广播电视传播系统灾害预警应急机制的建立与对策研究

第三节　广播电视传播系统灾害预警应急机制的建立与对策研究

一、定义研究对象各要素

这个标题拆开来看主要有三个要素:广播电视传播系统、灾害、预警应急机制。为了更好地阐释三者的关系，有必要首先对其各自的定义进行简单探讨。

（一）广播电视传播系统

广播和电视是现代人再熟悉不过的大众传播，它们是一种信息处理机构，一种信息传播技术，一种信息接收终端。如果在广播电视传播后面加上“系统”二字，能让它产生什么变化？“系统”的宽泛定义是由一群有关联的个体组成，根据预先编排好的规则工作，能完成个别元件不能单独完成的工作的群体。因此，一旦组成系统，上述的信息处理机构、信息传播技术、信息接收终端就不能再各自为政了，而是组合成一种环环相扣的循环。具体到中国，一是在广电总局及各级广电局的领导下，由中央、省级、地市级广播电视台组成的广播电视机构网；二是中国不断发展和完善的广播电视相关技术；三是广大听众、观众所接触的各形式各类型的广播电视终端，它们共同构成了中国的广播电视传播系统。

（二）灾害与重大灾害

建立一种机制，首先要明确它针对的范围，否则容易在实施过程中出现目标盲目、职责混乱等情况。灾害预警应急机制的对象肯定是灾害，但是，究竟什么样的事件能叫灾害？是不是所有的灾害都要一视同仁地纳入这个机制？

中国古时就有“天灾人祸”的说法，这说明古人已经意识到灾害主要是由自然和人引发，按图索骥，灾害大致可分为自然灾害和人为灾害，对于如何区分这二者，有学者建议，凡是经过较长时间自然蕴蓄过程、受自然力操纵迫使人失去控制能力的都归为自然灾害，只有完全受人操纵、由人引起并造成一定损害的，才能称为人为灾害^[7]。前者包括旱灾、洪涝、台风、风暴潮、冻害、雹灾、海啸、地震、火山、滑坡、泥石流、沙尘暴、农林病虫害等，后者包括资源危机、环境破坏、交通事故、恐怖袭击、战争等。我们可以笼统地归纳出灾害的三要素:非常态、突发、损失。灾害并不是一种常态，比如，北京的沙尘暴每年春季就会肆虐，一般持续一两天，这可以算作是一种自然灾害；而撒哈拉沙漠地带，每天都会有沙尘暴，但这就不能看成是灾害，而是一种生态环境特点。突发和损失密切相关，突发性难以预测、征兆不强，使人们缺少反应和准备的时间，自然灾害的突发性多表现在地质灾害上，人为灾害的突发性多表现在规模较大、伤亡惨重的事故上，这些灾害汇成如今的媒体常挂于嘴边的一个词——“突发性事件”。

中国颁布于2006年的《国家突发公共事件总体紧急预案》将“突发公共事件”定义为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”，并根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级:Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）^[8]。既然是突发性，过程就会脱离人的控制，也必然会造成一定的损失，而这个损失，就是我们判断灾害是否“重大”的第一指标。中国政府在《国家重特大突发事件分级标准（试行）》中明确指出该文件是“作为各地区、各部门报送特别重大、重大突发公共事件信息的标准和按照突发公共事件总体应急预案、专项应急预案规定进行分级处置的依据”，其中就地震灾害一项规定如下:

特别重大地震灾害包括:

（1）造成300人以上死亡，直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上的地震；

（2）发生在人口较密集地区7.0级以上地震。

重大地震灾害包括:

（1）造成50人以上、300人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；

（2）发生在首都圈、长江和珠江三角洲等人口密集地区4.0级以上地震；

（3）发生在国内（含港澳台地区）5.0级以上地震；

（4）发生在周边国家6.5级以上、其他国家和地区7.0级以上地震（无人地区和海域除外）；

（5）国内震级未达到上述标准但造成重大经济损失和人员伤亡损失或严重影响的地震。

由此可见，在大多数情况下，只有在灾害发生并造成一定损失后，才能估算灾害是否重大，因此，虽然灾害预警机制与灾害反应机制时常以整体的形式出现，但实际上它们的任务是各有所侧重的。

