高原地区发展方式转变与减贫战略调整的评价

高原地区发展方式的转变以及与之相适应的减贫战略调整使得玉树州的减贫工作在每个阶段呈现出相异的特点,减贫效果也因为阶段性目标的侧重点不同而有所差异。总体来讲,随着经济社会的全面发展、扶贫思想从救济式到开发式的转变以及扶贫政策从单维度迈向多维度,减贫成绩较为显著,贫困人口逐步减少,贫困农牧民收入持续增加,减贫效益明显,但与此同时也暴露出减贫公平性和持久性的问题,贫富差距有进一步拉大的趋势,返贫风险一直居高不下。本节根据相关数据和文献报告从效益性、公平性以及持久性三个方面对玉树州的减贫战略调整进行分析评价。

(一)综合性评价:青海绿色发展指数位居全国前列,彰显发展方式转变获得明显成效,但在经济增长绿化度方面却排名30,反映了经济增长方面的缺陷

用GDP来衡量比较和评价社会经济发展指标的弊端已经为大家所公认。正是片面追求GDP增长,带来了很多自然和社会经济的重大危机和后患。然而,是否要代替GDP并被人们所公认的其他指标目前正在探索和争论中,在此,本研究借助于北京师范大学经济与资源管理研究院已经研究的成果,即绿色发展指数来衡量自然社会经济发展,实际上在一定程度上就可以反映发展方式状态。

当前,国际上的绿色发展指数可分类四类,一是侧重宏观经济的绿色指数。如绿色GDP核算、净经济福利指标、扩展的财富等指标;二是侧重生态环境的绿色指数,如评价环境质量的“绿色指数”、环境可持续性指标、生态需求指标等;三是侧重资源能源的绿色指数,比如全球替代能源指数等;四是侧重生活质量的绿色指数,比如,关于消费者环境相关消费行为的“绿色指数”等。此外,与绿色发展相关的指标还有可持续发展指标或指数。

借鉴国际上研究成果,结合我国实际,我们将绿色发展指数的指标分为三大类,即经济增长绿化度、资源环境承载潜力和政府政策支持度。其中,经济增长绿化度反映的是生产对资源消耗以及对环境的影响程度;资源环境承载潜力体现的是自然资源与环境所能承载的潜力;政府政策支持度反映的是社会组织者处理解决资源、环境与经济发展矛盾的水平与力度。三分法体现“一体双力”功效,即经济绿色增长是主体,资源环境是基础推力,政府政策是引导拉力,三者结合,为经济绿色发展保证了基础性保证。这三大类指标又分别包含次级指标。其中,经济增长绿化度包括绿色增长效率指标、第一产业指标、第二产业指标和第三产业指标四个次级指标;资源环境承载潜力包括资源与生态保护指标和环境与气候变化指标两个次级指标;政府政策支持度包括绿色投资指标、基础设施和城市管理指标和环境治理指标三个次级指标。

通过以上这一指标体系,我们对全国32个省市自治区的绿色发展指数进行了测算,从测算的结果如下表所示。

表2-1 中国绿色发展指数指标体系

续表

续表

资料来源:2010年北京师范大学科学发展观与经济可持续发展研究基地、西南财经大学绿色经济与经济可持续发展研究基地、国家统计局中国经济景气监测中心著:2010中国绿色发展指数年度报告——北京师范大学出版社,2010年10月

表2-1续 中国各省市区绿色发展指数结果(2008)

资料来源:2010年北京师范大学科学发展观与经济可持续发展研究基地、西南财经大学绿色经济与经济可持续发展研究基地、国家统计局中国经济景气监测中心著:2010中国绿色发展指数年度报告——北京师范大学出版社,2010年10月

