除了上述各方面问题及难点外,随着当前玉树地区经济发展与减贫工作的逐步推进,一些新的矛盾不断暴露出来。玉树地处高原地区,如何处理好这些矛盾和问题,无疑将为我国高原地区经济社会整体发展方式转变和扶贫战略制定提供良好的依据。
(一)经济发展与环境生态保护之间的矛盾
首先,经济发展与环境保护之间的矛盾是当前减贫工作中面临的主要问题之一。青藏高原东北缘民族地区以及黄土高原地区都是典型的生态脆弱带。[10]玉树州地处三江源地区,其生态环境通过黄河、长江等水系同全国生态环境紧密联系,对我国生态环境和社会经济发展有重大影响。近年来,过度放牧,采金矿、挖虫草等经济行为使得三江源地区生态环境不断恶化[11],形成恶性循环。因此,国家《“十一五”规划纲要》将“青海三江源草原草甸湿地生态功能区”列为限制开发区。但三江源地区本身经济落后,贫困人口分布较广,在成为限制开发区后,经济发展在客观上受到抑制,目前玉树地区的资源开发项目已经基本停止,主要依赖畜牧业。然而国家为应对生态环境恶化而启动的退牧还草和生态移民工程对当地畜牧业又产生了抑制作用。早期的研究曾一度认为玉树全州的理论载畜量能够达到为1273万个羊单位[12],按当地的牲畜结构大约可折算为约500万头只匹。2009年,玉树畜牧业共出栏90.41万头只匹,年末存栏为259.87万头只匹[13],距离理论极限有一定距离。但如果严格按照目前实施的退牧还草和生态移民工程所依据的以草定畜理论,那么全州的理论载畜量将只能有不到100万个羊单位。
(二)公平与效益之间的矛盾
伴随着经济发展与减贫的层层推进,公平和效益之间的矛盾也逐渐在玉树州的工作中凸显出来。一方面,政府财政中的工资性支出与扶贫支出不匹配。2009年玉树州总财力的85%以上被用于工资性支出,而扶贫开发支出只占总财政支出的1.8%。通常地方财政的工资性支出难以惠及广大农牧民。2009年玉树州城镇居民人均可支配收入为13031.71元/年,而农村人均纯收入仅为2335.27元/年,其差距大于青海平均水平,远超全国平均水平。另一方面,退牧还草一致性补偿标准与实际情况不匹配。该工程在实施过程中没有区分天然草地的类型和生产能力状况,也没有规定单位面积退牧草地应该减少的家畜数量,而只约定了牧户退牧草地面积和补偿金额。尽管这种简单的操作效率上较高,但会产生局部补偿不足或者补偿过量。[14]例如,玉树州的草场资源实际分布并不均匀,草场情况差距很大。根据海拔的高度分东部、中部、西部三个地段,东部草地上牲畜基本饱和;西部草地面积大,牲畜数量少;中部草地面积小,牲畜数量特别多。2005年,马宏义曾针对中部地区部分乡镇的草地载畜量进行了研究[15](表3-2),即使在草场情况相似的中部地区,不同乡的载畜量也有明显差别。12个乡中既有超载的,也有未超载的。在这种情况下如果补偿只考虑草场,不考虑实际载畜量,必然会导致不公平。
表3-2 2005年玉树州中部12个乡草地载畜量情况(单位:万只羊单位)
资料来源:马宏义.玉树州中部天然草地载畜量调查与草食畜发展探讨.青海草业.2005,14(2),48-50
(三)恢复重建与可持续发展之间的矛盾
4·14青海玉树7.1级特大地震灾害使得原本较为脆弱的玉树生态环境更加恶化,当地的恢复重建与可持续发展问题也因此浮出水面。一方面,从短期来看,要尽快恢复生产和生活秩序,尤其是必须对地震灾后产生的大量建筑垃圾、废弃物品、动物尸体等污染源尽快处理。但另一方面,从长期来看,恢复重建是一项长期任务,不可能在短时期内完成,与此同时,恢复重建实现上也是一次很好的跨越式发展的契机和机遇,因此,必须高起点、高标准和高质量,这样就可以实现可持续发展。国际经验表明,地震灾害的恢复重建至少需要5-10年以上时间。然而,我国在恢复重建中政府主导的特殊性作用和功效,恢复重建的周期大大缩短,例如,四川汉川恢复重建三年规划,两年完成。玉树恢复重建提出计划三年完成主要任务,再用两年时间建成高原生态型商贸旅游城市、三江源地区的中心城市和青藏高原城乡一体发展的先行地区。[16]其实,这样就出现了恢复重建与可持续发展之间在规划目标、标准、产业发展定位等矛盾和两难的选择。
(四)发展带来的区域间利益矛盾
玉树在转变发展方式过程中面临的一个重要矛盾就是区域间和区域内的双重矛盾,其一是青海省内区域之间的利益矛盾。也就是三江源上游、中游和下游之间在投资项目分配利益差异、保护和开发上的利益差异、以及生态补偿在区域间的分配标准等都会产生不同和矛盾。例如,青海省目前已经将东部地区定位为工业化和城镇化重点推进地区,而三江源地区则被认为没有城镇化的条件。[17]根据规划,青海省还计划用东部地区来吸纳玉树、果洛等三江源生态保护区的大量农牧民,这在客观上会加剧玉树地区人口流失。省政府工作重心转移在一定程度上对玉树的经济和社会发展带来了挑战,从长期来看,也将使玉树在与其他相对发达地区之间的互动中处于不利地位。与此同时,就是三江源的青海与黄河长江澜沧江中游和下游的省际间的利益矛盾,即青海省进行生态保护、限制工业发展包括退耕还林还草,生态环境得以保护和改善,但是获利的是中下游省份,损失的是三江源地区的青海省县,造成了区域之间利益的矛盾。
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