转变发展方式背景下的高原地区减贫战略创新建议

青藏高原地区在地理环境、自然资源、民族宗教、历史文化和经济发展等方面与全国其他地区都存在较大差异,具有特殊的贫困特征,这就需要在开展扶贫开发工作中实施与高原地区相适应的扶贫战略。在全面建设小康社会、转变发展方式、保障民生、扶贫工作重点转向集中连片特殊类型贫困地区的历史特殊阶段,从玉树地区在全国生态环境中重要地位、国家生态保障规划、青海省十二五发展规划的要求和地区扶贫开发的经验来看,玉树地区的扶贫工作应该紧紧围绕以资源保护为核心的可持续扶贫战略思想,以新兴生态畜牧业作为全州经济支撑,以高原特色生态旅游业作为农牧民增收的新途径,以区域和流域的生态对口补偿为试点,积极启动和开展以碳汇交易为核心(林业碳汇、牧场信托、畜牧发展基金)的生态金融创新试点为动力,因地制宜、放开思路,努力探索新的区域扶贫策略,开展扶贫模式创新,实现“生态保护、扶贫开发、持续发展”的多重目标。

(一)宏观层面政策建议

1.建立以资源保护为核心的可持续减贫的战略思想,并将其纳入青海省“十二五”发展规划中,通过发展方式的转变促进区域的迅速发展,引导建立生态功能区。

我们认为,以资源保护为核心的可持续减贫的战略思想是玉树的必然选择。一方面是国家区域发展战略的必然要求,玉树州地处三江源、可可西里和龙宝滩三个国家级自然保护区内,被誉为“中华水塔”和“亚洲水塔”。全省18个核心保护区有10个在玉树州境内,因此,保护该地区的水源涵养功能、保护以高寒植被为主的生态系统的稳定和多样性以及特殊的高原湿地,并被列为生态功能区,其发展方向在“十二五”规划中做了明确规定,是国家无法变更的战略要求,玉树别无选择。与此同时,从玉树自身资源禀赋和优势来看,同样是一种最有效最佳的选择。因为玉树的工业相当落后,工业体系相当薄弱,无任何优势和竞争力可言。因此,玉树扶贫开发必须坚持以加强生态保护为核心的可持续发展战略,将扶贫开发与退牧还草、生态移民相结合,资源开发与环境保护并重,大力发展生态畜牧业,使扶贫开发与生态保护相互协调、相互促进,探索出一条以生态保护为核心的可持续的扶贫减贫道路。建议:第一,国家要尽快支持落实《青海三江源国家级自然保护区总体规划》。第二,尽快制定出台和实施生态补偿性政策。第三,将青海玉树列入国家低碳和循环经济试点城市。

2.在新的一轮国家扶贫开发规划中,将青海玉树为试点,调整扶贫开发的目标瞄准与定位,将普惠性与特殊性相结合,专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合,构建“大扶贫”实验区。

特殊性高原地区的民族、宗教、社会、文化等方面通常具有独特性,由于各民族之间的利益分殊程度也在逐渐提高,利益差异渐趋明显^[18],作为减贫政策的支持,需要在这些地区制定针对性的社会保护政策。一方面给予环境及部分生产生活方式的保护,另一方面给予当地居民权利的保护,切实降低政府工作与当地民众的摩擦,使减贫工作平稳推进。当前我国开发式扶贫的目标瞄准政策逐渐从贫困县转移到贫困乡、贫困村,但特殊性高原地区以牧业为主,地广人稀,游牧民定居的问题尚没有很好解决。如果将开发扶贫工作重点只放到村,那么其扶贫识别性较低,进而带来扶贫资源的配置问题。因此这些地区的扶贫工作目标应定位到牧民小组一级,有效的识别扶贫目标,实现扶贫工作普惠性与瞄准性的有机结合。扶贫瞄准精度的提高必将对扶贫的组织协调提出更高的要求,因此需要最大限度地调动各方面力量、汇集各方资源来推进新一轮的扶贫开发工作。扶贫主体需要不断扩大,除了专项扶贫以外,还应发挥行业扶贫和社会扶贫的优势,大力推进集团帮扶,有效组织并支持民间组织的扶贫力量,加大金融机构对扶贫的帮扶力度,利用国家财政和地方财政逐步建立起覆盖城乡的社保网,在整合各方面资源的基础上形成扶贫攻坚平台,积极构建“大扶贫”实验区。