从上表显示可以看出(表中仅摘取前6名和后5名省份),青海绿色发展指数为0.45%,排名第二,仅次于第一的北京市,是绿色发展指数排在前十位省份中的唯一西部省份,其他均为东部省份。北京、青海、浙江、上海、海南、天津、福建、江苏、广东、山东。说明青海在绿色发展方面卓有成效。但是,我们也看到,青海在经济增长绿色度方面,排名第30位,排序倒数第一。这也充分说明,青海尽管资源环境承载度指数有优势,但经济增长还需要挖掘更大潜力,还必须在发展方式转化过程中,尽快地实现通过绿色增长产业推进可持续发展。

(二)效益性评价:瞄准程度渐次提升,减贫效率明显提高,但未来危机和脆弱性越来越大

对玉树州减贫战略调整的效益性评价主要从每个阶段的扶贫瞄准和减贫效率两个方面进行分析。其中扶贫瞄准是指扶贫选择的对象以及之后实施的资源和资金投入过程,是决定减贫效率的关键环节。减贫效率在一定程度上反映在贫困人口的减少数量和人均收入的提高上。在玉树州的减贫过程中,其瞄准程度是在渐次提升的,减贫效率也随之不断提高,但未来面临危机和脆弱性越来越大,依然主要是资金投入不足、投资项目难觅和产业发展持续性脆弱等问题。

1.计划经济时期,资金十分有限,减贫效率较低。

在这个阶段,全国经济发展缓慢,人民收入普遍偏低,没有多余资金用于扶贫开发,对玉树州的支援主要表现为临时性的紧急救援,救急不救穷方式对于减贫意义不大。

2.改革开放初期,没有特定的扶贫计划和瞄准,玉树州和全国其他地方一样都是通过一般性的经济增长来减少贫困。

依靠农村经济的增长使大批长期得不到温饱的农民摆脱了贫困,其中最根本的是农村改革和土地制度改革以及联产承包责任制的实施。此阶段由于改变了农村的根本体制,政策瞄准了广大人群,经济增长惠及广大的贫苦大众,减贫效果明显,益贫效率高。1986年至1996年期间,扶贫区域瞄准主要到县,这在一方面集中力量保证了资金供给,另一方面由于瞄准目标较大,瞄准程度较浅,不能充分渗透,减贫效率不高。从1986年开始,我国建立了专门的扶贫机构,通过区域瞄准来确定扶贫对象,并制定相应的投资计划(主要有贴息贷款计划、以工代赈计划和财政发展资金计划)。在1986年和1994年国家分两次确定了国家级贫困县331个和592个。其中在玉树州确定了4个县属国家级扶贫工作重点县,分别是玉树、囊谦、杂多、治多。据世界银行及一些学者研究发现瞄准到县使近一半的人口被排除在扶贫瞄准范围外,而且贫困县因其财政困难和银行盈利性的需要挪用扶贫资金,从而导致贫困人口享有的资金比例低下。作为深度贫困地区,瞄准到县的问题在玉树州暴露得更明显,扶贫资金投入不足和贫困人口众多、分散使得减贫效率较低。

3.扶贫攻坚阶段,扶贫的瞄准对象逐渐从县转移到村、户,大量资金投入有针对性的扶贫项目里,减贫效率提高。

在“九五”期间,玉树地区共安排了各类扶贫项目近200项,到户扶贫资金约1.8亿元,用于购买牲畜、小四轮、“四配套”建设,覆盖贫困户3.4万余户,基本解决了8.1万人的温饱。4个国定贫困县的贫困人口由1996年的112261人,减少到1999年的31293人。玉树、囊谦、杂多、治多4个国定贫困县的农牧民纯收入逐年增长,由1996年的613.73元,增长到1999年的991.09元,增长了377.36元。其中玉树县在辽宁和省内扶贫单位的大力帮扶下,于1999年基本解决温饱。在这段时期,“四配套”(围栏、棚圈、饲草料、定居点)作为防灾减灾的扶贫项目取得了显著的成绩。截止到2000年,累计完成国家投资735万元,牧民个人筹资2532万元。其中1998年的定居点建设最为明显,一年内完成定居户4992户,占应定居户的16.3%,反映了减贫的高效率。1999年,玉树地区从省民政厅争取1050户、每户5000元的“温饱工程”定居点补助款,项目重心向西部6乡和其他地区的贫困户倾斜,资金瞄准已更具有针对性。

