从尝试摸索到持续稳健

二战以后,针对因纽特人的民族政策,加拿大政府和其他相关组织经历了从20世纪50年代的不断摸索尝试到稳健成熟的过程。有些政策涉及所有的土著群体,还有一些政策特别针对因纽特人。为解决土著人口的问题(第五部分讨论的内容),政府根据具体的时间框架和政治日程实施一系列政策,同化土著人口,将其融入加拿大主流经济,减小土著人口对政府财政支持的依赖程度及其与主要人口之间的贫富差距。

20世纪50到60年代,政策的主要特点是以发展社会经济为宗旨,因此这些政策倾向于同化土著人口,将其融入主流。但最近,特别是20世纪80年代以来,在制定和实施政策方面都考虑到少数民族的文化特性和社区结构,与政策对象密切合作,适应当地的发展情况。其强调的核心思想是参与、自立、自主性。

本部分将概述针对第五部分问题制定的政策。首先讨论同时解决多种问题的大框架方法。接下来就第五部分谈到的四个领域即经济、教育、医疗和城市化,分别论述其具体政策。评估每种具体政策的效果,并探讨新政策方法,使针对特殊问题的政策产生更广泛的影响。

第一个框架方法涉及因纽特人的搬迁与安置。20世纪50到60年代,加拿大政府采取了一系列安置措施,结束了因纽特人游牧、半游牧式的生活方式,开始在社区里定居下来。这种生活方式的转变并非全部出于因纽特人的自愿。不同时间和地区的安置政策背后,都存在着不同原因。20世纪50年代的安置政策出于加拿大政府争取对北极地区的主权造成冷战局势的考虑,而20世纪60年代的安置政策则主要出于经济和人道主义的考虑。

安置因纽特人的原因如下:

·政府十分关注因纽特人的经济情况。由于狩猎减少,因纽特人已渐渐无力供养家庭,普遍面临营养不良和饥饿的威胁(由于驯鹿大量迁徙,很难找到狩猎目标。二战以后,经济结构发生了变化,毛皮的需求大幅度减少,严重影响了因纽特人的收入。他们没有足够的金钱购买用于狩猎的子弹,狩猎的减少又进一步加剧了他们的收入情况,生活因此陷入了恶性循环)。

·经济环境恶劣,疾病和传染病多发。因纽特人只能在帐篷内接受传统教育。面对这些情况,政府乐于向因纽特人提供集中的社会服务,鼓励他们接受正规教育。

安置政策对经济、社会和文化的影响。20世纪60年代的因纽特人安置案例显示了多样化的结果,该案例详细描述了宠纳唐(Pangnirtung)小镇和因纽特人在巴芬岛社区的安置情况。

经济方面,安置措施为因纽特人创造了更多的教育和培训机会,但同时也增加了他们对社会福利的依赖。因纽特人从帐篷搬迁到城镇,有更多的机会接触社会,这改变了他们自给自足的生活方式,也使其更倾向于依赖外界的帮助。工资成了许多人的生活保障,1990年,宠纳唐镇的就业率达到了80%。但由于因纽特人常常从事季节性的低收入工作,他们必须长期依靠政府财政补助。短期的经济繁荣曾为一批因纽特人带来了富裕的生活,但后工业组织模式一直无法取代以狩猎和采集为主的经济形式(Billson 206,211)。

对宠纳唐地区的研究体现了多方面的社会变化。传统经济结构的消失导致了性别角色和关系的变化。其中,最显著的是结婚率的下降(Billson 200-201)。家庭内部结构和沟通模式也受到影响,教师和警察在引导年轻人方面承担了更多的责任。而在传统的因纽特家庭,这些责任都由父母承担。这些变化伴随着精神健康问题、不断增多的家庭暴力、酗酒和滥用毒品等多种社会问题。安置政策的正面结果是使因纽特人提高了政治觉悟,并能代表自己通过新政治体系表达观点。

但该政策对文化的影响是负面的。研究表明,安置政策实施以后,由于土著语言和知识在生活和学校中得不到传授,因而正逐步丧失(这种现象被称为文化融合)。该研究还表明,社会角色和功能的丧失导致因纽特人身份混淆,缺少个性与文化自尊。

从目前来看,加拿大这一阶段的政策是失败的^[6],未产生预期效果,与20世纪70年代的政策背道而驰。20世纪70年代的政策强调土著人的自主和自治,包括责任的转移(见下文结论)。加拿大政府制定了全国性的政策框架,即1989年和2009年分别制定的《加拿大土著经济发展战略(CAED)》和《联邦政府土著经济发展框架(FFAED)》。2010年,加拿大总理Stephen Harper就20世纪50年代施行的安置政策向被迫迁移的土著人道歉,表明了加拿大政府态度的转变。

