高原地区发展方式转变与减贫战略调整的动因与历程

本节的第一部分,我们将首先回顾青海高原地区经济发展历程,分析经济发展方式历次转变,研究促成这种转变的原因。

(一)发展方式转变的阶段及其原因

第一阶段(1949—1978年):不断探索“立国利民”的制度体系建设。纵观这一阶段的发展方式,可以概括为不断探索“立国利民”的制度体系阶段。建国初期为改变多年战争劫难,开展社会主义改造,先是农村土地农民所有制,而后又经历了初级社、高级社等,最后又到人民公社和60年代后的三级所有、队为基础的社会主义公有制的不断探索。青海省玉树的发展轨迹也同样如此。1949年10月,青海省人民解放军军政委员会驻玉树特派员办公处成立,标志着玉树地区进入了历史新纪元。20世纪50年代末开始,经济上,中央在对青海和西藏的藏区推行土地改革,废除寺院经济和部落-土司等腐朽经济、政治制度,废除农奴等人身依附关系;进行生产资料所有制的变革,将土地、牛羊等牲畜分给农牧民。所谓“农奴翻身得解放”,由于经济体制的改革彻底推翻了统治青海藏区千百年的农奴制度,农牧民的生产积极性得到很大提高。政治上,在新中国少数民族区域自治体制的框架下,50年代开始玉树建立藏族自治区域,国家赋予玉树藏区充分的自治权力,使当地藏族同胞根据自身特点,选择符合实际情况的发展方式。经济和政治上的翻天覆地的双重变革,使建国后农牧民生产资料逐渐丰富,生活水平得到很大提高。之后,也同全国一样,玉树自治州也经历了人民公社化以及三级所有、队为基础的阶段,直到1978年开始的农村改革。

第二阶段(1978—1993年):依靠改革带来农村经济快速增长和城市经济启动。这一阶段主要特点就是以农村联产承包责任制为核心的农村土地制度改革为发端,进而开始了城市经济体制和企业制度改革。从改革领域来看包括计划体制、价格体制、企业承包制等全面改革,从区域来看,首先是东南沿海的对外开放和城市土地使用制度放开等,尽管青海高原地区包括玉树的改革开放没有东南沿海快,但是一个普遍性的农村改革与全国的步伐是一致的,可以说,这一阶段也是青海玉树建国后经济开始加速发展和全面恢复的重要阶段。其特点是:农业经济增长速度最快,收入水平大大提高。工业开始恢复,乡镇企业发展迅速。呈现出农业带动工业发展、农业改革向工业、农村向城市改革迅速扩展的新阶段。如果要总结这一时期的青海经济发展方式,可以概括为农村经济全面恢复和城市经济开始启动。当然,从全国区域经济来看,国家采取的依靠发达地区的非均衡发展方式。作为西部地区,青藏高原不是国家工业化的重点实施区域。在这样的背景下青海藏区的发展必然处于劣势。

第三阶段(1994—2000年):市场经济体制改革整体推进背景下工业经济快速增长期。这一阶段,我国市场经济体制改革进展迅速。1992年邓小平同志南方谈话,使我们在计划和市场的认识上取得重大突破。1993年,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,成为90年代我国经济体制改革的纲领性文件,这时候起,我国的市场经济改革进入了全局性整体性的新阶段。青海高原区在经济制度上,也开始顺应时势,大力推进市场经济。原有的计划经济和公有体制势力被进一步削弱,这极大地激发了当地经济的活力。使得青海高原地区的经济发展在改革开放十几年后得到延续,农牧区经济的发展动力得以保持。这一时期的特点可以概括为:城市经济迅速增长超过农村,工业大大超过农业,企业改革和发展进入到了新的阶段,收入分配机制的市场化进程加快,工业化和市场化带动区域经济发展的作用大大加强。但是,这一阶段,由于除了广东之外,上海浦东的开发引领势头猛烈,而西部往往还处于改革和经济发展的较冷期。从全国来看,区域间的不平衡问题又重现开始突出地表现出来,东部和中西部的差距不断扩大。