4.多维减贫阶段,“整村推进”的逐步展开使得扶贫的瞄准程度从对象到资金投入管理都不断加深,减贫效率进一步提高。

《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》和《2003—2010年玉树州扶贫开发规划》的相继颁布实施使玉树地区扶贫开发战略逐步迈入“整村推进”的新阶段。整村推进项目的鲜明特点之一就是目标明确,瞄准贫困人口,以村为单位逐步减少贫困人口。在这个阶段,玉树州的贫困人口从2000年的12.6万人减少到2009年的9.6万人,9年间减少贫困人口3万人,年均减少贫困人口0.33万人(见表2-2)。

表2-2 青海玉树州贫困人口变化表单位:人

资料来源:《玉树州社会经济发展与扶贫开发状况与趋势背景报告》

玉树州的整村推进工作是从2004年开始的,从过去单一的财政救济式工程扶贫,转向了以日光节能温室、牲畜暖棚建设和牛、羊、猪等生产性牲畜到村入户为主的造血型扶贫。从表2-3可以看出,整村推进的投资金额逐年递增,覆盖范围不断扩大,受益人数加速上升。截止到2009年,国家和青海省共计投入财政扶贫资金近2亿元,在玉树州234个贫困村中的182个实施了整村推进项目。通过采取综合治理措施,累计解决了8.66万贫困人口的温饱问题,受益贫困户2.4万户、9.6万人。项目村基本实现了“村有基础产业、户有增收项目”,“水、电、路三通”和“学校、卫生、广播电视的覆盖”三有目标。

表2-3 玉树州整村推进情况表

资料来源:根据《玉树州2006、2007、2008、2009年国民经济和社会发展报告》整理获得

整村推进的展开使得全州贫困村农牧民人均纯收入逐年增加,从2004年底的980.9元增加到2009年底的1224元,年均增长7.8%,增长率为24.8%。(见表2-4)。与此同时,结合整村推进项目的实施,玉树州紧紧围绕农牧业结构调整,重点扶持了扶贫龙头企业和特色产业基础,带动和辐射2.4万农牧民,户均年增长1000元以上,减贫效率显著。

表2-4 青海玉树州贫困农牧民人均纯收入变化表单位:元

资料来源:《玉树州社会经济发展与扶贫开发状况与趋势背景报告》

但这一阶段的缺点主要是:第一,资金投入明显不足。按照玉树州的扶贫开发规划,平均每年的投资为1.22亿元,扣除扶贫信贷资金,平均每年需投入6300万元扶贫,玉树州整村推进投入资金过少,2006—2009年的资金投入分别只有2130万元、2170万元、3070万元、4455万元(见表2-3),在这样一个贫困程度深、经济基础差、扶贫开发成本高的地区显然是很不现实的。

第二,项目选择范围较窄,经济增长较慢,减贫效率难以持续提高。玉树州是以牧业为主的地区,由于市场发育不健全,社会发育程度低,经济基础薄弱,商品经济不发达,加之“三江源”自然保护区禁止或限制开发的政策,导致玉树州长期以第一产业为主,项目选择范围较窄。由于第一产业对区域发展的辐射较弱,经济发展受到限制,人均GDP增速相对较慢,玉树州2000—2008年的人均GDP增长落后青海省0.58个百分比(见表2-5)。地方实力有限,从而影响减贫效率。

表2-5 2000—2008年玉树州地区GDP与人均GDP变化情况表

资料来源:《玉树州社会经济发展与扶贫开发状况与趋势背景报告》

(三)公平性评价:益贫性仍然不足,针对性有待加强

对玉树州减贫战略调整的公平性评价主要反映在政策的制定和实施过程中是否透明和有针对性,实施结果是否具有益贫性(即更加贫困的人口是否受益更多,贫富差距是否拉大)。分析发现玉树州的贫富差距有逐步拉大的趋势,扶贫政策的益贫性不足,政策制定和实施的透明度有所提高,但是针对性依然有待加强。

