玉树藏族自治州专项扶贫的特色和创新

在大扶贫格局中,专项扶贫涉及的财政资金额度非常有限。如前所述,在这种情况下,专项扶贫关键在于发挥好示范创新、整合聚力和拾遗补缺作用。玉树藏族自治州以及整个青海省着眼于市场,在发挥专项扶贫作用,特别是发挥示范创新作用上,进行了大胆探索,创造了宝贵经验,在中国农村扶贫开发实践中很有特色。

(一)财政扶贫资金折股进入中小企业

这是一种与中小企业合作的专项扶贫资金利用方式。玉树州扶贫部门推动贫困村农户将“整村推进”资金中的入户资金(每户5000～6000元左右)折股投入具有合作意向的中小企业,村庄和企业形成“村企共建”关系。企业由此缓解资金不足和融资难问题,并保障每年按农户持股金额10%的固定比例给农户分红(如农户入股资金为6000元,则每年可固定从企业得到600元分红)。扶贫部门作为推动者、牵线人和外部支持力量,发挥协调村企关系的作用,并要求企业以资产作抵押,确保出现经营风险时,优先偿还农户的全部本金。在基本的资金合作之外,一些企业还可得到村庄在劳动力、土地等方面的支持,一些农户则可以在企业就业打工,或在企业带动下发展上下游产业。

一方面,包括玉树州在内的中国大多数贫困地区中小企业缺乏资金,且缺乏有效融资渠道。另一方面,扶贫部门一直在探索入户扶贫资金利用机制的创新,希望将扶贫资金转化为贫困户长期受益的增收能力。这就是玉树州财政扶贫资金折股进入直销企业并促成村企共建关系的基础。不过,这种做法也面临挑战。中小企业的市场风险比较大。尽管通过资产抵押的方法在理论上可规避农户风险,但倘若企业缺乏可持续发展和壮大发展的能力,则这种专项扶贫资金利用方式难以形成蓬勃生命力,企业带动农户脱贫仍得不到保障。

(二)财政扶贫资金投资不动产或兴办经济实体

这是一种发展贫困村集体经济的专项扶贫资金利用方式。扶贫部门推动贫困村以股份制方式或村级经济实体名义,利用“整村推进”资金(可包含入户资金)进行投资,形成营利性资产。具体形式包括:(1)建设商用房(如商业铺面)对外出租,赚取房屋租金;(2)建设商用房,由村级经济实体直接经营旅社、饭店等业态;(3)建设农贸市场,由本村农户经营摊位或对外出租摊位;(4)建设其他类型的村级经济实体,如产品加工基地等。

在这种投资形式下,贫困村增收渠道首先是资产所得,如商用房租金。除此之外,直接参与资产经营的村庄和农户还可获得劳动经营收入,如本村农户经营农贸市场摊位所得。财政扶贫资金投资不动产或兴办经济实体的收益分配方式有三种:(1)以股份制投资形成的资产所得按股份分配给农户;(2)以村级集体经济组织名义投资形成的资产所得根据事先确定的方案分配,如曲麻莱县规定村经济实体年收入的50%主要用于改善贫困群众生产生活条件和生态环境,30%主要用于村经济实体的后续发展,20%主要用作经济实体的管理经费(专栏1);^[43](3)本村农户直接劳动经营所得主要由经营者占有。

从理论上看,财政扶贫资金投资不动产或兴办经济实体主要存在以下两方面问题:一是以村级经济实体名义形成的资产产权模糊,不容易建立有效激励和监督机制,并促进形成有效的资产赢利能力和保障盈利后按规定分配利润,相比之下,以股份制形式形成的资产更容易建立有效激励和监督机制;二是本村农户直接经营的资产存在市场风险,有赖大市场环境的建设。在实践中,玉树州各级地方政府或其相关部门承担了监管和扶持责任,为缓解、克服上述两个问题发挥了作用。这也是政府承担扶贫开发职能的一种具体体现。