(一)灾后恢复重建框架下的专项扶贫规划与资金安排
按照《玉树地震灾后恢复重建总体规划》和青海省玉树地震灾后重建工作领导小组分工,在灾后恢复重建过程中,专职扶贫部门主要负责贫困村和贫困人口增收项目,包括扶持贫困村产业发展、贫困人口易地搬迁和贫困劳动力转移培训。这与汉川地震灾区贫困村恢复重建重点是村内小型基础设施建设不同。这种不同充分考虑到玉树地震灾区的特殊性:大部分地区为生态保护区,人口向综合发展区聚集是减贫与发展的基本方向;地广人稀,多数区域贫困村村内基础设施建设在生态保护、经济效益、实际可行性等方面均面临制约。
至2010年10月,专职扶贫部门已落实的资金约3亿元。一是青海省玉树地震灾后重建工作领导小组安排的重建资金,共1亿元整,用于6县14乡(镇)53个已实施整村推进贫困村的产业发展和相关技能培训。[44]二是2010年财政扶贫资金,共10479.64万元,用于玉树州整村推进等专项扶贫开发工作。三是中国扶贫基金会和中国扶贫开发协会捐赠资金,共10700万元。中国扶贫基金会捐赠1亿元,用于扶持极重灾区贫困村产业发展。中国扶贫开发协会捐赠700万元,用于结古镇禅古村(极重灾区贫困村)产业发展。[45]
(二)灾后恢复重建过程中专项扶贫的工作重点和具体内容
灾后恢复重建过程中专项扶贫工作的重点为贫困村产业发展。青海省专职扶贫部门按照灾后恢复重建总目标和产业发展总体定位要求,将贫困村产业发展的主要内容确定为商贸业、特色手工业和加工业、生态畜牧业、设施农业(蔬菜大棚等)。
1.中国扶贫基金会支持的项目
中国扶贫基金会支持发展的产业项目包括蔬菜大棚、商贸市场和运输业,具体内容为:针对玉树地区蔬菜生产能力不足和仅有供应系统在“4·14”特大地震中遭受严重损害的情况,支持修建100个蔬菜大棚,以便保障该地区蔬菜供应;瞄准商贸业发展需要,建设极重灾区商贸市场,包括红卫村农副小商品市场、扎西大同村摩托车农用车汽车综合市场、解放村藏式家具市场建设;针对震后重建对运输工具的大量需求,建设甘达村运输队项目,采购车辆,培训司机。[46]
2.中国扶贫开发协会支持的项目
针对恢复重建阶段建筑材料需求增大的形势,中国扶贫开发协会在结古镇禅古村投资700万元建设砂石厂,包括采购斯太尔载重汽车7辆、LJ6220型挖掘机1台、LJ956L装载机2台、每小时生产石料250立方米的成套碎石加工破碎筛分生产设备1套,并培训了30名驾驶员。[47]
3.灾后重建资金支持的项目
该项资金用于支持重灾区和一般灾区53个贫困村的产业发展,包括在结古镇购置商铺147间,在囊谦县县城购置商铺76间;在结古镇新建玛尼石加工基地1处,新建旅游接待中心1处;在曲麻莱县建设畜产品交易市场1处和交易铺面30间;在巴塘乡新建炒面小型加工厂3处;新建养殖基地,建设标准畜棚,引进野血耗牛,购买母耗牛,种草等;结合产业发展需要,贫困农牧民实用技术培训8278人,等等。[48]
4.财政扶贫资金支持的项目
该笔资金安排用于按计划整村推进项目4300万元,曲麻莱县连片开发试点300万元,囊谦县贫困村互助资金试点150万元,玉树、囊谦、治多、杂多4县两项制度衔接试点400万元,贫困农牧民实用技术培训40万元,劳动力转移培训49.64万元,易地扶贫搬迁项目939万元(含省发改委易地搬迁试点项目资金),藏区扶贫攻坚项目1300万元,贫困村恢复重建专项3000万元。[49]
总的来说,尽管资金来源不同、具体项目内容不同,但贫困村灾后扶贫开发仍延续了此前的基本思路,即将扶贫资金折资入股中小企业和扶贫资金投资不动产或兴办经济实体作为扶贫开发的主轴。
(三)恢复重建过程中专项扶贫工作的进一步创新
玉树地震灾后恢复重建过程不仅是大扶贫格局的进一步推进,而且为专项扶贫工作的进一步创新提供了有利条件。首先是中国扶贫基金会等具有重大影响的大型扶贫社团深入参与进来,带来了这些社团在扶贫开发方面的丰富经验和智力资源。其次是在《玉树地震灾后恢复重建总体规划》下,专职扶贫部门更容易与其他政府部门协调解决专项扶贫方式创新涉及的重大问题(如建设商贸市场所需土地等)。三是尽管与灾后恢复重建32亿总规划投入相比,扶贫部门三年重建期间支配的资金并不多,但相对于2004—2009年2亿元专项扶贫资金总量来说则有很大改善,因此可支撑专项扶贫方式创新并促使恢复重建的资金更充裕。
从项目设计和实际操作来看,恢复重建过程中专项扶贫方式的完善和进一步创新主要体现在产业发展项目运行机制和扶贫机制两个方面。尤其是中国扶贫基金会支持建设的项目,在运行机制和扶贫机制的完善和创新上做了大量工作。该基金会支持的贫困村产业发展项目在具体运作方式上包括以下四个关键环节:(1)将外部资金以股权形式量化到贫困村,量化到贫困户;(2)集中使用股份化资金,投资商贸设施和网点,兴办经济实体,形成增收产业;(3)政府专职扶贫部门、中国扶贫基金会、贫困村村级组织、农户共同参与项目实施和监管,促进形成健全有效的股份制经济实体的治理结构。这些产业发展项目之所以能够发挥较好的扶贫效果,主要是因为其比较健全的扶贫机制:(1)政府、社会组织等外部力量向贫困村提供资金,落实资金所有权和受益权;(2)外部力量指导监督村级组织在保障农牧民知情权和参与权的情况下,利用扶持资金选择投资项目进行投资,创造资本收益和就业机会;(3)外部力量指导监督村级组织按贫困户股份分配资产收益,指导扶持贫困人口参与投资项目管理和行使投资人权利,扶持鼓励贫困人口参与投资项目经营并获取劳动和经营收入;(4)贫困人口不仅从产业投资中获取类似于股本红利的收益,而且通过积极参与管理经营,提高自身权利意识和市场意识,获得工资收入或经营收入,提高劳动技能和经营管理能力。
灾后恢复重建过程中,专项扶贫工作通过强化贫困农户参与权和推行股份制经营管理模式,为克服此前部分村级经济实体产权不清晰而带来的问题提供了借鉴和示范,是玉树州具有明显市场化特征的专项扶贫方式的进一步创新。
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