我国的体制改革

五、我国的体制改革

1．体制改革的动因

制度改革的内因在于，社会制度除了有其积极作用之外，还在实际生活中产生一些起消极作用的负功能，也就是说，在满足人们的社会需要过程中，对人的社会行动或社会秩序潜在地或外显地起阻碍作用。原因不外乎以下几个方面：

第一，人们的社会需要是不断发展的，满足人们需要的社会制度也应当不断发生变化和改革。在新的需要发展到一定程度，原有社会制度不能有效地、全面地满足新的需要时，制度改革就势在必行。正是社会需要的不断发展，构成了制度改革的原动力。

第二，不同的制度规范往往引起各种社会行为之间的矛盾和冲突，从而引发社会秩序的混乱。在这种情况下，按照一种制度规范而形成的秩序表面上可能维持下来，但却孕育着另一层面上的秩序的危机。

第三，制度的惰性力量常常成为一种强有力的外在力量，压抑着人们的创造性活动。在一定的制度规范体系中，人们的行动被预先规定下来，被要求按照一定的准则行事，偏离程度越小越好。这无疑降低甚至抑制了人的创造性的发挥。

第四，社会制度本身很难有全面的涵盖性，面对极其复杂的社会生活，会出现漏洞和不完善之处，这必然成为合理合法外衣之下越轨行为的庇护，从而酿成更为严重的秩序混乱。

2．我国体制改革的内容和特点

正如在前面已经指出过的，社会制度之间的相互连接会形成制度体系。在中观和宏观层次上，中层制度的相合就是社会的总的制度体系，这种社会制度体系的核心就是我们所说的体制。从这种意义上来说，体制改革就表现为各重要领域的制度改革，如经济体制改革、政治体制改革、教育体制改革和文化体制改革等。

这一改革的中心任务是将计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。与此相应的是在社会运行上将以政治运动为中心转变为以经济建设为中心，在社会组织和管理方面改变政府包揽一切的集中管理，真正建立“小政府大社会”的格局，发挥多个方面的积极性。这场至今尚在进行的改革是从农村的经济领域开始的，后来在政府的主导下改革由农村进入城市，由经济领域扩展到教育、卫生、社会管理和政治领域。从总体上说，这是一场诱导性制度变迁，即整个社会为了走出困境、追求更大利益而进行的改革。当然，在改革过程中，政府在某些方面也进行了强有力的推动，从而使改革带有强制性制度变迁的性质。另外，由于国情和任务的复杂性，中国的改革是渐进改革而没有选择激进式改革，这种改革策略一方面保障了改革中的秩序和稳定，另一方面也因各领域改革不同步而造成各种制度之间的摩擦，进而降低了改革效率。

3．体制改革中的制度依赖

制度依赖是制度学派的经济史学家诺斯在研究经济发展史时强调制度作用的一个概念。他发现，历史上在经济发展的过程中各类制度发挥着不容忽视的作用，而制度包括规章、依赖的程序和伦理道德行为准则。他指出，人们过去作出的制度选择决定着他们现在可能的选择，这就是制度的路径依赖。这种制度的路径依赖由一系列因素造成：一个有效的制度被确立之后会产生一些相关的、强化这一制度的活动；在制度发挥作用从而收益增加时，会产生与这一制度共荣共存的组织和利益集团，他们会维持这种制度，甚至是一种无效的制度。于是，制度一旦被人们选中实施就有一种惯性，在制度发生变迁时由于很多人熟悉原来的制度，所以在新制度的选择方面也必然会受到原制度的影响。

我国在体制改革中制度依赖现象是十分明显的。在我国实行了近30年的计划经济体制是一种成熟的制度体系，从社会的意识形态、价值观念到社会组织体系，这套制度已为广大社会成员所熟悉，按照这一制度办事已成为他们的习惯。所以，当改革进行时，尽管人们在理念上接受了新制度，但实际上却仍然在相当大程度上沿用了计划经济体制的做法。这不仅是因为渐进式改革使得原来的制度依然发挥作用，新制度尚不能发挥全面的替代性作用，而且是因为人们的习惯使即使在有所改革时也带有浓厚的计划体制的色彩，包括用计划经济的方法处理市场经济体制中的问题。如有些人在遇到问题时仍然习惯于找单位、找行政领导，用行政体系去处理问题，等等。

4．体制改革中行动者参与的一些问题

一个新制度的建立是使人们认同制度的价值，并且按照共同的制度规则活动的过程，这是一个复杂的、长期的社会过程。由于我国的体制改革涉及利益分配并受制度传统、文化等因素的影响，所以在改革过程中出现了某些行动者参与而使新制度规则实施受阻，以致发生偏离等问题。

在体制改革过程中新的体制和制度建设受阻，一个不可忽视的原因是政府的角色。在体制改革中政府应该是新制度的设计者和推行者，但是由于改革也涉及政府部门的利益，所以政府部门也会作为一个利益群体参与改革和新制度的建设过程。在这一过程中，由于各部门有自己的利益，从而会出现因追求部门利益而损害改革的整体利益的现象。各个部门之间的不协调使改革遇到很多人为的困难，降低了改革的整体效果。另一方面，政府部门凭借自己所掌握的垄断性资源获取好处的现象也时有发生，这种被称为“寻租”的行为使个别政府部门获得利益，反过来却加大了制度运行的成本，包括资源被浪费和造成民众对政府的不信任，而后者对于政府来说是一个更大的损失。

体制改革和新制度的建设是靠基层政府部门的具体推动来实现的，这样就发生不同层次的政府之间的关系。一个突出的问题是上级制定的制度规则是否能得到下级政府的认可和执行。在改革过程中，上下级政府之间的利益关系开始凸显出来，原来在计划经济时期形成的上下级之间的权力关系也发生了一些变化。在上下级之间的委托—代理关系中，下级政府部门根据自身处境而对上级政策进行解释的现象普遍存在。在下级政府部门自身利益被过分强调的情况下，就会出现政策偏离，从而影响改革进程。

另外，在体制改革和作为制度规则重要体现的政策的执行过程中，非正式制度的影响是一个不可忽视的问题。与正式制度具有明文规定、规则清晰、比较规范等特点不同，非正式制度主要是由习惯、情理等形成的行为规范。在我国，非正式制度十分发达，并在社会生活中发挥作用。改革以来，原来的、相对严格的计划经济体制下的办事规则被削弱，而规范的、与市场经济体制相适应的制度规则还在建立中。在这种情况下，一些非正式制度在社会运行中开始发挥突出作用。这一方面使正式制度在某种程度上得到执行，另一方面则侵害下正式制度的权威性，使它的建立和真正得以执行发生困难。

建立社会主义市场经济体制的目标已被广泛认可，但是这一体制和与之相关的各种制度的确立还需要多方面的、长期的努力。