高原生态移民补偿与减贫政策研究

(一)进一步完善生态补偿管理体制,保障生态补偿有序进行

进一步完善生态补偿管理体制,是保障高原区生态补偿工作有效进行的重要环节。高原区生态补偿是一项浩大的系统工程,涉及中央和地方多个部门和不同环节。在国家层面上,应在国务院设立生态补偿领导小组,由发改委、财政部、环保部、水利部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办等相关部委领导组成,行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室,作为常设办事机构,负责国家生态补偿的协调管理。同时,建立一个由多学科专家组成的技术咨询委员会,负责相关政策和技术咨询。高原区各级地方政府也应建立相应的办事机构,负责本地区生态补偿事宜的组织管理与资金使用。对于跨部门和跨行政区域的生态补偿工作,上级主管部门应给予协调和指导,以保障生态补偿工作的顺利进行。

(二)科学整合高原区生态补偿经费,提高资金使用效率

高原区生态补偿主要包括以下三个方面:一是对高原生态系统保护和恢复成本进行补偿;二是对高原移民放弃发展机会所造成的经济损失进行补偿;三是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。

目前,高原区的生态补偿费主要来源于中央政府的纵向补偿经费,包括中央向高原地区的财政转移支付资金、退牧还草项目资金、高寒草原生态保护与建设资金、高原扶贫补助基金等。其次,还有部分社会捐助、国际援助和来自区域/流域的对口扶贫资金。这些资金使用途径分散、效率低下,运行管理成本较高,且部门分割严重,难以发挥真正的补偿作用。因此,为发挥来自不同渠道的生态补偿资金的聚合效应,建立从中央到地方自上而下的生态补偿资金专户,科学整合高原区不同生态补偿资金,实行专人专项管理,并强化资金使用环节的监督管理,可有效提高生态补偿资金的使用效率。

(三)拓宽高原生态补偿融资渠道,实现补偿多元化

一是加大中央政府财政转移支付力度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段,也是最容易实施的手段。考虑到高原区的生态环境重要性和脆弱性,国家应在财政转移支付中适当增加生态环境影响因子权重,按照平等的公共服务原则,增加对高原区的财政转移支付,特别是对三江源地区应实施国家购买,实施财政、税收等政策倾斜,并建立三江源地区经济社会发展、农牧民替代生计和脱贫致富长效投入机制。

二是建立区域/流域生态补偿和对口扶贫机制。青藏高原区是国家重要生态功能保护区,三江源地区又是“中华水塔”和世界生物多样性富集区,其充裕的生态资源为下游区域的经济社会发展提供了雄厚的物质保障。因此,建立区域/流域生态补偿和对口扶贫机制,根据下游地区各级地方政府自身的财力状况给予高原区适当的经济援助,一方面可有效减轻中央和当地政府的财政压力,另一方面可有效缓解高原区移民发展替代生计所面临的资金压力,改善高原移民的生产生活条件,促进其脱贫致富。

三是积极探索并建立多渠道的融资机制。高原区雄厚的生态资产和重要的生态功能是全世界共同的财富,保护高原区生态环境是惠及全球的公益事业。以政府为主导,采取积极的鼓励政策,抓住公众的支付意愿,加大社会各阶层对生态服务的需求,激励个人、企业和国外非政府组织的捐赠支持,建立高原生态保护基金、移民扶贫基金、移民生产自救基金等,促使补偿主体多元化,补偿方式多样化。

(四)强化生态补偿资金监督管理,保障移民切身利益

强化生态补偿资金的监督管理是保障移民切身利益的重要环节。高原生态移民是国家实施高原生态保护战略的奉献者,也是高原生态补偿的合法受益者。目前,高原地区各州、县财政普遍困难,中央政府的财政转移支付80%以上用以保工资、保运转,难以拿出足够的资金用以改善移民的生产生活条件。据实地调研,截止到2006年底,青海玉树州各级政府累计财政厅欠账达3000多万元,专项欠账5628万元,有些项目因无资金投入一拖再拖,至今没有动工,有的项目虽已建成,但工程款仍在拖欠。2009年,玉树发生“4·14”大地震,因灾返贫率大幅度提高,贫困发生率由灾前的34%上升到65%以上。与此同时,高原移民生态补偿资金、专项扶贫资金、地震灾民生活补助资金等,由于受部门分割管理、运行成本较高、工作效率低下等因素影响,经费不能及时到位已十分普遍,致使移民群众生产生活出现一定时段的真空。据实地调研,国家对高原移民的生态补偿资金发放到移民手中,至少滞后1～3个月的时间。灾区部分建设项目资金,仍存在拨付途径繁杂、到位率低、资金使用效率低下等问题。