改革开放以来,我国自然保护事业实现了快速发展,野生动植物保护取得明显成效,各类生态系统都形成了代表性的自然保护区,保护区体系覆盖了绝大部分的物种,总体上看,我国自然保护事业基本满足了维护国家生态安全的需要,但由于一直以抢救性保护为目标,采取“早划、多划,先划后建,抢救为主、逐步完善”的政策,管理工作明显滞后于划建工作,在数量问题解决的同时,保护的质量问题日益凸显。主要有:法律体系不完善,相关法律之间协调不足,实际执行情况不够理想,法律之间衔接不足。分级管理方面存在业务指导与实际管理权分离,主管部门并没有起到管理责任,国家级自然保护区实际由地方省或县进行管理。地方利益往往影响全局性生态效益,具有国家范围生态安全的保护往往受地方利益干扰。分部门管理方面存在各自为政,权力冲突,多头管理,管理权限矛盾的问题,分类管理方面存在自然保护区性质不清,与其它类型保护地的功能相混淆的问题。
解决这些问题,必须以生态事权划分为基础。生态事权和其他事权有相似的地方,但由于生态建设以及生态服务的特殊性,使得生态事权具有其自身的特性。生态建设具有跨区域性和长周期性。生态效益具有外部性优美的生态环境是全社会的公共物品。生态事权划分应该遵循法定、分级负责、财力与事权匹配、受益范围等原则要求。
(一)根据生态文明制度建设的要求,完善自然保护制度框架
中共十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》指出,建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。制度建设的核心内容是强化法治管理制度,提高生态文明制度的执行能力。在生态文明建设中,要统筹推动现有各种法律的生态化调整。
我国野生动植物保护和自然保护区分类体系不完善,缺乏一套和管理目标、法律、管理方式、监督标准等联系在一起的分类体系,因而也无法建立起一套相应的法律框架和管理规范,致使保护区管理既缺乏灵活性,又缺乏权威性,不能因地制宜有效地解决保护和发展之间的矛盾。制定统一的《自然保护区法》是自然保护区立法发展的必然趋势。加快《自然保护区法》的制定,是搞好自然保护区管理的关键。要在《自然保护区条例》的基础上,以体现生态规律、利益分配公平、因地制宜、保护合理性与完整性为立法基本原则来制定《自然保护区法》,使自然保护区的法律地位从行政法规上升到法律层面。我们所要制定的《自然保护区法》应当是自然保护区立法体系中的基本法,没有统一的《自然保护区法》就不能保障自然保护区立法的体系化。
(二)财权事权匹配,构建清晰的政府间责权机制
在不同层级间政府,进一步细分、明确各级政府间的自然保护事权划分及其投资范围和责任。政府间自然保护管理事权划分是自然保护管理体制中的一个核心问题。在我国单一制行政管理体制与分税制预算管理体制下,很多自然保护区呈现出一种共同负担性特征,即“统一领导、分级负责”,要求各方齐抓共管,但如何区分各级政府之间的责任边界、负担比例,需要根据不同地区财力配置状况。国家级自然保护区建设所需要的经费纳入中央公共财政预算,地方级自然保护区所需的经费纳入地方公共财政预算。充分考虑到我国经济发展和自然保护区分布的地区差异,建议国家在财政上应对西部和经济欠发达的自然保护区(不仅仅是国家级自然保护区)建设和管理有所倾斜,并对西部和经济欠发达地区的自然保护区进行补贴。
建立完善生态补偿机制,通过开展自然保护生态补偿试点,在探索补偿依据、补偿标准、补偿形式,整合拓宽补偿资金渠道,建立补偿监管制度等方面取得经验后,科学制定出台系统的跨自然保护区生态效益补偿办法。目前许多保护区管理不善和野生动植物保护不力的重要原因之一是良好生态系统的生态效益所产生的利益,如旅游、水土保持、水利发电等,没有合理地被分配到为保护而出力或承担损失的个人或集体。因此急需建立一个公平分配利益的机制,以确保从加强保护所得的利益能够得到合理的分配,更好地激励改善生态环境的活动,缓解当地的贫困问题,缓解保护和社区发展的矛盾。
(三)按照建立国家治理体系的要求,推动市场和社会共同参与自然保护事业