3.树立玉树意识,推进“三个开展”,大力探索区域减贫的模式和机制创新,积极开展保护式扶贫,实现经济生态齐头并进的可持续发展目标。

保护式扶贫是在生态保护的基础上发展经济、促进增收,即通过有效的政策化解经济发展和生态保护之间的矛盾,并形成经济发展与生态保护互相促进的合理机制。由于生态保护、发展规划和扶贫策略决定了玉树地区扶贫开发的总体方向,因此在扶贫开发中应该树立玉树意识,结合玉树的实际情况推进“三个开展”,并通过加大科技支持和投入倾斜,不断创新领域,积极实践并推广保护式扶贫。开展生产模式的创新,包括新的生产模式的探索和对原有生产模式的改进,提高生产的效率,如引进“公司+农户”等新型农村经济发展模式、牧民专业合作社模式以及以产业化龙头企业带动减贫的模式等。开展流通模式创新,根据地区交通建设状况和产品特点探索新的销售模式,使农牧民产品“走出去”,实现地区农牧业的可持续发展;开展金融创新,根据区域的扶贫开发模式和投融资需求状况、多向先进地区学习,探索出既适宜地区生态保护和经济发展又有利于扶贫开发的资金借贷模式,通过微型金融、微型保险、绿色信贷等方式搞活贫困地区的资金融通市场,将资本市场引入草原,优化资源配置和资金使用效率。同时,要继续大力实施生态移民,开展教育和劳动力培训,完善生态服务与补偿,不断创新扶贫机制,形成立体化的扶贫模式,实现保护式扶贫。

(二)微观层面政策建议

1.以生态畜牧业为主轴,打造高原地区绿色产业新体系,创新扶贫动力。

草原生态畜牧业已经确立为青海省重点战略产业,并制定了详细的规划,我们认为这是非常正确的选择,因为与其他产业相比较,显然,生态畜牧业是最有特色、也最有潜力和优势产业,是综合效益最高,最合算的选择。由于发展畜牧业除了自身受益外,还可以获得国家的长期性持久性的资金、技术、投资等多方面支持。因此,无论从短期看还是从长期看,无论是从经济效益出发,还是从社会效益和生态效益考虑,发展生态畜牧业都是最明智的选择。玉树完全可以成为青海甚至全国草原生态畜牧业发展先导,引领整个青海省和全国生态畜牧业产业体系发展方向,高原地区绿色产业体系的构建是一个长期的过程,因此我们需要分以下几步来走:第一步,应尽快制定玉树州以生态畜牧业为主轴打造高原地区绿色经济发展新支柱的中长期发展规划。第二步,通过生态科技创新为核心,引进先进技术和管理方式强力推动生态畜牧业的科技革命,因地制宜、组装、调整和管理草原畜牧业生产,提高生态畜牧业发展的附加值。第三步,逐步延伸产业链、实现产业的不断增值,最终构建良性循环的可持续畜牧业生产经营状态的系统工程。结合国际经验,我们在制定产业政策和规划的时候应该尊重高原地区的文化习俗,在相关机构对土地管理、消灭和控制鼠害等研究的基础上提供相应的培训和商业咨询服务,帮助农牧民进行技术创新、能力建设、普及动物知识并鼓励记录牧业数据等。

与此同时,由于生态畜牧业受自然环境影响较大,而玉树地区容易遭受自然灾害,因此要逐步形成支持绿色产业发展的避灾防灾产业体系。根据“十二五”规划建议,一方面玉树地区应加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系,加大相关基础设施的建设和维护,并以此带动就业。另一方面逐步完善小额保险运行机制,鼓励农牧民通过小额保险来降低返贫风险。

2.以高原特色资源环境禀赋和传统民族文化为依托,打造生态旅游业创新。

玉树地处青海省“三江源”地区,旅游资源丰富,长江、黄河和澜沧江的源头汇水区总面积达30.25万平方千米,占全青海总面积的43%,拥有三江源、可可西里和龙宝滩三个自然保护区,是世界上海拔最高、面积最大、湿地类型最丰富的地区之一,也是世界上生物多样性、物种多样性、基因多样性、遗传多样性和自然景观多样性最丰富的地区之一;此外还拥有丰富的历史人文景观,以藏传佛教为代表的民族文化灿烂丰富,例如,结古镇的结古寺,文成公主庙,新寨玛尼石堆,称多县的竹节寺、当卡寺、多干寺,囊谦县的尕尔寺等,具有独特的民族文化魅力。在这样的独特区位优势和文化优势下,发展高原特色生态旅游是当地的现实选择。针对藏族这个特殊群体,生态旅游不仅可以促进当地农牧民的增收,而且能够有效保护和发扬藏族的传统文化和宗教信仰,满足他们生活方式和文化上的差异化需求,能够在消除物质贫困的同时防止精神层面贫困的发生。

3.开展以草原碳汇为核心的碳汇交易试点,构建生态金融扶贫新模式,推动低碳和循环经济为特征的产业体系形成,助推减贫创新。

碳汇一般是指从空气中清除二氧化碳的过程、活动、机制。它主要是指森林、草原等吸收并储存二氧化碳的能力。草原碳汇主要是通过草原植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中,从而减少该气体在大气中的浓度。因此,草原碳汇是不亚于森林碳汇的宝贵资源,具有重要的生态和经济价值。建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式,气候变化深刻影响着人类生存和发展,是世界各国共同面临的重大挑战。是我国积极应对气候变化的一项重大战略,也是加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇,实施碳汇交易将是未来我国发展方式转变重要举措。青海省拥有大面积的草原草场,发展国际以及省际间的草原碳汇具有得天独厚的优势,因此,建立草原生态保护长效机制,充分调动广大农牧民参与积极性既是增加当地农牧民收入的途径,也是将环保生态纳入经济发展的重要考虑。对农牧民来讲,多增绿的收益将弥补少养畜的损失,能够实现高原草场地区经济发展和生态建设的双赢,从而通过走低碳发展和循环发展的道路,实现扶贫发展多元化。

