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一、社会保障概述

（一）社会保障的含义

社会保障，又称社会安全，是美国国会1935年颁布的《社会保障法》中首次使用的一个概念。此后，社会保障一词多次见诸于国际性的公约、建议书等文献中，并得到世界各国的广泛认同和应用。

社会保障一词的含义具有不确定性。这是因为每个国家的政治制度、经济发展水平、社会背景等有较大差异，而各国在表述社会保障一词的含义时都是根据本国的国情、传统、需要和特定的角度进行的，另外，社会保障的含义本身也随时代的变化而变化，产生歧义也就不足为奇了。

纵览世界各国学者对社会保障含义的解释，我们大体上可将其分为三个大类，即狭义的界定、中义的界定和广义的界定。

狭义的界定是将社会保险视同社会保障。20世纪30年代美国以全民化和统一管理为特色的《社会保障法》和20世纪40年代英国以全民化、一体化为特色的《贝弗里奇报告》就是属于此种类型。国际劳工组织在第二次世界大战后发起的对于社会保障的系列调查，将社会保障界定为“社会保险和类似的制度加上家庭津贴”，这就是狭义界定的缩影。

中义界定产生于20世纪70年代初，它是将社会保障视做收入保障，与社会服务并列，同是社会福利这个大概念下的一个属概念，如国际劳工组织对社会保障作了新的界定：“社会通过它的一系列处置经济和社会风险的公共措施，为它的成员提供保护和提供医疗照顾、家庭津贴，否则，这种风险将导致薪给的停止支付，或因疾病、生育、工伤、失业和死亡导致实际收入的减少。”该时期的社会保障客观上起到了“社会安全网”和“经济稳定器”的作用。

到20世纪70年代中期，西方发达国家经济发展进入滞胀时期，为了维护社会稳定，美国试图进一步扩大社会保障的外延以取代“福利国家”的难圆之梦，于是就产生了广义的界定，如由美国社会保障总署编写，于1985年出版的《全球社会保障制度》，对社会保障作的界定是：“社会保障方案对受保人及其供养家属的保护，通常是通过下述方法中的一种或两种而实现的：一种是以现金支付的形式对由于老年、伤残、死亡、疾病、生育、工伤或失业而造成的收入损失，至少提供一部分补偿。第二种是以服务的形式提供的保护，主要是住院治疗、医疗服务和康复服务。针对收入损失提供现金补助的措施，通常称为‘收入保障’方案，而对受保人提供资助或直接服务的方案，通常称之为‘实物补助’”。20世纪80年代中期，国际劳工组织在对发达国家社会保障的发展进行调查之后撰写的《21世纪社会保障展望》一书中写道：“社会保障的目标不仅用于防止或减轻贫困，而应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件而受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而是要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失的时候，尽可能做到妥善安排。因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还要有广泛的医疗和社会服务。”

目前狭义界定已基本不用，广义界定成为主流，在世界上得到最广泛的认同，如《简明不列颠百科全书》对社会保障的界定是：“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务（如免费医疗、生活补助）以提高其福利。社会保障可包括：社会保险计划、保健、福利事业和各种维护收入的计划。”日本的社会保障制度审议会的释义是：“社会保障指对于疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方式和由国家直接负担来寻找经济保障途径。对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的社会生活。”美国的《社会福利辞典》对社会保障下的定义是：“社会保障是对人们可能遭遇的各种危险，如疾病、老年、失业等加以防止。”苏联的《社会主义国家财政》一书中说：“社会保障是为了给丧失劳动能力者（因年老、残疾、患病、妊娠和分娩）提供物质保证而组建和使用集中性货币基金的主要形式。”

根据中国的国情，我们在参考了国内有关著作的基础上将社会保障的含义界定为：社会保障是以国家和社会为主体，为了保证经济和社会的可持续发展，依据有关法律的规定，采取强制性手段对国民收入进行分配和再分配，从而对社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时提供基本生活所需的物质帮助和社会服务，以保障其基本生活权利的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。

（二）社会保障的基本特征

社会保障是个复杂的组合概念，也是一个发展着的动态概念，其内涵在不同时代、不同国家有不同的表述，其内容将随着社会经济的发展而日益丰富。为了能准确地把握社会保障的含义，有必要对其基本特征进行概要分析。一般而言，社会保障具有以下四个基本特征：

