田29317亩,27个村公所90169人直接受益。另外,全州各县市乡镇的饮用水源都来自于保护区;州内的主要河流及支流大多流经保护区、或从保护区内穿过,享受到保护区这座天然绿色水库的水源。

促进了西双版纳州旅游产业的发展。保护区森林生态旅游景区从无到有、从小到大、从弱到强,一直伴随西双版纳州的旅游业同步发展,其中,野象谷、望天树、勐远等景区已经成为全州旅游产业最重要的组成部份,成为全州旅游“二次创业、转型升级、再创辉煌”的动力源泉。据不完全统计:截至2010年底,各景区累计完成投资约2.7亿元,累计接待游客近700万人次,旅游直接收入3.9亿元,每年解决就业岗位1000多个,为西双版纳州旅游产业的发展做出了积极贡献。2010年1—10月,国家公园景区累计完成投资4542.63万元,共接待游客178.1万人次、经营收入1.09亿元。

当地社区受益,推动自然保护事业向前发展。生态旅游产业的开发建设,最直接的受益者就是景区周边的村民,据不完全统计,野象谷景区2007年直接就业岗位达800多个,一半以上是当地社区居民;野象谷景区及周边社区的餐厅每天接待2000多游客就餐,年增加综合服务直接收入1000多万元,极大地带动了当地社区种植业、养殖业、餐饮业、住宿业和民族文化产业的发展。社区群众已经感受到自然保护区开展生态旅游给他们带来的巨大收益,主动关心景区、宣传保护区,保护大象和森林。目前,保护好自然资源已成为当地社区群众、特别是生态旅游景区周边村民最关心的事情。

为地方财政增收。生态旅游是一项富民产业,也是地方财政增收的一项来源。西双版纳国家级自然保护区的生态旅游产业逐步发展壮大,上邀财政的税收和资源保护区也在逐步增多。据统计,2010年保护区生态旅游景区上缴地方财政的资源保护费合计为355.38万元(不含税收)。

(五)存在问题

西双版纳国家级自然保护区建区50多年、建局20多年来,在各级党委、政府和林业行政主管部门及其它各有关部门的领导和支持下,自然保护区工作取得了较好成效,但也存在着许多困难和问题。主要表现为:

1.管理体制不顺

西双版纳国家级自然保护区管理局是上世纪80年代初由国家、省、州、县四级政府组织百名专家对西双版纳热带生态系统的保护与开发进行综合考察后齐声呼吁的产物,它既是区域性保护区群的管理机构,又是拥有自身林地权属的自然保护区,这两个特点使它明显区别于云南省内乃至国内的其它自然保护区管理机构。保护区管理局成立于1988年,为州人民政府直属正县级事业单位,管理局下设自然保护区管理所、受所在县人民政府和管理局的双重领导,管理所以下可设立若干个保护管理站。主要依据是:林计字〔1987〕122号林业部《批复》—“西双版纳自然保护区是国家级自然保护区,由云南省管理的事业单位”;1985年2月云南省政府“关于认真抓好西双版纳自然保护区建设的通知”—“在管理机构方面成立西双版纳州自然保护区管理局,为县级事业单位,由西双版纳州人民政府直接领导”;西政发〔1987〕9号《通知》—“州自然保护区管理局为州人民政府的直属事业单位”;1992年7月28日云南省第七届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准公布施行了《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区条例》第二章第七、八、九条明确规定—“西双版纳国家级自然保护区的自然资源与自然环境,由自然保护区管理机构统一管理,设立西双版纳州自然保护区管理局,行使对自然保护区的行政管理职能,由州人民政府领导、业务上受省林业厅指导”。

1997年以后,保护区管理机构就呈现下滑态势:一是省林业厅的文件不再发给保护区,保护区管理局不能直接上报文件;二是全省林业工作会议不再通知保护区参加。2010年8月,(西办发〔2010〕29号)西双版纳州委办州政府办联发的《关于印发西双版纳傣族自治州人民政府机构改革实施意见的通知》“将西双版纳国家级自然保护区管理局由州人民政府直属事业单位调整为州林业局管理的正处级事业单位,加挂西双版纳热带雨林国家公园管理局牌子”。

体制不顺、机构下滑,导致人员不稳、经费不足、工作不力,自然保护工作受限等。

2.工作经费不足

自然保护区的工作是以资源保护为中心,工作性质决定了保护区工作人员大量的工作日在野外,且具有一定的危险性。但工作经费得不到保障,交通工具老化、更新不及时,野外保护工具和人身安全设施不足,科研设备无法满足工作需要,职工差旅费得不到保证(现为减半执行)等。据统计,保护区2005年的日常工作经费就减少了159.36万元:一是减去了80个护林员的工资61.44万元(12月×800元/月、人×64人);二是减去了32辆车的费用64万元(32辆×20000元/辆);三是公用经费从3000元/人降为1400元/人合计33.92万元(1600元/人×212人)。目前,省财政转移支付下拨的事业经费中,职工工资占总费用的80%,余下经费用于业务运行和设备维护是远远不够的,给自然保护区的管理工作带来很大难度。

2005年财政经费转移支付前,省财政给该局车编30辆,每辆运行费1.5万元。转移支付后,就没有车辆运行费。管理局现有工作车辆23辆,工作运行费用,仅靠自筹部分资金解决,其中90年代初购买的车的7辆车仍在继续使用,且车辆老化、修理费高。另,随着西双版纳生态州建设,西双版纳州2008年建立了的西双版纳布龙州级自然保护区53万亩,并委托该局管理,增加了该局保护工作与管理的难度。布龙保护区无工作车,管理局仍要从老化车辆中调配一张维持布龙保护区正常工作开展。车辆是自然保护工作的基础。没有车辆就无法从事野外自然资源保护工作;车辆老化,就无法追上林区违法犯罪公子的先进交通设备,并有效打击违法犯罪活动。