4.根据藏族的特殊性,有针对性地发展教育和职业培训。

根据国际经验,教育和职业培训是所有地区持续开展扶贫工作的基础,特别是类似中国高原地区的区域显得尤为重要,因为高原地区外来投资创造了大量就业机会,为受教育者提供了更广阔的就业空间。由于藏族文化和语言的差异,为保证扶贫政策的有效性,教育和职业培训的执行者应该充分了解语言差异,并使他们无需离开高原地区就可以参加教育与培训。在义务教育阶段应实行双语教学,并开设与传承藏族文化相关的课程。在职业培训时,要对藏民进行汉语培训,使藏民能够有更多的就业机会;而在其他技能培训时,也应该以藏语为主,使藏民能够真正掌握相关知识。在短期的职业培训中,应该特别关注成年人,大力发展与藏民生活习惯与文化相关的职业培训,如生态旅游业和生态畜牧业,积极培育生态工人上岗。在长期过程中,应该以基础教育为主,全方位地提高个人的素质,为长期脱贫提供智力支持。在教育和培训过程中,应该形成有效激励,让农牧民自觉参与进来,例如免培训费、补助生活费、提供就业岗位等。

5.完善生态补偿机制,以流域补偿为切入点探索多渠道补偿方式,通过财政横向转移支付来实现减贫。

根据国际经验,实现经济发展和环境保护的扶贫政策双重目标,积极探索保护式扶贫的重要保障就是建立环境支付系统,为农牧民改善生态环境所做的牺牲提供补偿,即建立并不断完善生态补偿机制。根据其他地区的成功经验,流域补偿具有较强的可操作性。其中一种机制是以城市工业和用水量,综合参考各地生态公益林数量及其对流域的贡献大小、地方经济发展水平,按这三类标准测算每年补偿额度。由于农业和农村用水不承担、下游地区发达地区多承担补偿资金,因此有利于资金从城镇向农村的转移,让农牧民获得更多的收益。玉树地区地处“三江源”,作为三条大江的源头,玉树地区的生态建设几乎使大半个中国都从其中受益,因此如果流域补偿能够在全国范围内实施的话,玉树地区将受益匪浅。但是由于行政区域的隔阂和测算的难度以及法律法规的不完善,现期在全国范围内实行对“三江源”的生态补偿不太现实,但是青海省可以首先在省内试点这种补偿机制,通过省内部的财政支付转移来缓解玉树地区的贫困问题,并在实践中不断完善该机制,为出台全国范围的《生态补偿法》提供参考。

6.完善绩效考核办法,聚焦贫困人群,实现多维减贫目标。

青海玉树地区由于其发展定位,不能盲目追求GDP,而应该更加注重生态保护和贫困人口的增收。但是传统的绩效考核办法是以GDP为标准,政府官员为了政绩,往往片面地追求GDP,忽视了生态保护、城乡收入差距的扩大以及贫困人口的增加,这不仅违背了发展方式转变的初衷,也不利于减贫。为了改变“激励扭曲”,政府应该改变和完善绩效考核办法,重点考核生态建设、环境保护、城乡居民收入、公共服务等方面的指标,构建完善的指标体系,诸如已经在部分地区实施的由生态保护、固定资产投资、教育文化卫生、民生指标、维护社会稳定和国家安全等五大块构成的20多项具体指标。但是由于指标比较多,主动性比较强,不易测算,且不宜横向比较,因此指标体系在实践的过程中应该逐步完善,并且在较广的地区推广实施并最终形成统一的指标体系。

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【注释】

[1]新华网,青海——大事记http://www.qh.xinhuanet.com/old/qinghai/htm/09040952417.htm,2010年10月2日

[2]资料来源:《玉树州社会经济发展与扶贫开发状况与趋势背景报告》。

[3]资料来源:《玉树州社会经济发展与扶贫开发状况与趋势背景报告》

[4]陈媛媛.让生态补偿助推玉树发展.中国环境报第3版,http://www.cenews.com.cn/xwzx/fz/qt/201005/t20100512_659344.html

[5]多杰龙智等.青海省实施退牧还草工程效益分析、存在问题及对策.草业与畜牧.2008,155,29-31

[6]国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组.青海三江源地区生态补偿的现状、问题及建议.宏观经济研究.2008年,(1)

[7]国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组.青海三江源地区生态补偿的现状、问题及建议.宏观经济研究.2008年,(1)

[8]张贺全,逯庆章.青海三江源地区实施生态移民的分析与思考.青海草业.2007年12月,16(4)

[9]玉树州社会经济发展与扶贫开发战况与趋势背景报告

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