1.计划经济时期普遍贫困,分配制度上实行平均主义,无效率但公平性很强。

在这个阶段,玉树州和全国一样以集体经济为主,效率较低,公平性强。但是由于国民经济发展缓慢,政策的公平性并没有任何益贫效果,反而导致了普遍贫困。

2.改革开放以后,以经济增长效用差异,引致贫富差距不断拉大。

这段时期,开始并没有针对性的扶贫计划,因此玉树州的人均收入虽有所增加,但是由于区域的不平衡发展导致了与其他地区以及区内城乡的贫富差距迅速拉大,公平性问题初现。虽然1986年建立了专门的扶贫机构,但是在“效率优先、兼顾公平”的思想影响下,一味地追求经济增长反而进一步加大了贫富差距,有限的扶贫资金很难解决公平性问题,特别是在玉树州这种环境恶劣的地区更难获得资金的青睐。

3.扶贫攻坚阶段,针对性增强,益贫性提高。

大量有针对性的扶贫项目在一定程度上缩小了经济增长带来的贫富差距,特别是基础设施建设使得农牧民的生活水平大幅提高,对玉树州有很强的益贫性。但是人力资本投入不足也使得机会不公平逐步显现,区内贫富差距有所拉大。

4.多维减贫阶段,政策制定和实施的透明度有所提高。

2004年随着整村推进项目的开始实施,工作程序逐步透明化。在扶贫工作中,整村推进项目以农户参与和干群结合的方式确定。凡是农户能够确定的项目都采用农户参与的方式;有些难以独立确定的项目采用管理干部、技术人员、市场营销人员与农户互动的方式进行预选,最终需要农户认同。扶贫开发项目在确定后必须公示,整村推进的村都有实施项目名称、规模、资金投入、劳动投入和预期目标等内容的公告牌,以信息公开保障扶贫资金使用的公平。农户最关心的资金分配、使用内容都写在明白卡上,发放给每个农户,确保资金到户率达到100%。扶贫开发项目所需物资必须采用招标方式,防止了暗箱操作的发生,增加了资金使用的透明性。项目实施前还对农民进行相关技术培训,使每村有一名技术骨干,每户有一名明白人,使得每户贫困户都对项目实施过程有所了解,确保项目公开公正地进行。^[2]

益贫性不足,贫富差距有扩大趋势,针对性有待加强。2009年,玉树州城镇居民人均可支配收入为13031.71元/年,而农村人均纯收入仅为2335.27元/年,其城乡差距要大于全国平均水平。而在农村内部由于针对不同的人群采取相同的政策使得受益户往往都是些条件较好的农户,加大了不公平性。以治多县农牧民定居工程建设为例,由于牧民自筹高达457万元,加之实际到位资金低于计划资金(见表2-6),相当一部分群众存在自筹困难的问题,一些贫困牧户甚至主动放弃建房,这就导致了项目受益户实际上是相对较富的人。在生态移民中存在相似的问题,由于文化、技能以及财富的差异,同样的补贴和政策却拉大了贫富之间的差距。因此,在整村推进工程中需要更加具有针对性,更多地注重贫困户个体的差异,在整村推进的过程中因户制宜,根据贫困户不同的贫困程度,实行差别式扶持政策,以确保每个贫困户建得起项目,真正让贫困农户从国家扶贫政策中得到实惠,逐步实现脱贫致富。

表2-6 2009年治多县游牧定居工程建设资金情况(单位:万元)

资料来源:根据《游牧定居工程建设汇报材料》整理获得

(三)持久性评价:脱贫能力有所增强,返贫风险依然较大

对玉树州减贫战略调整的持久性评价主要集中在其扶贫政策是否能使贫困人口长期稳定地摆脱贫困以及返贫风险的大小上。根据分析发现,随着扶贫思想从救济式转变为开发式,产业式扶贫和贫困劳动力转移培训逐渐开展,玉树州贫困人口的脱贫能力有所增强,但是由于自然环境恶劣、生态移民等原因造成的返贫率依然居高不下。

