玉树地区发展政策益贫减贫效应评估

(一)生态保护与生态移民政策

1.政策概述

1999年,《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点的若干意见》明确规定,实施国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策。2003年,国家发展改革委、国家粮食局等颁布《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》(国粮调[2003]88号),规定青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年补助饲料粮1.38斤,补助期限为5年。

2005年,国务院西部办等《关于进一步完善退牧还草政策措施》(国西办农[2005]15号)要求,按照《草畜平衡管理办法》(农业部令第48号)的规定,实行以草定畜,严格控制载畜量。在工程实施过程中,对于休牧、轮牧的草地,要根据当前不同类型草原的载畜能力,合理确定载畜量,切实减轻草场压力,促进草原植被恢复。国家对退牧还草的农牧户给予必要的草场围栏建设资金、补播草种费和饲料粮资金补助,其中青藏高原地区具体补助标准是:①禁牧、休牧、划区轮牧围栏建设标准:每亩建设投资25元。其中,中央补助70%,地方和个人承担30%。②草场补播补助标准:对工程区内部分重度退化草场实行补播,加快草场植被的恢复,每亩补助草种费10元。重度退化草场的界定根据国家标准《天然草场退化、沙化、盐渍化分级指标》确定。草场围栏建设资金和补播草种费中央安排的部分,从中央固定资产投资中安排。③禁牧、休牧饲料粮补助标准:其中青藏高原地区,全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5斤,季节性休牧按休牧3个月计算,每亩每年补助1.38斤,补助年限按10年计算。④从2004年起,原则上将向退牧还草户补助的饲料粮改为现金补助,按每斤饲料粮0.45元计算。需要继续向退牧还草户提供饲料粮补助的,由省级人民政府仍按原办法组织饲料粮供应,饲料粮调运费仍由地方财政政策承担。

2007年,《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发[2007]25号)决定,现行退耕还林(含草)粮食和生活费补助期满后,中央财政安排资金,继续对退耕农户给予适当的现金补助,解决退耕农户当前生活困难。补助标准为:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。补助期为:还生态林补助8年,还经济林补助5年,还草补助2年。

青南牧区是青海省面积最大、海拔最高、生态环境最脆弱的地区。应当突出抓好生态保护工程建设,进一步建成作用突出的生态功能区。2005年,经国务院批准,《三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》正式实施。《总体规划》以生态环境与建设、农牧民生产生活设施建设和生态保护支撑项目为主要建设内容,生态环境与建设包括退牧还草、已垦草原还草、退耕还林、生态恶化土地治理、森林草原防火、草地鼠害治理、水土保持和保护管理:设施与能力建设等八项建设内容;农牧民生产生活设施建设包括生态移民工程、小城镇建设、草地保护配套工程和人畜饮水工程等四项建设内容;生态保护支撑项目包括人工增雨工程、生态监测与科技支撑等三项内容。总投资75亿元。《总体规划》的实施说明三江源地区重要的生态地位得到了国家和全社会的高度重视,三江源地区的生态环境保护已成为国家生态安全的重要组成部分。在囊谦县调研了解到,国家安排生态移民每户房建用地4分,加上公共设施用地每户是6分地,每亩征地款是1.6～1.8万元。2005—2007年,国家补助生态移民每户4万元,建设60平方米房屋;2010年,国家补助生态移民每户4.85万元,建设60平方米房屋。国家每年补偿生态移民每户6000元饲草粮补助,2000元燃料补助;从2009年开始,对16周岁以下和55周岁以上的农牧民每人新增三江源生态移民困难补助1600元。

表1 玉树州生态移民与减畜方案

资料来源:《三江源自然保护区生态保护与建设》,编委会,青海人民出版社,2007年,第145页。

2.现有生态移民政策减贫效应评估

政府采取两种方式对从草场搬离者进行安置,即自主安置和集中安置。所谓自主安置就是由自己决定投亲靠友,或另谋他路;集中安置则由政府组织,建设统一的住房,规划社区和后续产业。自主安置和集中安置享受国家同等标准的补贴。集中安置是政府下力最大的移民安置方式,问题也最多。政府需要为社区进行道路、水、电等基础设施的配套,需要进行医疗救治、学校教育、村社管理等方面的投入,同时,集中安置社区也是后续产业发展问题、社会治安问题、民族宗教问题的集中点。

玉树州囊谦县地处青海省最南端,境内有白扎林场、江西林场两个核心区,是青海三江源自然保护区的重点保护和建设对象。根据《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》,三江源生态保护和建设工程将对全县1561户8751人牧民实施移民规划建设。截至2008年底,省发改委给囊谦县累计下达生态移民项目928户5834人(集中安置471户2914人,自主安置457户2920人),截至目前,囊谦县香达镇移民安置社区共安置有生态移民471户2914人。生态移民中有约70%属于比较贫困的农牧民,他们放牧的牛羊不多,搬迁后还有稳定的生活来源。