1．主体的多元性

在现代社会中，社会保障制度通常是国家的社会政策和社会立法的一个重要组成部分。实施社会保障，既是国家对全体社会成员履行的社会责任，也是全体公民根据宪法应享受的一项基本权利。但是国家和政府不是社会保障的唯一主体，而是政策主体。在国家立法下，中央政府负责制定社会保障的有关政策，协调社会保障的整体运行。社会组织，包括社区、工作单位（机关、企事业单位等）和社会团体，以及私营机构充当经营主体。而专职于社会保障事业的工作人员和众多义务工作人员是实践主体。主体的多元化是实现保障社会化的必由之路，构成了现代社会保障制度的一大特征。

2．对象的普遍性

社会保障是面向每一个社会成员的。不论该成员居住在城市还是农村，在业还是不在业，只要其遇到生存风险，理应得到满足其基本生活需求的物质保障和社会服务。然而，在实际操作过程中，因受到经济发展水平的制约，早期的社会保障仅局限在部分社会成员间。随着社会经济的发展，这种状况才逐步得到改善。目前社会保障正在向“国民皆保障”的目标迈进。

3．手段的强制性

社会保障是通过国家立法的形式来确定其范围、资金来源及支付标准等基本内容，并采取相应的措施保证该项任务的完成，具有明显的强制性特征，如国家通过立法，采取强制性手段筹集社会保障基金（包括政府财政拨款）。享受社会保障待遇的个人及其所在的单位（或雇主），必须按规定履行缴纳社会保险费的义务；未从事过有薪劳动的社会成员，由国家立法对其享受社会保障予以确认。社会保障的强制性一方面规定了社会成员应尽的义务，另一方面加强了人们的劳动、生活安全感，有利于经济发展和社会稳定。

4．基金使用的互济性

社会保障是按照社会成员共担风险的原理组织进行的。尽管社会保障资金的来源形式多样化，有的是国家财政拨款，有的是单位（或雇主）和个人缴纳，但归根结底它是由社会劳动者共同创造的。社会保障基金由国家规定的专门机构筹集，集中统一调剂使用。由于社会成员是否会遭遇到生存风险以及所遭遇到的生存风险各不相同，其程度也有差异，因此，社会成员之间享受社会保障待遇的权利和机会是均等的。但是，社会保障资金的分配不是绝对平均的，而是视具体情况而定，并与个人是否承担了社会保障义务以及承担了多少义务无关。这就充分体现了社会保障资金使用的互济性特征。

（三）社会保障的基本内容及其类型

1．社会保障的基本内容

根据1952年国际劳工组织大会通过的《社会保障最低标准公约》规定现代社会保障主要包括九项内容，即：医疗津贴、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴和遗属津贴，其中最主要的是失业津贴、工伤津贴、老龄津贴、残疾津贴和遗属津贴。另据公约规定，一个国家只要实行了三种津贴（其中至少包括最主要的一种津贴）就可被确认为已建立了社会保障制度。

在实践中，各国根据各自的国情对社会保障内容进行了不同的规定。英国将其分为：社会保险、国民保健服务、社会福利、个人生活的社会照顾；瑞典分为：社会保险与社会救助、失业津贴与救济、住房补助、免费教育与家庭福利、职业培训；美国分为：社会保险、社会救助、健康与辅助医疗、教育培训、住房补助、退伍军人优抚和其他福利；日本分为：社会保险、国家救助、社会福利、医疗保健与义务教育；我国根据社会保障体制的现实情况，将社会保障的基本内容分为社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等四个部分，这是我国当前社会保障制度的四项重要内容。下面我们分别予以介绍：

（1）社会保险　指以立法形式，由国家、集体和个人共同筹集资金，确保公民在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。它是整个社会保障体系的核心部分，是社会保障的基本目标。从一定的意义上说，这是一种从摇篮到坟墓的生命保险，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险等五个方面构成。

（2）社会救助　指国家对收入在贫困线以下的公民和因自然灾害遭受损失或发生其他不幸事故而暂时生活困难的公民所提供的物质帮助。这是社会保障的最低目标。其主要包括最低生活保障、农村五保供养、特困户救助、灾民救助和城市生活无着的流浪乞讨人员救助等。

（3）社会福利　广义上是指国家和社会为改善和提高社会成员的生活质量而提供的福利服务、职业福利和社会津贴的总称。这是社会保障的最高目标，自始至终受到国家经济发展的制约。狭义上是指国家向老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供的必要的生活保障。