（三）预警应急机制

从字面上看，预警重在“预”，任务是“警示”“警告”，从时间上看，应该在灾前起作用；应急重在“应”，任务是“急救”“急援”，从时间上看，应该在灾中、灾后起作用。“机制”一词最早出现在希腊文中，原指机器的构造和运行原理，后被广泛推用到社会中指事物内部组织和运行变化的规律。如果把一个系统看作一个生产车间，那么机制就相当于这个车间的操作说明和规章制度，它为系统各部分的运行提供方式和规律。“良好的机制可以使一个系统接近于一个自适应系统，即在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速做出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。”^[9]在灾害预警应急机制中，“外部条件发生不确定变化”就具体指向灾害，“能自动地迅速做出反应、调整策略和措施”则指向预警应急机制，“实现优化目标”即把灾害造成的伤害降低到最小。

就灾害预警机制来说，可以认为，只要是灾害，只要它“有可能”（不管可能性是多少）造成伤害和损失，一旦监测到都需要进行预警，因为一次灾害损失、影响重不重大通常只有灾中、灾后才能比较估计，但我们却不能冒这个险，跟可能出现的灾情赌博。纵观世界上其他国家，其预警或警报机制几乎都没有区分一般灾害和重大灾害，如日本的灾害紧急警报系统（EWBS:Emergency Warning Broadcast System）、美国的紧急警报系统（EAS:Emergency Alert System）、欧洲的紧急通信系统（EMTEL:Emergency Telecommunication），都是以“Emergency”（紧急事件）为内容，而没有在前面加上低中高或轻中重的级别限定。灾害情况具有很强的不可估计性，灾前甚至灾中都无法简单机械地将其分出级别，可能诸如地震这样的地质灾害有测量标准，但是判断的重点是在“损失”，而不是灾害本身的强度。比如，一个人口密集且防御力低的城市若发生4级地震可能就会造成严重的人员伤亡和财产损失，这可能被看成是一次“重大灾害”。而在荒无人烟的旷地哪怕发生10级地震，只要没有威胁到人类社会或破坏生态，我们甚至都不会把它称作“灾害”。所以把凭主观判断一般灾难、重大灾难作为是否进行预警的标准，会产生很大的隐患。

相对于预警机制，应急制度就不是逢灾必出了，因为它的作用主要在灾中和灾后，这时我们基本上已经能够确定一次灾难的级别了。应急制度主要包括各联动部门对灾害所作出的反应和采取的行动，可依据灾害的性质和级别调配不同的部门进行救援和处理。

（四）研究方向和目的

理清各要素的基本内涵后，本节的研究方向和目的也就相当明确了，即:探究中国广播电视传播系统在灾害预警应急机制中所扮演的角色和可以发挥的功能，希望能为中国建立较完善的灾害预警应急机制提供一些可行的建议和想法。

二、国外灾害预警应急机制的主要模式

国外很多发达国家的灾害预警应急机制起步较早，在此主要介绍两种较先进的模式，即日本的灾害紧急警报系统（EWBS:Emergency Warning Broadcast System）和紧急地震速报（EEW:Earthquake Early Warning），美国的紧急警报系统（EAS:Emergency Alert System）。

（一）日本模式:灾害紧急警报系统和紧急地震速报

日本是自然灾害多发的国家，对灾害预警应急机制的研究相当重视。1985年，日本的广播电视机构开始投入使用灾害紧急警报系统EWBS，这套系统的最大优点在于电台、电视台发射出的灾害警报信息会使具有接收功能的收音机、电视机自动打开，并且发出警报声。人们听到警报后，可根据自己所在地方的实际情况选择撤离现场或从收音机、电视的灾害公告报道中得到更为详尽的信息。值得一提的是，在日本，几乎每个家庭都配有一种特别的收音机，这种收音机充电只需手摇，且当接收到灾害信息时就会自动打开。此外，日本的EWBS还在不断将更多、更新的信息接收终端纳入这张大网，“2000年，日本开始地面数字电视广播，2006年春，日本的数字广播电视地面网开始向手机、移动电视等便携式移动终端覆盖。EWBS同样覆盖了这些系统”^[10]。