表2 囊谦县生态移民安置情况

资料来源:囊谦县发改局

(1)现有生态移民政策对减贫的正面效应

国家出于全国生态安全的考虑,对于一些具有生态功能的生态脆弱地区划定为生态功能区加以保护,限制或禁止破坏性活动甚至是一切人类活动,生活在这一区域的居民为提供生态功能服务而丧失了依赖这一区域内资源禀赋生存和发展的机会和权利。政府通过生态补偿方式为提供生态功能服务进行付费和补偿。具体到三江源地区,国家在牧民自愿和土地所有权使用权保持不变的基础上,对列入禁止开发区域的草场禁牧10年,实际上就是购买禁牧草场的10年生态服务功能,10年后草场牧民还可选择回到原有草场从事生产活动。在此背景下,国家主要通过提供生态补偿、实施生态移民为生态脆弱地区的贫困人口提供了一个摆脱环境制约的机会。在国家生态补偿资金的和政策的支持下,农牧民可以藉此改变生产生活方式、内容和空间,为脱贫致富奠定基础。从囊谦县的情况来看,生态移民政策对于减贫发挥着积极作用。通过多种渠道积极争取项目资金,加大对生态移民群众的政策和资金扶持力度,加强生态移民群众的生产技能培训,积极引导生态移民群众从事二、三产业的发展:一是由各部门根据实际情况,优先对生态移民群众进行生产技能的培训,使搬迁户尽快掌握一技之长,能够尽早地参与到畜产品贩运、加工、运输、餐饮、服装等行业中,提高谋生能力;二是引导生态移民群众积极参与经商活动,在经商过程中,积极与税务部门和工商部门协调,尽量在政策允许的范围内对移民户给予最大限度的政策扶持;三是积极引导生态移民群众的劳务输出,凡在囊谦县境内实施的项目,必须有20%的小工为本地牧户,其中对生态移民户优先雇用;四是根据县农场实际,优先安排生态移民群众在县农场从事蔬菜种植;五是通过兴办县藏毯厂,优先培训生态移民群众,拓宽移民群众增收渠道;六是2006年将移民区列入农业综合开发项目,扶持建设生态移民群众。项目建设从牛羊育肥和奶牛饲养入手,以草地配套设施建设和畜牧业技术推广服务体系建设为重点,主要开展两用暖棚、贮草棚、人工草地、围栏草场等建设内容;七是加强生态移民技能培训,截至目前,囊谦县结合三江源科技培训等项目累计培训生态移民群众800余人,使他们初步掌握了一技之长。目前囊谦县香达镇移民安置区已安置有生态移民共471户2914人,移民社区目前建成区面积为500亩。为满足生态移民正常生产生活及后续产业发展需要,2005—2008年间,囊谦县在移民安置社区规划建设了防洪、道路、排水、供水、供电、环卫及社区学校、卫生、藏毯车间、社区管理用房等配套项目,项目总投资2797万元。共完成移民社区防洪堤坝6000米,道路12207米,排水渠9344米,供水管道16361米,蓄水池250立方米,教育建筑面积3200平方米,卫生室100平方米,社区管理用房280平方米及供电和环卫设施等。

(2)现有生态移民政策对减贫的负面效应

移民就业压力较大,无持续的收入来源。近年来,三江源地区作为禁止开发区域,工矿企业发展受到很大限制。实施生态移民工程以后,草场10年内禁止放牧,农牧民从牧区搬迁到城镇,放弃了长期赖以生存的畜牧业,农牧民在非农产业中的就业机会和渠道十分有限,长期处于无活可干的状态,每年采挖一次虫草是大多数农牧民收入的主要来源。如果遇到雪灾,虫草资源锐减,收入就受到很大影响,造成返贫率高居不下。

搬迁后生活支出大幅上升,给贫困户造成新的生活负担。国家每年补偿生态移民每户6000元饲草粮补助,2000元燃料补助;从2009年开始,对16周岁以下和55周岁以上的农牧民每人新增三江源生态移民困难补助1600元。从平均来看,每户搬迁农牧民获得的补助大致在1万元左右。经过调查汇总,生态移民搬迁到县城后,每户平均年生活成本达到30000元,与实际消费支出有约2万元的缺口。除国家生活补助和虫草采集收入外,搬迁农牧民几乎没有第二、三产业收入。生态移民生活消费呈现出下特点:一是生态移民户均年生活支出中生活消费支出占99.9%,财产性支出占0.1%;二是生态移民户均年生活消费支出中服务性支出占11.75%;三是生态移民年生活消费支出主要以食品、衣着、居住、医疗、家庭设备等支出为主,分别占年总生活消费支出的43%、14%、14.6%、7%、7%;四是生态移民全年几乎没有文化娱乐性消费支出。这表明生态移民群众生活依然困难,家庭年总收入仅能勉强维持该家庭一年的吃、穿、住、用及医疗等基本的生存支出,无力承担旅游休闲、文化娱乐、家政服务、健身保健等其他消费支出。除九年义务阶段的教育外,生态移民户中无高中及大学生,反映出生态移民群众无力承担子女的更高阶段的教育消费支出。

(二)教育发展政策

1.政策概述

2003年12月,国务院审议通过了《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004—2007年)》。该计划是从2004年开始,到2007年使西部地区基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲(简称“两基”),中央财政将为此投入100亿元。

2004—2007年,国家实施农村寄宿制学校建设工程。中央投入100亿,用于实施“寄宿制学校建设工程”,新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校,这个工程的实施,满足了195.3万新增学生的就学需求,满足了207.3万新增寄宿生的寄宿需求,有效解决了西部农村孩子“进得来”的问题。

2004年起,中央财政即投入专项资金为西部家庭经济困难学生免除学杂费、免费提供教科书(两免),各级政府补助家庭经济困难寄宿生生活费(一补)。从2006年起,国家建立农村义务教育保障机制,决定对西部农村孩子全部免除学杂费。2007年春季起,免除全国农村学生学杂费,秋季又着手免除全部农村学生的课本费,提高寄宿生生活补助标准,基本解决了“留得住”的问题。