（4）慈善事业　私人或社会团体基于慈悲、同情和救助等观念，为灾民、贫民以及其他生活困难者举办的施舍、救助活动的统称。慈善活动的对象、范围、标准和项目等由施善者确定。

2．社会保障的类型

类型是分类的结果。依据不同的标准可将社会保障划分为不同的类型。若以社会保障资金的来源为依据，可将其分为社会保障型、国家保障型和强制储蓄型；若以社会保障资金的积累形式为依据，可将其分为完全积累制型、现收现付制型和部分积累制型；若以社会保障资金运行的机制为依据，可分为社会统筹型、个人账户型和社会统筹与个人账户结合型。在这里，我们对第一大类进行简要介绍。

（1）社会保障型　社会保障资金主要来自于雇员和雇主交纳的保险费，国家只给予少量的补贴。目前德国、荷兰、奥地利和日本等国的社会保障制度属于此类。

（2）国家保障型　社会保障资金来源于政府的财政收入，支出由国家统包，个人不缴纳、不承担社会保障费用。此种类型由苏联创造，主要存在于未改革前的社会主义国家中，目前这一类型正处于剧烈的变革之中。

（3）强制储蓄型　国家通过立法，强制雇员和雇主为雇员储蓄社会保障费用，经长期储蓄积累，满足支付雇员的社会保障待遇。这种类型流行于新加坡、印度尼西亚和马来西亚等国。

（四）社会保障的职能

社会保障的职能是指社会保障本身所拥有的职责和功能。就其基本的职能而言，主要体现在以下几个方面：

1．稳定社会的职能

社会保障制度是社会经济运行的“安全网”和“减震器”。在市场经济条件下，市场机制是基础性的调节机制，它主要是借助于供求关系、价格杠杆以及竞争进行调节，能保证微观经济的高效运行，但难以保证宏观经济的顺利运行。这是因为，它在追求高效益的同时，竞争必然会排斥老、弱、病、残、孕、伤等不能正常从事劳动的人。而这些人的基本生活若难以维持，就会产生严重的社会问题，引发社会震荡，使经济运行受阻。作为国民收入再分配重要组成部分的社会保障，在一个社会成员已经或可能陷入贫困时，及时给予经济上的援助和必要的服务。这样就能在全社会建立起社会救助安全网，至少使每一个社会成员不至于陷入贫困的泥潭而不能自拔，从而消除社会上的不稳定因素，促使社会的稳定和平衡发展。

2．保障生产的职能

社会保障与生产发展、社会进步是一种良性的互动关系。社会保障是生产发展和社会进步的产物，而社会保障本身的完善和发展又会进一步促进生产的发展和社会的进步。首先，社会保障通过资金的筹集与支付，实现地区间收入再分配，弥补或缩小了地区间经济上的发展不平衡，促进了社会进步。其次，社会保障用再分配或转移支付的方式，使一部分社会财富的边际效用尽可能达到最佳，并通过保证满足每一个社会成员的基本生活需求。这既能达到维持劳动力再生产的目的，又能解除劳动者的后顾之忧，使其安心工作，从而保障生产的持续发展。

3．调节经济的职能

社会保障对经济的运行起到了一定的调节作用，故有“经济稳定器”之称。从各国的实践经验来看，现在一般实行现代基金式的社会保障制度，这笔基金总有一定水平的结余，可适当投资于经济建设事业；同时，社会保障基金的筹集、支付及投资活动，本身就是一种国民收入分配和再分配活动，客观上对国民经济的运行起到了调节作用；此外，在经济不景气时，企业投资减少，生产滑坡，职工收入和消费水平下降，失业人数及贫困人口增加，社会保障基金的适时支出增加了社会需求，刺激了消费，对经济衰退起到缓解的作用；当经济发展过热时，失业及贫困人口相对减少，社会保障基金的支付也相对减少，在一定程度上抑制了消费，缓解经济发展过热趋势。

4．转移剩余劳动力的职能

向社会成员提供不同形式的劳动机会是社会保障的责任之一。而社会保障本身具有增加新的就业岗位，转移剩余劳动力的作用。随着社会保障制度的建立和发展，必须相应地建立管理机构、经营机构和社会服务网络，如行政管理机构、中介服务机构、医疗保健机构、老年社会服务机构、职业培训机构、就业服务机构以及与此有关的生产和经营部门。这些都增加了就业机会，减少了失业，能转移一批剩余劳动力，促进了劳动自救的发展，变消极保障为积极保障。