图5 1980到1989年间,不同年龄段土著人口与其所在国家的全部人口的自杀率比较
(加拿大西北地区因纽特人;丹麦格陵兰岛人;美国阿拉斯加人)
(资料来源:北极理事会,2004)

Sucides in Alasa,Green land and Canada
阿拉斯加,格陵兰岛,加拿大的自杀情况
Suicide rate per 100,000——每10万人中自杀人数
Greenlanders——格陵兰岛
NWT Inuit——因纽特人
Alaska NatiVes——阿拉斯加土著人
Denmark——丹麦
Canada——加拿大
USA——美国
Age Group年龄组

1989年加拿大土著经济发展策略和2009年联邦政府土著经济发展框架包含了本部分分析的第二个框架方法。1989年又制定了新的强化策略,旨在通过以下方法增强土著人自力更生的能力:

·进一步推广参与全国经济活动及参与草拟针对社区和个人政策的积极性。

·增加培训机会、政府活动和资金,加强对融资机构的监管。

·与更多私人领域合作,例如组建合资公司。

·减少或取消法律限制,例如保护区自然资源的管理。

·现有政策的协调。

这一新的策略针对保护区和市区的土著人口。与前政策不同,CAED目的是提供持续而非短期的资金,并设定了未来五年的目标。这项策略优先发展人力资源,同时考虑到资金、基础设施和技术的发展,强调有效、透明、可靠的资金供应,更有利的商业计划、项目发展和社区规划。

通过提供职业技能培训、社区学习、在职培训和灵活援助等方法开展扫盲、科研及基础技能培训项目。以多种形式开发人力资源。

通过以下方法向土著人提供资金:

·为土著人拓宽融资渠道,包括筹集资金、控制与管理自然资源及其经济价值;

·与非土著公司合作,建立合资公司;

·融资设施的扩建和多元化;

·业绩监督;

·独立营运相关机构间的合作。

通过为社区提供资金和咨询服务,改善培训方法,加强企业之间的联系,完善社区规划。

为了应对全球经济危机,加拿大政府于2009年实施了一项经济行动计划,并预测了其对土著人产生的影响。这项计划的核心部分是快速制定应对方案,确保未来能够提供技能培训和支持,使土著人受益于基础设施项目(就业、提高技能、商业机会)。

实施或赞助的项目包括:

·土著人口技能与就业伙伴关系项目(ASEP);帮助土著组织之间建立伙伴关系,资助私营领域、省和地区政府等创造培训和就业机会;三年内另外投资一亿美元用于ASEP项目。

·土著人口技能和培训策略投资基金(ASTSIF);两年内投资7500万美元,用于为加拿大土著人口扩大就业,提供培训。

·扩大、加强基础设施建设:两年内投资五亿一千五百万美元用于支持第一民族的社区基础设施项目。优先投资领域为:学校(2亿美元);水和废水处理项目(1650百万美元);社区关键基础设施,例如医疗和警务人员服务设施(一亿五千万美元)。

·结合省和地区医疗特点,加强医疗项目建设;两年时间内投资三亿零五百万美元,其中包括二亿四千万美元用于增加未投保的医疗计划,六千五百万美元用于保障偏远社区的二十四小时医疗服务。

全国性框架的重点问题是其包含了多个社区,而这些社区在规模、历史、文化、安置区域、人口数量、经济情况等各个方面各有特点,所以解决这些特定问题的措施无法适用于所有地区和社区,也不适用于因纽特人。为了解决经济、教育、医疗、城市化这四个领域的问题,选举设立了地区委员会,以制定特需计划,提供评估。

在经济、就业和收入方面,政府采取了一系列特别措施。在资金的使用和管理方面为土著企业家个人、当地、地区及国家级社区提供帮助。除CAED和FFAED全国性框架方法以外,其他措施还包括:

·建立第一民族税收委员会,向全国范围内的第一民族征收不动产税的同时,为存在课税问题的社区提供援助,其目的是减小第一民族的经济发展障碍。该组织于2007年成立,取代了仅提供咨询业务的印第安税务咨询委员会(ITAB)。