按照建立国家治理体系的要求,广泛发动社会力量包括企业参与到自然保护事业中来。自然保护需要政府、市场、第三部门和当地社区的共同努力。随着市场经济的建立和完善,自然保护的投资、兴建和运营已不再只是政府的职能,必须推行市场化改革和社会化演进,只有借助市场的力量和民间的力量,形成政府部门、私营部门和第三部门共同供给的局面,才能从根本上解决自然保护的供给不足。政府作为宏观经济的调控者,在自然保护供给过程中应该充当的角色是:提供激励机制,向参与自然保护区供给的企业和第三部门提供财政补贴、税收减免或政策支持;建立约束机制,通过法律、法规、政策等正式制度对自然保护区的建设和管理部门(包括企业和第三部门)进行规制和监督。企业等市场部门的角色是:通过采取特许经营等“公私合作”的方式直接参与自然保护区部分建设和管理任务,在缓解政府财政压力的同时,为公共部门提供改善服务的竞争压力;同时,作为企业公民,私营部门也应当承担起一定的社会责任,通过向非营利组织等第三部门提供资金支持、技术支持和人力支持,资助第三部门参与自然保护区的管理。环保社团、民间环境组织等第三部门在自然保护区建设和管理过程中能够发挥的作用是:代表公众向政府和市场进行需求表达和信息反馈;通过志愿的方式管理一些社区性和地方性自然保护区;同时,作为社会公民参与自然保护的管理、建设和监督。在角色互动机制中,政府、市场和第三部门都应该扬长避短,在各自能够发挥优势的领域或供给阶段充当重要角色,通过角色互动共同解决自然保护资金短缺以及管理低效等问题。
(四)以体制改革为牵引,完善相关制度
习近平同志指出,山水林田湖是一个生命共同体,人的命脉在田,田的命脉在水,水的命脉在山,山的命脉在土,土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律,如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田,很容易顾此失彼,最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责,对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。
自然保护区事权划分必须以此为指导,充分发挥中央和地方两个积极性,减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责,理顺部门职责关系。按照大部门体制的改革方向,进一步完善自然保护独立的管理机构的设置,强化管理集成,建立高效统一的自然保护管理体制。在一个统一机构下再针对不同的自然保护区类型分设不同的管理部门,各分部门需要实施或制定的有关政策或法规应在整体上保持一致或协调,当部门权益发生冲突时由其垂直领导机构统一管理。
按照职能科学、结构优化的要求,完善政府部门间自然保护职责分工与协调机制。长期以来我国自然保护区领域基本延续着“多龙治水”的体制格局,在相关政策决策上尚缺乏有效的高层次会商、协调机制,针对这一现实,关键是要做好顶层设计、统筹协调,即要建立起协调配合、功能衔接、相互制衡、运转有序的政府部门间自然保护事权分配体制与机制。建立完善统管部门与分管部门之间的协调机制。比较现实的做法是可以考虑将现有的相对分散管理模式变为相对集中管理模式,建立一个自然保护方面的议事协调机构如自然保护委员会,定期举行联席会议,统一解决管理中的问题。
(五)借鉴国外经验,探索建立国家公园制度
目前全世界大部分国家和地区相继建立了自己的国家公园,具备了完善的保障体系和管理形式的国家公园和保护区体系。其内在的保护理念、价值、管理和经营方式也在发展中不断得到完善和拓展。目前国家公园已被国际上公认为是资源禀赋最高、旅游体验最佳、保护与发展关系处理得最好的地理空间。在传承自然和文化资源,为国民提供游憩场所教育国民等方面的公益性功能日益突出。从我国保护区半个多世纪的实践和现实国情来看,有必要借鉴国外先进经验,引入国家公园理念,建立适合我国国情的国家公园体系。这也是推进自然保护事权划分体制的一个突破口。通过建立国家公园体系,使每一个国家公园都有与其相对应的单一的管理主体,形成有力的资金保障体系,以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略,通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护,既排除与保护目标相抵触的开发利用方式,达到了保护生态系统完整性的目的,又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐机会和场所,实现自然和社会的和谐发展。
附录 国家级自然保护区名录
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