从2003年开始,国家实施了农村中小学远程教育工程,中央和地方共投入110亿元。到2007年,工程覆盖了所有农村中小学校,初步形成农村教育信息化的环境,初步构建了惠及全国农村中小学的远程教育网络。同时,2006年,国家启动了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”。中央财政设立专项资金,两年内共招聘特岗教师3.3万名,覆盖13个省区、395个县、4074所农村中小学,缓解了两基攻坚地区教师不足、素质不高的问题,实现优质教育资源共享,为广大农村孩子“学得好”提供优质教育资源。

2004年,青海省有27个县尚未实现“两基”目标,这些县均为边远贫困的少数民族地区,攻坚任务十分艰巨。在中央政策的大力支持下,青海省高度重视“两基”攻坚工作,制订了《青海省“两基”攻坚(2004—2007年)实施规划》(青政办[2004]148号),安排了义务教育工程项目、中小学危房改造工程项目、寄宿制学校建设项目和远程教育工程试点项目,落实“两免一补”政策。从2006年春季起,按照《国务院农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神,全部免除三江源区农牧区中小学生义务教育学杂费(小学生每年平均可减免113元,初中生可减免140元,省、县各按6∶4的比例分担)。三江源地区的义务教育阶段寄宿制学校的学生补助标准:青南牧区寄宿制学生(果洛6县、玉树6县、黄南的泽库县、河南县)在原补助标准的基础上增加到初中每生每年不低于1100元,小学每生每年不低于1000元)。

在民族地区实行双语教学。采用随着年级的递升和学生语言基础的加强,逐年加大汉语文授课比重的“双语”教学模式。即以民族语文授课为主,同时开设汉语文课和以汉语文授课为主,同时开设民族语文课,小学一次分流,中学二次分流,随着年级的递升和学生语言基础的加强,逐年加大汉语文授课比重的教学模式。这种办学模式使学生既能够传承本民族的语言和文字,又懂汉语甚至英语,为他们今后的发展拓展了空间。

加强教育对口支援,增加高等院校民族考生数。一是省际之间的对口支援。从2002年起教育部组织实施了东西部地区校对校的支援和城乡对口支援的“两个工程”,加大了对民族地区教育的扶持力度。二是省内西宁和海东地区93所学校与民族地区学校结对帮扶。选派教师和行政管理人员赴三江源地区进行为期两年的支教工作。除安排好国家“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”外,青海从2009年秋季起开展了本专科师范生赴农村牧区中小学“顶岗支教实习”工作,即组织已经完成主要课程的师范类高年级学生,经过系统培训,达到中小学教师的基本能力要求后,到农村基层学校进行为期一学期的“全职”教师岗位锻炼,主要安排在全省剩余的9个“两基”攻坚县,即黄南州泽库县,海南州同德县,果洛州甘德县、达日县、班玛县,玉树州囊谦县、杂多县、治多县、曲麻莱县。

2.现有教育政策减贫效应评估

(1)现有教育政策对减贫的正面效应

“两免一补”政策的推行,在很大程度上解决了牧区适龄儿童失学、辍学和外流的问题。由于牧区贫困学生得到资助,从而使牧区的大量适龄儿童进入学校接受九年义务教育,从根本上解决了由于牧民因经济困难而无法送子女上学这一问题,大大激发了广大农牧民群众送子女上学的积极性,一些地区特别是牧区的中小学校在校生人数猛增。据统计,截至2008年底,玉树藏族自治州在校生达到61870人,比2003年增加了约一万人。越来越多的牧民家庭的孩子返回学堂。玉树州教育事业得到快速和健康发展,全州适龄儿童入学率达到98%,初中阶段入学率71%,青壮年非文盲率达到96%。职业教育、幼儿教育、成人教育和远程教育稳步推进。

牧区寄宿制学校建设在数量、规模上都取得了较大的成就,学校的基础建设和教学硬件配置较之以前有了很大的改善,许多现代化的教学设备例如信息技术教育设备、现代化教学仪器设备都在牧区学校中被配置起来,学生的住宿条件和饮食条件有了很大的改善。

(2)现有教育政策对减贫的负面效应

由于历史基础、自然环境、财力保障等方面的特殊原因,全国13个未实现“两基”目标的县中,青海省就有9个县,这9个县均地处“三江源”重点自然保护区,均为少数民族聚居地区。青海省9个“两基”未达标县,玉树就占4个,分别是地处三江源地区最偏远的曲麻莱、治多、杂多和囊谦县,玉树地区至今依然是青海省乃至全国教育面貌最为落后的地区之一。从调研来看,教育政策对于减贫存在以下的负面效应。

寄宿制学生现有生活补助标准仍不能弥补学生需求缺口,在一定程度上加重了学生家庭负担。寄宿制学校在“两基”攻坚项目结束后,对寄宿制学校的长效保障机制缺乏研究和政策安排;寄宿生的补助标准过低,导致许多寄宿制学校的实际状况不尽如人意。在杂多县调研了解到,寄宿制小学生每人每年补助1300元(县财政补助350元,县以上财政补助950元),初中生每人每年补助1500元(县财政补助400元,县以上财政补助1100元)。按在校10个月计算,一个学生每月生活补助只有130～150元,伙食标准每餐平均不到2元,这在当地物价水平较高的情况下,补助标准远远不能满足实际需求。