·1995年建立第一民族金融部门,发行债券,为当地社区融资。融资收益用于社区基础设施建设(道路,污水系统)。

·建立国家土著经济发展委员会(1990),为印地安事务与北部发展部部长提供咨询服务。

地方政府的政策目标包括:

·为个人企业家拓展融资渠道,包括筹集资金,提供商业计划书,筹建公司,稳定公司的经济情况。

·支持土著与非土著公司之间的合作,包括提供在职培训和其他技术培训。

·发展生态旅游业。

·猎户收入支持计划。实施狩猎工具补贴政策,建立混合型家庭收入经济。措施的内容包括(但不仅限于):对猎户进行经济援助;支持工艺品生产营销;针对长期和季节性工作(如旅游业)提供职业培训和就业援助;提供社会资金援助(加拿大儿童税收福利,失业保险和老年人退休金)。实施任何一项单一政策都无法保障个人或家庭的经济来源,但是根据当地情况把这些政策结合起来,就可为家庭提供稳定的收入(INAC 2008,96)。

在教育领域,学生辍学率极高,特别是因纽特学生,这引起了当地中等教育机构的高度关注,并采取了以下措施:

·培训因纽特教师,减少课堂上因为文化和语言差异导致的误解,确保教职员工工作连续性(通常非土著教师在北极地区任教一至两年后便离职);

·结合传统因纽特文化,开发文化课程,培养学习方式(例如Douglas 1994;Annahatak 1994);

·社区和学校密切合作,鼓励更多因纽特人参与教育系统;

·将因纽特语确立为初级教育教学语言:

◇1992年挪威通过萨米语言法案,保障了挪威土著人口的语言和文化权利(Corson 1995)。对萨米人的教育责任最近开始由萨米议会承担(Todal 2003)。该法案内容引起了加拿大政府的密切关注。

◇保护和推广因纽特语,并将其确定为教学语言,增强个人自尊和文化自尊。

将因纽特语作为教学语言进行保护与推广可能在未来引发辍学率居高不下的问题。当因纽特学生在英语或者法语学校接受高等教育时,其语言上的差异可能使他们产生挫败感。解决这一问题的关键是帮助学生适应语言差异,帮助他们完成从中等到高等教育的过渡。

联邦政府的多个倡议都得到了INAC文化/教育中心项目的资助,例如在各个省和地区建立保护土著遗产、发展和推广土著教育的中心和机构。在高等教育领域采取的措施有:

·为选择去南部中心地区参加继续教育的因纽特学生提供经济和文化上的援助。

·帮助增长职业经验。

·联邦政府的配套项目包括:第一民族和因纽特学生暑期就业计划;第一民族和因纽特学生科技项目;第一民族和因纽特人职业发展和职业意识计划;第一民族和因纽特青年工作经验计划。

研究表明,高失业率和拥挤的住房条件等社会经济问题都会导致学生课堂出席率降低。因此我们可以预期,制定措施,改善经济和居住条件能够间接提高学生的毕业率(INAC 2008,90)。

此外,在医疗领域也采取了多种措施解决问题:

·猎户收入支持计划提供狩猎工具补贴,旨在将传统食物融入因纽特人的饮食结构。

·通过运输向因纽特人提供北部无法生长的新鲜食物。

·各级政府机构提供多层次医疗系统。小型社区配备护士,北部城镇较大社区和医院内提供电话医疗服务。无医疗设备地区的紧急病人可以通过MediVac医疗系统(配备经过培训的护理人员和医疗设备的包机)转移到其他地区治疗,弥补了北方地区偏远和缺少医疗设备的缺点。

·培训因纽特助产师、医疗和社会工人,弥补地区偏远、医疗领域员工数量不足,流动性大的缺点。

◇InuulitsiVik产科计划结合了传统因纽特医疗方法与西方医疗技术,获得了巨大的成功。

·使用医疗替代法,例如结合或融合传统治疗手段。

◇以不列颠哥伦比亚省为例,由尼斯卡国医疗系统与联邦政府土著医疗非投保项目(NIHB)共同出资,为土著人提供医疗服务。它与护士联盟等一些省组织合作为土著人提供切合当地文化的医疗服务,消除文化融合现象给身体和精神造成的负面影响(如无法融入新生活、丧失自尊等问题)。

◇医疗领域也采取了类似的方法。20世纪80年代,联邦政府将北部的医疗责任转移给地区政府。这意味着在努勒维特,医疗主要由地区政府进行管理,联邦政府通过NIHB提供资金。