2007年10月1日，日本气象厅和NHK合作推出了“紧急地震速报”（EEW），进一步完善了本国的广播电视灾害应急机制。“强烈地震到达前会有一种地震初期的波动，而气象厅在各地都有24小时监测地震波的仪器，一旦发现有这种波动，就会自动传到广播电台及电视台，信号传输过来后，会同时出现字幕，NHK每天会有专门负责紧急速报的播音员一直在演播室，随时准备播报，一旦发生紧急预报，无论正在播出什么节目，都会立刻切换画面。”^[11]此外，它还能以短信的形式发送到手机上。“紧急地震速报”的最大意义在于为人们在灾害来临之前赢得了更多的反应时间，从而减少伤亡和损失。“日本气象厅可以在地震发生后几秒钟到几十秒内签发‘紧急地震速报’，发布估计的地震震中、量级和强度。NHK收到日本气象厅签发的‘紧急地震速报’，广播电视紧急警报系统在1至3秒钟之内就可以自动发射出紧急警报。由于地震波的传导需要时间，一般速度为每秒几公里，而电波的传播速度为每秒钟30万公里，这样广播电视紧急警报发出后，就给地震影响区域内的人们赢了至少十几秒时间，使人们能够在地震波到达之前进行必要的准备工作。”^[12]

日本国民从小就接受危机意识教育，这使得他们能对周围的环境包括各种灾害保持高度的警觉，而日本在发达的技术基础上发展完备起来的灾害预警机制，无疑是这个多自然灾害国家的一大福祉。

日本模式的优点有三:

一是相比较而言，预警准确、迅速、详尽。这是灾害预警的根本任务，出色地完成这三个任务能最大限度地减少灾害带来的损失。灾害发生前几秒时间往往是生与死的决定点，预警的重要性在于可能最大限度地减少伤亡和损失，减轻应急救援阶段以及后期重建阶段的负担。

二是重视国民的整体参与。对于灾害预警系统，日本政府并不是单方面一心埋头改进技术、完善机构，而是善于从每个国民的日常生活甚至个人习惯等微小方面，发掘国民成为对抗灾害主力军的潜力。为纪念发生于1923年的关东大地震，日本政府于1960年将每年的9月1日定为“防灾日”，这一天日本会举行大规模的防灾演习。2011年9月1日是“3·11”大地震后的第一个“防灾日”，当天日本共有35个都道府县的51.7万人参加了防灾演习，其中，由于“3·11”大地震引发的海啸造成大量伤亡，大阪在传统演习的基础上增加了海啸逃生演练^[13]。这种依据不断变化的现实对现有机制进行不断完善的自觉性难能可贵。

三是细节凸显人文关怀。细节决定成败，日本模式有许多细节令人惊叹，比如它的警报不仅能自动打开民众家里的电视机、收音机，还专门针对有视觉、听觉障碍的人士开发了“信息无障碍”技术和设备。“NHK开发了供盲人使用的盲文互动触摸屏，以及可以将字幕转化为大号字体或者高对比颜色的设备，或者将文本信息通过语音合成技术播报出来。NHK同时也开发了向有听力障碍的人提供实时信息的设备，这种设备利用语音识别技术，可以将电视里的实时解说转化为文字显示在电视屏幕上。”^[14]这样的细心设计已经超越了单纯的技术突破，而指向一种更为心灵的、人文的贴心关怀。

日本的这套灾害预警系统在2011年3月11日发生的9级大地震中表现优异。这场地震发生于日本东北部，是日本有观测记录以来规模最大的地震，并引发了海啸、火灾以及核泄漏。当天下午（日本标准时间）14时46分，日本NHK突然打断正在直播的国会辩论，插入了日本气象厅发布的“紧急地震速报”，此时，在电视画面上出现了即将发生地震的地区名单以及震中的位置，国会的画面、声音成为背景，播音员播报紧急消息的声音和间歇响起的短促警报声被放大，十几秒后，9级地震在日本发生。约一分半钟后，NHK将画面切到了演播室，主播从容地开始地震紧急播报，紧接着画面跳转到各地的地震实况拍摄，同时开始对海啸做出预警。约3分半钟后，NHK开始对海啸预警的详细信息如地区、预计海浪高度、预计到达时间等，用日语、中文、英语、葡萄牙语等不同语种进行反复播报。NHK在对日本“3·11”大地震的报道中，迅速的应急反应和及时、全面的报道赢得各界的极高评价，而日本模式的灾害预警系统机制的先进和完善也给人们留下了极为深刻的印象。

（二）美国模式:紧急警报系统

美国的紧急报警系统EAS建立于1997年1月，其前身是紧急广播系统EBS系统（Emergency Broadcast System），而EBS系统的前身又是建立于冷战时期的Conelrad系统。EAS系统目前主要由联邦通讯委员会（FCC）、联邦紧急管理局（FEMA）和国家气象局联合负责相关事务。EAS系统与数千个广播电台、电视台、有线电视系统以及卫星公司建立了联系，能在紧急状况下向公众传送信息。“从1997年1月1日开始，美国所有的调频调幅广播电台和电视台都使用上述测试程序。1998年12月31日开始，1万用户以上的有线电视系统也加入了紧急报警系统，能够在所有的视频频道中发送紧急信息。”^[15]