3.基层职工思想波动

一是身份与职能不符,“参公管理”至今未落实。按照云南省人事厅以云人〔2007〕54号批复,西双版纳供销社、西双版纳国家级自然保护区管理局等135个单位批准参照公务员管理。3年来,我局先后多次汇报、反映并要求解决管理局(包括局机关和直属7个所)222人的“参公管理”问题,但除局机关24人外、直属7个所198人的参公管理问题至今未能得到落实;二是职工工作艰苦,待遇差。保护区的工作性质决定了工作岗位主要在最基层的农村,面向山区群众、且时常面对森林猛兽和部份违法份子,工作艰苦又具危险性,但最基本的差旅费都得不到保障(因工作经费缺乏而只能享受50%的差旅费)。目前,职工思想产生波动,神圣的工作自豪感在逐步丧失,这不利于几代人不辞辛劳、用几十年时间保护下来的成果和今后的自然保护事业,同时也将影响到社会的和谐、稳定。

4.人才缺乏

自然保护区建立于1958年,现有在职人员200人,空编20人,退休职工65人。1988年管理局成立时招录的职工,大多数现在都到了退休年龄。2010年向社会公开招聘了14个巡护管理岗位,仅开考2个岗位,符合招考条件被录用的没有1人。近2年来通过双向选择到我单位工作的研究生有5个,其中有2个最后还是选择了跳槽。目前,保护区现有专业人员虽然占总人数的72%,但多数存在文凭高水平低现象,党校和函授的占了多数。工作中能挑大梁的仍是上个世纪80年代招收的科班生,再过几年这部分同志也面临退休,人才队伍将出现青黄不接现象。人员退休后,不能及时补充,将严重影响保护区正常工作的开展。

(五)建议

当前,生态环境保护和保护区建设倍受全世界关注,生态文明建设、森林云南建设、生态州建设都体现了我国各级党委、政府对生态环境保护和自然保护事业的重视。为实现保护区建设和管理的总体目标,结合实际提出以下合理建议:

1.理顺管理体制,把国家级自然保护区纳入省级林业主管部门领导

按照国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》及省、州颁布实施的自然保护区有关法规之规定,云南省林业厅直接管理全省国家级自然保护区是法律附予的神圣职责。国家级自然保护区是国家的乃至世界的宝贵财富,对全省的生态环境和生物多样保护意义重大,由国家或者省级林业主管部门直接管理国家级自然保护区可以减少因地方经济发展与资源保护的矛盾,支持保护区管理部门依法行政,有利于国家森林资源的有效保护,有利于各种合作项目的顺利实施,有利于保护区的建设和发展。

西双版纳国家级自然保护区22年的管理实践证明:设立高层次领导、高级别机构、高平台沟通、职能权限相对独立的管理机构是实现自然保护区高水平管理的必要条件。近几年来,西双版纳国家级自然保护区的管理成效日益突显,在“生态立州”战略和生态州建设中的作用将日益突出、地位及重要性显著提高,证明了这种管理体制的科学性、前瞻性和实效性。因此,保持一个相应级别且强有力的管理机构对自然保护区的有效管理尤其重要。

2.保障经费,进一步明确国家级自然保护区相关待遇

保障经费是干好工作的前提条件,把国家级自然保护区的事业经费列入省级财政预算,由省财政直接管理,直接下达,住房公积金、公安干警装备费用由云南省财政直接安排,离退休人员纳入省社保管理,交通费、通讯费等纳入省级管理,并执行省级相关政策待遇。只有保障经费,才能不断完善工作设施、设备,合理改善工作条件,国家的自然资源才能得到更有效的保护。

云南全省的国家级自然保护区主要集中分布在经济欠发达的边疆少数民族地区,地方财政比较困难,没有能力承担自然保护区建设和管理的经费,西双版纳国家级自然保护区实行财政转移支付5年出现的实际情况就是最好的证明。为此,建议云南全省国家级自然保护区由省财政供养、纳入省财政预算。

3.明确待遇,把国家级自然保护区列入参公问题

根据《中华人民共和国公务员法》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》、云发〔2006〕15号《云南省参照公务员管理单位审批意见》等相关规定,自然保护区管理部门是财政全额拨款供养单位,既是自然资源的守护者、又是《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》等法规的执法者(林政执法),完全符合参照公务员法进行管理的有关条件,但云南省大多数国家级自然保护区基层职工都未能纳入参照公务员管理。西双版纳国家级自然保护区管理局除局机关外,基层7个所198名基层职工的参公管理问题,按照云南省人事厅以云人〔2007〕54号批复,协调至今仍未能解决,严重挫伤职工的工作积极性。为此,建议把全省国家级自然保护区列入参公管理单位,进一步明确保护区工作人员的待遇,以保障自然保护区管理部门职工的利益、稳定职工队伍,为有效保护生态环境、加强生态文明建设、促进森林云南建设做出贡献。

4.改革用人方式

人才是自然保护区建设与发展的保证。坚持高标准(本科以上)的进人标准,是提升保护区管理水平的基础。今后要改变过去等学生来报考的用人方式为我到学校招生,通过到相关林业高校召开供需见面会,定向招录,及时补充专业人才的不足。同时建议国家和省级林业部门,多引导林业高校应届毕业生到西南来支持保护工作,为边境生态安全多做贡献。