第四阶段(2001—至今年):全面建设小康社会背景下的经济发展方式重大转变期。这一阶段的明显标志就是两次重大转变。第一次是1999年国家提出了西部大开发战略性区域政策,这是青海包括玉树社会经济发展进入全面启动的阶段。1999—2001年是西部经济蓄势待发的能量积累阶段、改革发展全面规划的筹划蓄势阶段。相对于全国来说,青海及其玉树经济发展方式可以分为两个时期,2001年到2005年,是西部地区包括青海及玉树借助西部大开发全面快速增长期。这一时期的发展方式可概括为:第一,依靠工业化发展主导方式快速扩展。第二,基础设施建设成为带动和拉动区域经济发展的最明显要素。第三,依赖外延和规模扩大方式作用凸现。中央及其青海地区的投资也大量用于工业发展并且以规模扩大带动经济增长成为主要取向。2005年以来,青海经济发展方式思路全面调整和转变阶段。第二次是2005年国家十一五规划确定的四大区域主体功能区划分思路开始实施,青海及其玉树的经济发展方式开始出现新的重大转变。青海玉树包括三江源地区划属到国家禁止和限制开发区,从而使青海和玉树成为国家全面实施自然经济资源社会和谐发展、区域均衡发展和发展方式转变的直接冲击和实验试点区域。这一时期的特点就是:第一,重新制定青海区域发展规划。第二,三江源地区全面禁止污染型工业,节能减排措施及其管理。第三,实施生态移民和退耕还牧、退耕还草。第四,研究和制定实施生态补偿的标准和政策试点。第五,制定了生态畜牧业建设规划。

(二)与发展方式转变相适应的减贫战略调整

青海高原地区的减贫走过了不平凡的60年,党和国家历来重视青海高原地区的特殊发展特点,在各个阶段都尽可能的制定相应的政策。当然,在新中国的前期,由于国家财力物力有限,1978年前的国家对青海高原地区的减贫无力投入更多。但在改革开放之后,国家在每一时期,都采取了应时而动的减贫战略调整。

第一阶段:依靠国家社会制度改革变迁的减贫发展战略(1949—1978年)。建国初,经历了长年的战乱,经济处于崩溃边缘的新中国,百废待兴。这一时期玉树藏区和全国大多数地区一样,生活水平普遍低下。我国为了迅速恢复经济发展,为新生脆弱的人民政权建立可靠保障,开始实行计划经济体制,将人、财、物统一调配管理。社会主义改造之后,形成以人民公社为代表的集体经济,分配制度上平均化和均等化,贫困在这样的历史情境下虽然普遍但贫富差距并不明显。在计划经济时期,因为经济发展水平落后,收入水平普遍较低,中央和地方各级政府对包括玉树州在内的贫困既无能力也没有减贫扶贫的意识,即使要说贫困,也是一种普及性贫困,相对无差异性的“整体性贫困”。对青海藏区的扶贫济困措施,在这一时期主要表现为紧急救援,即所谓的“输血式”扶贫。这样的政策在当时特殊的历史条件下保障了大多数人基本的生存需要,能够暂时缓解贫困人口的生产困难,却远不能促使贫困人口摆脱贫困、实现自我发展。然而这一套民政救济体系能够实施已属不易,在当时的条件下也的确发挥了重要作用。

第二阶段:依靠经济增长带动区域经济发展和提高收入的减贫战略(1978—1993年)中央和青海省政府对玉树州经济增长高度重视,通过密集的优惠政策带动区域经济发展和收入提高。1978年全国进入改革试点,城乡居民尤其是农民温饱问题开始减缓并到1984年解决了普遍性温饱问题。80年代初期以前,中央对藏区的管理虽然有了制度上的“统一”,也给予了一定的优惠政策,但玉树藏区的整体经济社会状况还远远落后于汉族地区,藏民的生活水平与中东部也有较大差距。中央因此加大了扶持藏区经济发展的力度,制定新的经济发展政策,加快玉树藏区的现代化进程。在农区,实施“土地归户使用,自主经营,长期不变”;在牧区,也实行类似制度,开始推行家庭联产承包责任制。