教师工资费用支出给贫困县财政造成很大压力,十分有限的财力导致教职工编制紧缺,师资力量薄弱。教师在贫困县财政供养人员比重和财政支出比重中占有很大份额,在财政支出远远大于财政收入的贫困县,教师编制严重不足,师资力量薄弱,普遍存在校舍紧缺、班额过大、学生拥挤的现象。杂多县现有201个教师编制,实际在编教师197人,按国家规定,“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”教师实施3年后将逐步纳入编制,而杂多县3年之后没有教师编制。目前,在编教师月平均工资在3800～4000元。由于地方财政困难,承担不了新增人员的工资,教职工编制难以实行动态核定,教师缺编现象非常严重。杂多县第一完全小学现有学生2000多人,但在编教师46人,师生比远远高于青海省规定的1∶13.5。随着藏区“普九”推进,学生进一步增加,这个问题还将越来越突出。教师队伍结构不合理,整体素质仍需提高。藏区教师文科(特别是藏语文)教师偏多,理科偏少,汉语、英语、信息技术和音体美等学科教师严重不足,培训机会少,知识技能得不到更新,制约了教育教学水平的提高。

“双语型”教学工作滞后,严重影响了藏族贫困学生与外界的沟通和交流。青海藏区95%以上的人口使用本民族的语言文字,65%以上的学校用民族语言授课,推行“双语”教学需要对传统的教育教学方式、学习方式以及教材、师资、设施等进行相应的调整。最突出的问题是青海藏区缺乏合格的“双语型”教师队伍,约65%的教师没有接受过正规的汉语专业学习和培训。同时,青海省“双语”教学模式的选择权下放后,一些地方和学校“双语”教学指导思想不明确,教学模式和教材选择不合理,缺乏规范性和科学性。民族语言文字教材成本高,教辅材料和读物奇缺。上述问题严重地制约着“双语”教学的推广和质量的提高。

藏区的教学骨干和学科带头人纷纷流向省内外生存、生活条件相对好的地区和学校,造成了农牧区特别是乡以下教师队伍的紧缺。近年来,青海虽然解决了一些农牧区学校教师的周转房,但由于财政困难,这些地区教师的周转房还是非常紧缺,给教师生活带来不便,也影响了边远艰苦地区师资队伍的稳定。加之自然条件严酷,居住分散,交通不便,特殊的地理环境和办学形式增加了办学成本和办学难度。

职业教育重视程度不够,严重影响贫困学生的多元化就业。比较而言,对职业教育的重视程度远远不及义务教育。完成“两基”攻坚任务是目前玉树州迫切需要大力解决的突出问题。因此,职业教育尚未得到应有的重视。藏区中等职业学校基础薄弱、办学条件差、规模过小的问题普遍存在。实习实训条件差,教师不足,“双师型”教师严重缺乏,直接影响学生技能的培养。实验设备还大都是属于师范类、卫生类的设备,大部分已损坏或者老化,实践性教学环节形同虚设。藏区中等职业学校在校生中90%以上是贫困家庭的学生,尽管国家出台了中等职业学校家庭经济困难学生资助政策,但学生学费和生活费的压力还比较大,仍有相当部分藏区牧民子女因家庭贫困而不能入学。

(三)医疗卫生政策

1.政策概述

(1)新型合作医疗和医疗救助政策

为了进一步提高参合农牧民受益水平,推进新型农村合作医疗制度建设,2003年,青海省启动了以大病统筹为主的农牧区新型合作医疗试点工作,人均筹资水平30元;2006年,青海省第一次提高参合农牧民政府补助标准,中央和地方财政各增加补助10元,达到人均筹资50元;2007年,人均标准又增加4.3元,人均筹资54.3元,并设立了大额度住院费用二次补助资金;2008年,青海省新农合实行第三次提标,中央财政对中西部地区参合农牧民的补助资金在原有人均20元的基础上增加20元;青海省地方财政补助资金在原有人均24.3元的基础上增加20元;农牧民筹资标准在原有10元的基础上增加10元,人均筹资总额提高到104.3元。2010年,新农合人均筹资标准提高到154.3元,其中中央财政补助由40元提高至60元,省级财政补助由40.3元提高至56.3元,州级财政由2元提高至4元,县级财政仍为4元,农牧民个人筹资标准由20元提高至30元。^[16]

2010年慢性病补偿范围扩大至21种:风湿性关节炎、慢性胃炎、癫痫、重性精神疾病、慢性气管炎、慢性肺源性心脏病、冠心病、慢性乙型肝炎、类风湿性关节炎、高血压病、糖尿病、慢性宫颈炎、耐药性结核病、慢性胃炎、消化性溃疡、慢性风湿性心脏病、盆腔炎、慢性肾炎、慢性胰腺炎、中风后遗症、慢性胆囊炎、痛风,其中风湿性关节炎、慢性胃炎、癫痫、重性精神疾病是2010年新增补偿病种。

2010年调整后的医疗报销比例为:乡级75%、县级65%、州级55%,省级45%。住院费用报销封顶线为3万元,救助对象为3.5万元。特殊病种(恶性肿瘤手术、放疗、化疗、尿毒症器官移植、儿童先天性心脏病手术)为5万元。

(2)完善医疗卫生体系政策

青海省《关于建立健全村卫生室管理运转机制的意见》(青政办[2008]175号)提出建立健全村卫生室管理运转机制,主要包括:①提高乡村医生工作补助标准:民族自治州在原有每村卫生室每年补助1000元的基础上增加补助5000元,达到每村卫生室每年6000元,作为对乡村医生提供公共卫生服务的补助。对于考取执业助理医师和执业医师资格证书或具有中专及以上专业学历证书的乡村医生,每人每年增加个人补助1000元。②加强乡村医生业务培训:2009年至2011年,省财政每年安排乡村医生培训补助资金200万元,对全省乡村医生进行一次全面的医疗卫生新技术、新业务知识培训,提高乡村医生服务能力和水平。③建立青南地区乡卫生院流动卫生服务车运转经费补助制度:从2009年起,省财政对青南地区果洛州、玉树州12个县和黄南州河南、泽库2县的106个乡镇卫生院,每年补助流动卫生服务车运转经费1万元。