·成立Isaksimagit Inuusirmi Katujjiqatigiit防止自杀——拥抱生活委员会,解决自杀问题。委员会提供教育,开展研究,使用整体法防治自杀事件。为努勒维特居民的精神、情感、身体健康以及社区的发展做出了巨大贡献。委员会进行协调工作,招聘、培训志愿者,开展自杀事件防御和社区服务工作(INAC 2006,80)。

·建设基础设施,例如宽带远程医疗服务。这些措施的重点在于更多地采用整体法进行医疗救治。整体法融合了传统土著医疗方法和西方医药,有效地防止了因医患间文化差异造成的误解。由于多数非土著医疗人员不精通土著语言,与土著病人沟通时(病人的年龄和背景及翻译等因素)常常会使医患之间发生误解。而整体法治疗可以使患者对健康有正确的理解。

城市化的政策目标是帮助短期或长期定居在城市的土著人口。这些措施包括:

·城市中心的土著人享有与非土著人同样的公共服务,同时享受联邦政府向保护区土著人提供的服务,例如非投保医疗计划。

·通过高等院校学生支持等计划(PSSSP),帮助土著学生接受高等教育。

·20世纪80年代,INAC出资在社区开展在职管理培训,在市中心开展商业管理培训。

·社区或友谊中心的服务(帮助解决工作,提供社会公益服务及文化咨询,介绍认识其他土著人)。

·北部市中心的因纽特人曾经抱怨他们没有得到与南方城市在适应新生活方面的同样的帮助(INAC 2008,122)。

与城市土著人口相关的核心措施是1997年实施的城市土著人策略(UAS)。加拿大联邦政府与其他各级政府、社区组织密切合作,满足当地人的需求。这一策略优先解决以下三个问题:

·通过多种方法提高生活技能,例如提供指导、组织夏令营、为学生和家庭提供过渡性服务、开展领导力计划等。

·工作、技能培训,例如研发培训工具,扫盲、培训基础技能;建立土著服务者和市政府之间的联系;增加土著人市级代表的人数。

·向土著女性、儿童和家庭提供支持,例如面向土著女性的咨询服务(http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/ofi/uas/bkg-eng.asp)。

温哥华政府最近推出了多个项目,其中包括Simon Fraser大学的土著大学预科计划;Surrey公共图书馆的扫盲与计算机技能培训计划;制作教育性DVD,宣传并预防酒精导致胎儿疾患知识。

许多决策者面临将传统生活方式进行现代化转变的艰巨任务,在这方面,加拿大的政策经验可能会为他们带来一些启示。根据多年研究、对现有政策评估和专家的采访,有关政策要取得成功,必须考虑多种因素。以下就其中的四个因素进行讨论:自治政府和资源的共同管理;制定切合当地文化的措施和尊重已有的社区结构;生态可持续发展;对措施实施的评估和监督。

自治政府的建立基于20世纪70年代逐步建立起的土著人自治框架,目的是提高土著人经济、健康和教育水平(并在一定范围内改善城市土著人口的生活情况)。在没有签订条约的区域,例如北方,存在广泛的土地所有权问题。土地所有权的分配使因纽特人拥有超过加拿大领土25%的地权(新FFAED 2008)。在某些特定区域,例如保护区、自治政府即是民族政府。但在因纽特人占人口大多数的努勒维特,政府由主要民族和少数民族的代表组成(参见Dacks,2004;Marecic 1999/2000;Raynard 2000)。

自治政府可帮助土著人迅速摆脱对外界的依赖,并对联邦政府和其他组织制定的政策产生影响:

·政策对象或其代表必须参与政策的制定与实施。这是法律框架和政策成功的基础。

·土著政府组织管理医疗等政府各项计划(例如在努勒维特,是由尼斯卡国族国进行管理的)。

·再生和非再生资源的共同管理:Mulrennan和Scott所谓的“共同管理”、“联合管理”或者“共同营运管理”是指不同程度地结合当地和国家政府管理体系。近几年内,这些词汇常常用于描述政府与土著组织之间形成的长期和谐的关系(Usher 1997:1;2005,206)。共同管理不同于提供咨询,共同管理强调土著政府与省、联邦政府之间“真正的权利分享”(Mulrennan/Scott 207)。Kofinas(2005)指出,共同管理成功的关键不仅仅是达成协议,也在于它本身的建立过程。

·税收:自治政府为土著社区制定自己的税收政策,这有利于本地的经济发展行政管理。这包括上文提到的全国体制,如第一民族税收委员会和第一民族财政局。

政府对于常务委员会关于土著人的第六次报告做出了回复,并对自治政策做出了以下的评价,“我们看到,尤其是在北方,地权问题的解决对于土著人参与经济和全国经济发展至关重要”。(2008,9)