1984年5月,中共青海省委在西宁召开玉树、果洛工作座谈会,研究玉树、果洛地区的建设方针和当前生产工作重大问题。^[1]会议提出了开创玉树州工作新局面的指导思想、目标任务,制定了放宽搞活、专项补贴、开发资源、减免税收等8条政策措施。同年,中共中央、国务院决定,取消青海省牲畜和牛羊皮的上调任务,若干年内,免征玉树州的农业税。11月,青海省委发出通知,对牧区试行“牲畜作价归户、私有私养、自主经营、长期不变”的经营形式。1990年9月青海省委在西宁召开第二次玉树、果洛工作座谈会,玉树州要集中主要精力抓好以畜牧业为主的经济工作,因地制宜地调整经济结构,积极稳妥地走综合发展路子,会议决定对两州实施一些优惠扶持措施。在工业和城镇化方面,国家加大了对这一区域的财政支持力度,加快公路基础设施建设,改善投资环境,带动旅游业和资源开发及服务业等相关产业的发展。在社会福利方面,国家对教育、社会福利、公共事业建设等予以支持;对农牧区等贫困地区给予国家扶贫资金的支持和补助。这些政策的实施进一步鼓励了农牧民的生产积极性。

第三阶段:特定目标的专项扶贫计划(国家八七扶贫计划)(1994—2000年)。扶贫攻坚阶段。玉树州由于自身自然发展条件恶劣,难以得到国家的普惠性的扶贫政策辐射。从全国范围来讲,前一阶段以县为单位的扶贫开发方式也显现出了各种问题,面向县域经济的扶贫瞄准机制辐射作用难以充分渗透。这就迫使扶贫政策必须做出突破性的转变。即扶贫的瞄准对象必须从县的范围缩小到村、到户。1994年,以《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志,中国农村扶贫开发进入到了攻坚阶段。该计划明确提出,要动员全社会各界的力量,力争在七年左右的时间内,到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。在这个新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动的纲领性文件中,扶贫到户的扶贫开发战略真正被重视起来。国家除了对玉树州区的扶贫开发,在这一时期除了继续增加扶贫投入,继续推进以工代赈之外,还采取科技扶贫、机关定点扶贫、对口支援、国际合作等多样化的扶贫开发方式。

第四阶段:探索有利于社会经济全面均衡发展的多维减贫战略(2001—2010年)。2000年“国家八七扶贫攻坚计划”的结束,标志着中国基本解决了贫困人口的温饱问题。收入贫困已经不是中国扶贫面临的主要问题,以收入差距、城乡差距、工农差距以及农村内部分化为主要特点的差异格局,逐渐成为这一阶段扶贫开发的主要挑战。第一,玉树和中东部的收入差距有扩大趋势,玉树内部城乡之间、工农之间分化更加明显。绝对的贫困虽然减少了,但相对贫困的程度加深了。第二,收入性贫困转变为人口、健康、社会福利等多元性贫困。这些对玉树州区的扶贫开发工作提出了新的更高要求。此时,国家的扶贫政策,也做出了相应的调整。从单维度走向多维度,逐渐涵盖教育、医疗卫生等多个层面。这一阶段,国家经济总量达到了前所未有的数额,经济发展的全面性、均衡性和可持续性被逐渐重视起来。玉树州区的减贫战略也体现了这种多维的特点。国家对玉树的贫困采取了多种途径、多种机制的安排。在国家层面,政府对绝对贫困分开和低收入贫困人口继续实施开发式扶贫战略,代表性的措施是《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》的颁布实施。其次,对玉树州区,实施符合区域发展的环境恢复和保护等支持政策。

从工作机制上,玉树州确立了以贫困村为单元,以贫困户为对象,以增加贫困户收入为核心,以改善贫困村基础设施和生产生活条件为重点,集中投入,分期分批实施整村推进的工作思路。编制并实施《2003—2010年玉树州扶贫开发规划》。从管理机制上,借助赋权机制,是贫困户享有知情权和扶贫开发规划制定权。在政策推进项目建设地点、内容、资金数量、扶持户数的公示机制,使贫困工作得到贫困户和社会的监督。借助项目资金专户管理、专项下达、提高扶贫开发项目的管理水平。从制度安排上,通过组建各类行业协会,落实“民办、民管、民受益”的原则,提高贫困群体的组织化程度,增强民主管理、决策和自我服务意识。通过贯彻落实县、乡、村三级扶贫规划,分阶段、分步骤完成各项扶贫开发任务。