2.现有医疗卫生政策减贫效应评估

(1)现有医疗卫生政策对减贫的正面效应

青海省自从2003年启动了以大病统筹为主的农牧区新型合作医疗试点工作以来,越来越多的农牧民受益,2010年全省农牧民参合人数达到340.75万人,参合率达到96.3%,总体受益率、受益面、住院费用人均补偿等都有增长,救助对象受益面明显提高,农牧区卫生服务能力进一步增强,因病致贫和返贫问题初步缓解。新农合覆盖面的扩大,对降低农民因病致贫和因病返贫的比例也起到一定作用。根据青海省卫生厅的一项统计,新农合试行前,青海有56%的贫困人口是因病致贫和因病返贫;新农合试行后,这一比例下降到43%左右。^[17]

在国家和省有关政策的大力支持下,玉树州医疗卫生事业健康发展。全面落实预防接种等各项疾病防治措施,有效降低了地方性传染病发病率。积极稳妥地推行新型合作医疗制度,农牧民参合率达96.1%。2008年内建成称多、杂多两县住院楼、州县两级药检所以及9个乡镇卫生院、12个社区卫生服务站,群众看病难问题进一步得到缓解。完成25个村级卫生室和8个乡镇计生服务站以及9个乡镇卫生院的开工前期工作。

(2)现有医疗卫生政策对减贫的负面效应

政府投入严重不足,医疗卫生机构服务能力低,远远不能满足贫困农牧民对医疗卫生服务的需求。各级医疗机构基础设施薄弱,基本设备陈旧简陋,卫技人员素质普遍低下,医疗技术水平提高缓慢,有42%的县医院抢救急、危、重、难病人的能力十分有限,有54%的中心卫生院不能开展下腹部手术,46%的一般卫生院不能开展辅助诊断业务,43%的村卫生室不能处置常见伤病。概括起来,青海藏区基本卫生服务的可及性差、利用率低、就医费用高,所能提供的医疗卫生服务还远远不能满足人民群众公共卫生和基本医疗服务需求。

缺乏有效的激励和培训机制,鼓励医疗卫生人才为贫困农牧民提供高质量的医疗服务。由于自然环境和物质条件双重艰苦,卫生专业技术人员“下不去、留不住”的问题十分突出。据调查,青海藏区平均每所乡镇卫生院只有2.4名卫技人员,其中玉树、果洛两州平均每院仅有1.4名卫技人员。卫技人员中大专以上学历比例县级为36%,乡级为22%,村级不及3%,还有27.7%的乡村医生未经过正规专业技能培训,卫生服务提供能力不足。藏区6个自治州中除海西州外,其余5个州财政自给率仅为8.2%,对卫生事业的投入极其有限,加之历史欠账多,包袱重,形成自然环境差、人才缺乏、财政保障无力的不良循环之中。

高寒贫困地区医疗卫生服务半径大和成本高的难题难以缓解。青海藏区地广人稀,高寒缺氧,农牧民居住高度分散,交通十分不便,其中玉树、果洛两州人口密度每平方公里不到1人。地处核心藏区的玉树、果洛两州每名卫生工作者服务面积高达127平方公里,为全国平均水平的69倍,服务成本高于全国平均水平10倍以上。据全国第三次卫生服务调查,青海藏区城乡居民两周患病率为198.4‰,高于全省179.5‰的平均水平,有64%的患者应就诊而未就诊,56%的患者应住院而未住院,其中75%为经济原因。由于一年四季基本上没有蔬菜和水果,饮食主要以肉、奶、粘把和茯茶为主,能量高,但缺少大量的维生素类,由于高原沸点低,肉不熟的情况下就开始食用,称“开锅肉”肉中大量的细菌没有完全消灭,造成易发肝包虫等疾病。同时缺少大量维生素类,造成身体养分的不平衡、高血脂、高血压患者较多。多少年来藏族居民大多居住在毡房内,生活环境差,卫生条件差,容易患风湿、关节等疾病。^[18]由于高寒缺氧,心脑血管疾病等慢非病患病率高于全省平均水平一倍以上,而且病情重、病程长、治疗成本高、医疗资源消耗多、群众就医经济负担沉重。因病致贫、因病返贫率仍然约为43%。

新农合“保大病”和报销比例“累退制”政策不利于防治疾病和减轻负担。新农合以保大病为主,其初衷是解决农村日益突出的看大病难问题而设计。但从现实情况看,影响农村人口健康素质的是常见病和多发病,医疗保障目标定位是保大病,加之农民收入低和传统观念等因素的影响,农民对日常小病常常采取的措施是自治或硬挺着。久而久之,小病拖成大病。当不得不住院治疗时候,有些疾病已经过了最佳治疗时机。新农合制度也对农民在不同医院看病的费用规定了不同的报销比例,越是在省市级大医院看病,报销比率越低。2010年在青海省各级医院报销比例:乡级75%、县级65%、州级55%,省级45%。到大医院花钱多,而且来回还要自己掏路费住宿费,进一步降低了报销比例。政府之所以设计“累退制”报销比例,是鼓励农民就近治病,一方面可以减轻农民负担,另一方面也可以减轻大医院的压力。但政府忽视了基层医疗机构的医生水平和诊疗设备还远远不能满足农民对医疗服务的需求。乡镇卫生院主要以预防为主,稍大点的病只能去省市大医院看病。累退制的报销比例在一定程度上大大增加了农民看病费用。