要确保政策成功实施,必须考虑文化和社区结构的因素:

·已有的社区结构,如老年人的角色,对政策变化起到至关重要的作用。有专家曾说,“如果老人觉得可行,那么政策实施便更容易。”(George Sioui,2010年8月访谈)已有的社区结构可能与官方规划的社区结构不一致。

·社区中的性别角色:女性是土著社区中最弱势的群体,因此需要为她们制定特别的政策。贫穷和机会不均等会引发药物滥用、家庭暴力等问题,加剧男女不平等现象。

·重要因素包括文化价值体系、符合当地文化的社会化过程和学习过程:

◇教育:教育和技能培训形式通常与土著人社会化无关,例如在教室里坐几个小时、课本学习、时间管理。毫无疑问这些是从业必须的技能,但是土著年轻人在成长过程中学到的其他技能或许更有价值。为了政策的有效执行,保障经济发展,理解社区和个人的特定文化需求,社区结构发挥着重要的作用(见2010年8月对Pierre Anctil的采访)。

◇相互协商,共同管理,确保政策顺利实施:了解并尊重当地的风俗习惯和文化价值观是政策成功的关键因素(参见“自治政府”部分)。

许多研究都强调文化在社区融合中的重要性。政策的制定和执行需要考虑社区结构。Barsh总结说:“文化断层——常常被视为社会政策的结果或者贫困与边缘化的表象—关系到人际关系问题、亲属责任问题、自尊心和自律能力的丧失,导致传统机制无法解决争端并恢复社会秩序。严重的挫败感,自闭和自卑都可导致各种自我毁灭行为(酗酒和毒品滥用,鲁莽和自杀)和对他人实施暴力(家庭暴力、性虐待、争吵)。(Brash 1994,26)。

北极圈的可持续发展对于当地、联邦政府和国际组织来说至关重要。就因纽特人的政策方面,内容涉及到上述的自治政府和社区结构。政策核心问题包括因纽特人物质生活水平的下降、自然环境的污染(因纽特人捕食的动物,可能为持续性发展带来医疗健康问题)和气候变化问题。传统的因纽特人认为自己是土地和资源的“守护者。”这种观念在针对北方土地综合权力问题而制定的四种政策中受到认可。通过这四种政策的实施,建立了资源联合管理委员会,实现了对资源与环境的共同管理。委员会虽将传统生态知识和资源利用方法融入到决策过程中,但这仍会带来问题。相关研究表明“存在很大的挑战……科学研究和联邦政府政策的制定要结合传统技术,使用不同方法对传统技术和西方现代科学进行量化和归档,分析它们不同的历史价值。”(INAC 2008,113)

基本措施包括:

·从项目对环境的影响方面评估商业计划;

·通过INAC的污染场地管理计划对污染地进行管理;

·通过各种形式提供基础设施,例如废水处理和污水排放系统;

·制定供水系统管理方针,保障饮用水的洁净、安全。

然而,许多环境问题波及的范围已超出北极区域,因此,需要各级政府共同采取行动。例如气候变化问题的研究,需要国内及国际环境领域的共同参与。国内方面做出的努力包括加拿大“北方策略”的制定和北部地区国家公园的开发与维护。国际方面包括活跃在国际社会中的因纽特人代表参加北极理事会、因纽特人极地理事会、联合国等国际组织。

评估与监督是政策成功的关键因素。2004年的一项研究指出,在此之前一直没有评估投资成效的系统方法。尽管投资数额高达六亿四千七百万美元,仍然很难评估联邦政府政策对土著经济发展及投资的全面影响(MNC经济会议2004,3)。2004年加拿大政府实施积极公布政策,规定所有数额超过一万美元的联邦合同必须对外公布内容。2006年,加拿大通过了联邦责任法。在INAC框架中,这个法案意味着每年实施和公布的计划必须通过审计和评估。内部评估需要与国家财政部门合作并将结果公之于众,例如发布到INAC的网站上。国内的项目资金由INAC或者联邦机构提供,这两种资金来源具备同样的可靠性和综合性。

除了加拿大国家统计局以外,第一民族统计局也成为项目成功测评的间接工具。

第一民族议会和加拿大土著居民妇女会等组织在经济、健康、教育、家庭暴力等领域自行开展项目研究和评估,但其研究和评估缺少专业性和系统性。