1.计划经济时期,减贫效率极低,更没有持久性可言。

在这个时期,玉树州人民和全国人民一样长期处于贫困状态,没有资金和意识进行扶贫,贫困程度却会因受灾和过度放牧进一步加深,减贫的持久性难以保障。

2.改革开放以后,以救济式扶贫为主,持久性不强。

这个阶段开始以经济发展带动扶贫。由于玉树州以畜牧业为主,长期的过度放牧导致生态恶化,因此经济发展持续性不强,减贫效果稳定性偏低。1986年以后扶贫机构的成立和贫困县的确定虽然使玉树州有了一定的扶贫资金支持,但是由于这个时期主要以救济式扶贫为主,扶贫资金的投入并不能带动农牧民的长效增收,因此持久性不强。

3.扶贫攻坚阶段,项目扶贫加强了基础实施建设,加大了减贫的可行性。

在这个阶段,扶贫资金大量投入到基础设施建设中,“四配套”等项目的建设降低了农牧民因灾返贫的风险,交通、通信、教育和医院等的投入也大大改变了贫困人口的生活环境和生产方式,为从救济式扶贫向开发式扶贫、增强减贫的持久性提供了保障。

4.多维减贫阶段,“一体两翼”(即以参与式整村推进为主体,以贫困劳动力转移培训和产业化扶贫为两翼)的开发式扶贫战略使得减贫效果更加稳定。

2004年玉树州实行整村推进以来,输血式的救济扶贫越来越少,通过贫困劳动力转移培训和产业化扶贫拓宽了就业渠道和收入来源。从2006—2010年,稳定脱贫人口保持在10000人左右(见表2-7),减贫具有一定的持续性。

表2-7 玉树州贫困人口变化状况表

资料来源:根据《玉树州2006、2007、2008、2009年国民经济和社会发展报告》整理获得

因灾返贫率高,减贫反复性问题极为突出。由于玉树州自然环境恶劣,灾害频发,每三五年就有一次雪灾等自然灾害,导致受灾区大量群众返贫,常年返贫率为13%左右,灾年达25%,重灾年高达50%～60%。由于自然灾害的规律性小,因灾返贫人口的数目波动较大(见表2-5),其中2008年因为雪灾的影响返贫人口达到了39561人,是相邻年份的十多倍甚至几十倍。特别是2010年的玉树大地震使得贫困面急剧扩大,因灾返贫率大幅度提高,贫困发生率由灾前的34%上升到65%以上。全州新增贫困人口6万,达到20万,占全州农牧民人数的65%左右,其中玉树县几乎全县返贫。贫困程度也进一步加深,公共服务能力大幅降低,贫困群众的生产生活遭到严重破坏,经济社会发展水平严重倒退。^[3]

生态补偿机制尚不健全,牧民返贫风险高。玉树州的大部分地区处于三江源自然保护区,三江源自然保护区建立以来,相继实施了退耕还林、休牧育草、停止砂金开采和限制中草药采挖等一系列生态保护工程和措施,地方财政大幅减收,其中仅禁止开采砂金一项每年减收2000万元。实行草场休牧后,牧民的收入水平出现下降,加之每天仅有5.5斤饲料粮的补助,使得牧民的生产生活很难维持,返贫风险大增。而对于生态移民来说,部分牧民的后续产业未能得到落实,随着进入成长后移民的生活成本升高,有限的补助和粮食并不能解决部分牧民的生计问题,特别是那些除了放牧没有一技之长的牧民,很容易出现返贫的情况,减贫效果很难持久。

综上所述,在玉树州的减贫战略调整过程中,效益性、公平性和持久性虽然不断加强,但是暴露出来的问题依然很多,特别是在玉树地震后返贫问题极其突出,仅靠以前的政策是远远不够的,需要不断改进发展方式、完善减贫战略从根本上实现减贫。