(四)畜软业发展政策

1.政策概述

2007年,青海认真落实《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》(国发[2007]4号),印发了《青海省人民政府关于贯彻〈国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见〉的实施意见》(青政[2007]37号),提出加快畜牧业增长方式转变,大力发展健康养殖,在继续抓好草原生态建设的同时,发展壮大饲草饲料和畜禽良种两个产业,实现畜牧业增效,农牧民增收。进一步优化畜禽品种区域布局,高寒牧区要加强耗牛复壮、藏羊本品种选育和季节性育肥出栏工作,建立以藏羊肉、耗牛肉、藏羊毛、耗牛绒为主的特色畜产品生产基地。推进生产方式和增长方式转变,抓好三江源地区等地退化草原的综合治理工作,有计划分步骤实施天然草原禁牧休牧轮牧制度,以提高牲畜生产性能和产品附加值为突破点,积极开展并扶持藏羊本品种选育、耗牛复壮和无公害、绿色及有机畜产品生产基地建设,走稳畜提质的生态养殖道路。建立和完善州(地、市)级和县(市)级动物疫病防控体系。加强省、州(地、市)、县(市)、乡(镇)畜牧兽医站建设,重点完善面向技术人员的省、州(地、市)、县(市)三级技术培训中心。重点加强省、州(地、市)、县(市)级草原站建设。

2008年初,青海省委、省政府在深入调研的基础上进一步明确提出了发展生态畜牧业的构想,畜牧主管部门随后在省内6个民族自治州选择了7个牧业村,进行了生态畜牧业发展建设试点工作。发展生态畜牧业的科学内涵是:以保护生态环境为前提,以科学利用草地资源为基础,以转变生产经营方式为核心,以建立牧民合作经济组织、优化配置生产要素为重点,通过组织化生产、集约化经营、产业化发展,促进草畜平衡、提高畜牧业综合效益,实现人与自然和谐及畜牧业可持续发展。其根本途径在于,通过转变生产经营方式实现“两减两增”,即“减少农牧业人口、减少草原载畜数量,增加畜牧业产值、增加农牧民收入。其主要内容,一是以合作经济组织为载体,以市场引导生产,用成本核算效益,加快转变畜牧业生产方式和经营方式。二是以建立健全效益增长机制和收入分配机制为关键,依靠经济利益关系链接生产和经营,提高牧民生产组织化程度和经营集约化程度。三是以减人、减畜和科学放牧为要务,建立实现草畜平衡的长效工作机制,实现草场资源永续利用。四是以优化改良畜种、畜群结构为重点,加快畜产品周转率,提高畜牧业生产经济效益。五是加大畜牧业建设投入,结合各项生态治理工程实施,合力推进畜牧业基础设施建设,提高畜牧业综合生产能力。^[19]

2008年,《青海省人民政府办公厅关于利用重点项目支持生态畜牧业建设试点工作的意见》(青政办[2008]132号),决定利用实施的退牧还草、三江源自然保护区生态保护和建设、青海湖流域生态环境保护与综合治理等重点项目支持全省7个牧业村生态畜牧业建设试点工作。一是利用生态保护工程项目,推进以草定畜,实现草畜平衡。按照《青海省退牧还草工程区草畜平衡管理办法》要求,由各县农牧局开展各试点村草场面积、草场退化状况、产草量、牲畜数量和结构等情况普查,以牧户承包草场面积为基础,核定出每户牧户现有草场可承载牲畜数量和减畜数量,制定出《以草定畜方案》。由草原监理部门派专人驻村,对减畜工作进行全过程监督,逐户建立档案并填写减畜登记卡,减畜登记卡作为兑现项目户年度粮食补助的唯一凭据,确保以草定畜效果,实现草畜平衡发展。二是利用相关项目工程,完善试点村畜牧业基础设施。其中结合三江源生态保护和建设工程,完善玉树州治多县治渠乡同卡村等试点村畜牧业基础设施。结合《三江源自然保护区生态保护与建设总体规划》建设养畜配套工程,在玉树州治多县治渠乡同卡村建设畜棚10栋1200平方米,围栏草场50000米,建设人工草地225亩,开展草原鼠害防治。每个试点村修建牲畜免疫注射栏5个,年推广大通耗牛种公牛20头和藏系种公羊100只。试点村人畜饮水工程建设均已纳入省水利厅相关规划中。试点村均在2008年农机补贴范围内,补贴范围为饲草料种植、收割、加工机具及剪毛机。将以试点村专业经济合作组织建设作为重点进行申报,优先安排,提高试点村牧民的组织化程度和生产经营水平。

2.畜牧业发展减贫效应评估

(1)现有畜牧业发展政策对减贫的正面效应

2003年以来,在三江源地区大规模实施的退牧还草工程,已经取得了明显的生态、经济和社会效益。玉树州紧紧围绕“三江源”生态保护做文章,积极推进畜牧业生产等七大基地建设,努力打破延续千百年“靠草山吃饭”的粗放型畜牧业生产方式,现代畜牧业成了玉树州转变经济发展方式的基本方向。2008年初,青海省在6个民族自治州选择了7个牧业村进行的生态畜牧业发展建设试点工作,达到了牧业增效、牧民增收两大预期目的,基本实现草畜平衡,初步建立了不同类型的发展模式,为推广建设生态畜牧业积累了经验,创造了条件。

2008年,玉树州已建成规模不等的牛羊育肥基地16处,育肥牛羊5036头只,建成奶牛基地24处;建成日光节能温棚430栋,优质饲草料种植基地1.85万亩。初步做到了农牧业增效、农牧民增收、农牧区稳定的工作目标。

(2)现有畜牧业发展政策对减贫的负面效应

由于生态畜牧业尚处于试点探索阶段,现有发展政策还存在以下主要问题:

畜牧业基础设施建设严重滞后,农牧业抵御自然灾害的能力不强,是农牧民致贫返贫的重要原因之一。青海省是一个欠发达省份,由于藏区长期以来投入不足,历史欠账较多,基础设施建设严重滞后,农牧业抵御自然灾害的能力不强,当地居民基本上是靠天吃饭。玉树尚有大量牧民没有冬春草场定居房屋,仍住在牛毛帐篷里;已建成标准畜用暖棚和已建冬春围栏分别占牧户总数和可利用草场面积比重都不高,牧区冬季饲草料储备不足是制约藏区发展的根本因素,牧民安居和牲畜温饱已成为藏区的“两大难”。

农牧业生产经营方式依然粗放,经济效益亟待提高。粗放型的畜牧业经营方式过度追求牲畜数量导致草原生态环境的持续恶化,草场长期超负荷透支,使牧草生长得不到休养生息,退化草场丧失修复功能,牧草资源将进一步枯竭,畜草矛盾将更为突出,草地畜牧业在发展和生态的双重压力下举步维艰。产业化经营水平低,生产的农畜产品大多用于自食,商品率低,形不成品牌,竞争能力不强。由于龙头企业少,农畜产品的加工转化率低,企业与农牧民的利益联结机制不健全,龙头企业与农牧户之间还没有真正建立起“风险共担、利益共享”的利益联结机制,生产、加工、流通相对脱节,带动农牧民增收能力有限。农牧民专业合作社发展缓慢,农牧民组织化程度低,小而全的分散式生产经营方式普遍存在。

草原生态恶化的趋势尚未得到根本遏制,生态保护和建设任务仍十分繁重。由于受自然、气候和人类不合理利用等因素的影响,目前青海省藏区90%的草地出现了不同程度的退化,其中中度以上退化草地面积约为2.45亿亩,占藏区可利用草地面积的54.29%。由于草地退化,草原平均产草量减少30%～50%。部分草场已失去了支撑人类发展的基本条件。草原生态恶化的趋势还没有得到根本遏制,草场退化、沙化、鼠害、虫害、毒草害问题依旧严重,成为制约畜牧业发展和危害生态安全的首要因素,完全依赖草原资源的传统畜牧业发展面临极其严峻的挑战。

(五)交通、能源发展政策

1.政策概述

《青海省交通发展“十一五”规划》,提出形成适应三江源生态环境保护与建设要求的公路网。全面提升省会至各州州府的公路等级,抓好农村公路建设,提高农村公路普及率和硬化路面的比例,省会至各州州府通二级以上公路,州府至县城通三级公路,乡乡通等级公路,村村通公路,其中90%的乡镇通油路,40%的行政村通油路或水泥路。民航方面,建成三江源(玉树)机场。《青海省能源“十一五”发展规划》积极争取国家支持,通过建设小水电站、太阳能光伏电站和风光互补电站,解决玉树、果洛等大电网延伸不到地区的通电问题。

《玉树州国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》提出,交通建设要按照“州县快速、县乡便捷、乡村通达”的总体要求,加快公路建设和改造步伐,提高通达深度和技术等级,增强为经济服务能力,认真做好公路网建设的规划,做好项目的前提准备工作,力争实现县与县连网互通;加快玉树同相邻地区的公路通道建设,增加公路出口。谋划一批旅游专线公路和资源开发专线公路项目,逐步建设;集中精力提升县乡村公路等级,力争实现县乡村公路通畅,继续建设一批便民桥,方便群众出行。初步形成以结古为中心,以国道、省道为主骨架,县、乡、村公路和专线公路为支脉的公路网络。到2010年实现县县通油路,乡乡通等级公路(70%乡镇通油路),村村通公路,50%的乡镇通班车的目标。做好三江源(巴塘)机场的建设工作,力争“十一五”中期建成并投入运营。能源建设重点发展水电,因地制宜地发展太阳能、风能等新能源,提高能源保障水平。加快电源电网建设,建成拉贡、龙青峡、聂恰河、坎达四座水电站和称多、玉树两县35千伏联网输电线路,治多、曲麻莱两县10千伏联网输电线路。发展太阳能、风能电站,逐步解决电网延伸不到地区的用电问题。

2.现有交通、能源发展政策减贫效应评估

(1)现有交通、能源发展政策对减贫的正面效应

新中国成立前,玉树州基本没有公路运输,各族人民群众完全依靠人背畜驮的原始运输方式,长期处于与周边隔绝的状态中。新中国成立后,国家十分重视边远省区的公路交通建设,公路交通基础设施总量逐步提高,交通运输条件逐步改善,为藏区经济社会发展提供了保障。改革开放以来,特别是西部大开发以来实现了公路交通超常规跨越式发展。初步形成了以国道和省道为骨架,县乡道路为脉络的公路网络。整个藏区实现了县县通沥青(水泥)路、乡乡基本通公路的目标,公路通达深度和运输能力得到提高。玉树州境内现有农村公路包括县道28条1420千米、乡道67条3103千米、村道208条5998千米。国道214线(青康线)连接海南、果洛、玉树3个藏族自治州,进入西藏昌都,最终到达云南省景洪县,全长3184千米。玉树州目前几乎百分之百的工业品、70%以上的粮食和生活用品需从外部调运,主要建材、水泥等完全从外地运入。这条公路大部分都穿越藏区,是藏区人民生产、生活、文化交流、物资运输的惟一通道,也是省会西宁通往边远地区玉树州的唯一一条干线公路,是玉树州的生命线,在玉树经济建设、西部繁荣稳定及国防中发挥着重要作用。

2009年8月1日,玉树民用机场正式通航,改变了进出玉树州仅有公路一种运输方式的落后面貌,为进出三江源地区旅客及物资提供便捷、高效、快速的空中运输通道。玉树州地域辽阔,远离中心城市,距省会西宁814千米,距四川成都1160千米,距西藏拉萨1250千米,加之无铁路和水运等其他交通及运输形式,仅靠公路一种交通方式很难应付日益增长的需要。由于海拔高、公路路况差、山体滑坡和泥石流灾害多,玉树州公路运输能力受到很大限制,给进出游客带来很大困难,给货物运输带来不便,极大限制了玉树州对外交流和开放,严重制约地区经济的快速发展。三江源旅游区已成为青海省的新兴旅游热点之一,是玉树旅游发展的后劲和潜力所在。但因目前开发程度有限,资源优势尚未转化为经济发展优势。究其原因不外是受各种条件的制约,特别是受交通不便的制约。玉树机场正式开通后,以往从西宁去玉树只能乘坐十几个小时的汽车,飞机只需一小时的时间。因此,改善交通条件尤其是机场开通可以大大缩短玉树与周边城市的距离,节省路途耗时,将为玉树州乃至全省经济社会快速发展提供有力的交通支撑,对增进民族团结、促进社会稳定、加强国防建设,特别是对三江源建设具有十分重要的意义。

(2)现有交通、能源发展政策对减贫的负面效应

青海藏区交通能源虽然有了很大改善,但是,由于基础差,承受需求波动的弹性小,当前仍是国民经济与社会发展的薄弱环节。现有的交通、能源发展政策存在以下主要问题。

建设配套资金缺口大,限制了贫困地区的受益面,影响了扶贫资金的瞄准水平。近年来,为了推动藏区交通能源等基础设施建设,国家对藏区部分省道、国道等干线公路和电网建设方面给予了一定的资金支持,但由于配套资金总量较大,省级财政难以筹措,这部分配套资金主要通过银行贷款解决,资金配套压力较大。加之藏区交通能源等基础设施具有公益性,难以通过市场化融资方式吸收社会资金。随着青海藏区经济社会发展对交通基础能源设施建设需求增加,资金的短缺已成为制约藏区交通能源发展的主要因素。

贫困地区地方财力有限,无力承担交通道路的养护费用。各级政府财力有限,州、县二级财政主要靠财政转移支付来维持目前的人头经费和运转,难以从财政挤出资金用于公路养护。随着通县油路、通乡公路和通村公路建设项目的实施,藏区公路的路面等级逐步提高,公路里程不断增加,公路养护管理工作量增大,资金紧缺的问题日益突出。由于没有稳定的养护资金来源,使一些公路处于失养、弃养状态,道路损坏严重,路况下降,直接影响到公路正常服务功能的发挥,公路养护已成为一个关乎藏区社会经济可持续发展的突出问题。

电网可靠性不高,贫困农牧民的生活用能问题突出。玉树州所辖六县电网为独立供电电网,没有跟青海主网联网,其中玉树、称多为一个小电网,曲麻莱、治多为一个小电网,杂多、囊谦为一个小电网,靠当地小水电供电,最高电压等级35千伏。由于电源容量有限,供电质量差。青海藏区海拔高,光照时间充足,太阳能、风能资源十分丰富,但是资源利用不够充分,光伏电源、太阳灶普及率低,藏区很多地方又不适宜推广农村沼气,农牧民的生活用能问题突出。

(六)小结

关于生态移民政策。从长远角度来讲,生态移民是解决生态退化和生态移民区贫困的最佳途径,但是对于被迁移群体而言,关注的不仅仅是生态环境的改善,他们更关注的是生存问题,关注移民前后的利益得失问题。因此,保障被迁移群体的利益是生态移民工程的关键。当前的生态移民工程往往只停留着简单的封育和搬迁,政府只关注生态移民初期的安置和国家规定的补偿。从实践来看,与生态移民项目配套的劳动技能培训效果欠佳、后续产业发展困难和生活补助资金不足等问题,很有可能在城镇造成新的贫困人群和贫困社区。

关于教育政策。现有“两基”攻坚政策在普及义务教育方面发挥着重要作用,寄宿制教育和“两免一补”政策让更多的贫困学生得到义务教育的机会,有助于打破贫困的代际传递。但寄宿制学生生活补助标准普遍偏低,既在一定程度上降低了学生的营养水平,又可能增加牧户家庭教育支出,从而造成实际消费上的贫困。此外,寄宿制教育对幼小学生远离家庭而带来的心理影响问题也应引起应有的重视。

关于医疗卫生政策。从青海省的情况来看,新型农村合作医疗制度减贫效果明显,但贫困发生率仍在高位。从实际情况来看,新型农村合作医疗制度“保大病”导向和报销比例“累退制”政策并不利于有效预防疾病,进一步减轻农牧民的医药费用负担。新型农村合作医疗制度应该更着眼于疾病防治,这样才能真正提高农村人口的健康素质。

关于畜牧业政策。玉树既是畜产品的重要主产区,也是生态与发展的矛盾最为集中的地区。长期以来传统生产方式下形成的粗放经营造成草原畜牧业资源衰竭、生态恶化、人畜、草畜矛盾突出的现状仍未得到根本转变。主要依靠草地养畜的生产生活方式是千百年来形成的,在后续产业发展困难的情况下短期内也无法改变。因此,玉树地区迫切需要探索符合科学发展观的畜牧业发展新政策,实现农牧民脱贫致富的目标。青海省2008年提出发展生态畜牧业政策在高寒牧区的适用性还有待进一步观察。