美国紧急报警系统的组成部分包括:广播电视网，有线电视网和节目供应商，调频调幅广播电台、低功率调频广播电台和电视台，A级电视台，低功率电视台，有线电视系统，组成多点分配服务（MDS）的无线电缆电视系统，多频道多点分配服务商（MMDS），教学电视固定服务（ITFS）电视台，其他在紧急状态下有组织运营的机构……还包括其他通信或技术机构，如直播卫星、低地球轨道卫星系统、传呼、计算机网络等。^[16]

美国模式的具体原理以EAS信息为核心，其基本流程是:创建EAS信息—发送EAS信息—监测EAS信息—转化EAS信息—播放EAS信息。下面这段话能帮我们更好地理解这一流程:

EAS信息由政府部门创建，通过由美国国家气象局（NWS）管理经营的广播电台网络向全国发布。EAS信息通过这个电台网络发送，广播电视台和有线电视系统则用EAS接收器监测这些电台的信息发送情况。如果发现了EAS信息，广播公司和有线电视运营商就会将音频和/或视觉信息（换台和/或文字或图形叠加）插入带有说明紧急情况或警告内容以及将采取的行动的具体EAS信息内容的视频节目中。这些EAS接收器对NWS电台网络进行监测，并将任何接收到的EAS信息转化为模拟信号，插入模拟电视信号中。这些接收器还可将这些接收到的EAS信息转化并压缩为数字信息，用于数字有线系统或数字电视系统。^[17]

这一系统的优点主要有二:

一是灵活性较强，考虑到美国国内存在的私人媒体机构，联邦政府并不能强迫所有的私人媒体运营商必须加入EAS系统，因此，这套系统实际上就由两个分系统组成:一是“参与全国紧急报警发送系统”，即除联邦通信委员会（FCC）审定为“非参与全国来源”外，所有的广播电台及电视台、有线电视系统、无线电缆电视系统，必须参与全国紧急报警系统，安装并维护由FCC认证的EAS解码器和编码器，监测并播放EAS信息；二是“非参与全国紧急报警发送系统”，即广播电台、电视台、有线电视系统、无线电缆电视系统可以通过向联邦通信委员会提交书面申请，获得FCC签发的非参与全国紧急报警认可书，但是，这些非参与者虽然可以不安装EAS解码器和编码器或转播EAS信息，却被要求在特定的时间播放指示消息，指导其观众或听众转到有EAS信息的广播或电视频道，这时，非参与者必须暂时停止播放自己的节目。

二是技术的智能性较高，具有自动收发信息、自动转译语言等功能。EAS数字系统允许广播电（视）台、有线电视系统等机构在无人监控的时刻，也能迅速、自动地发送或接收紧急信息，且数字EAS信息还可以自动翻译为广播机构可以播放的各种语言进行播出。

其缺点主要有四:

一是系统内部组织松散，不统一、不完整。这也是上文提到的其组成成员契约的灵活性所造成的硬伤。美国的EAS系统不仅是国家公共报警系统，也是州和地方的全方位报警系统，然而，由于对地方和州的EAS系统没有严格的统一管理，某些州和地方对EAS系统不科学的规划就导致其所提供的EAS信息不准确、不可靠。

二是相应的技术、设备没有与时俱进。比如，美国现有的EAS系统不具备自动打开终端的功能，导致它不得不面对这样一个尴尬局面:即使拥有最迅速、精确的紧急信息，但如果收音机或电视机没有打开，就没有人能得知这个警报。

三是每周一次的EAS测试有扰民之嫌。很多美国民众认为EAS测试信息刺耳的声音和不合时宜的图像对他们造成了一定的困扰。虽然EAS信息的测试是相当重要的，但在测试的同时必须考虑如何把对民众的打扰降到最低，或者用一种更易被人接受的形式代替单调的刺耳警报声和毫无感情的播报声。

四是对特殊群体的关注度不够。美国盲人基金会政府关系部门执行主管Alan M.Dinsmore对EAS系统进行考察后评论说:“报警本不应该把人们置于不知所措的境地，但不幸的是，现在的EAS系统……这个权威可靠消息的第一来源，不能向人们提供可理解的信息，这就往往把盲人和视弱者抛向高度危险的境地中。”^[18]

相比于日本模式在“3·11”大地震中的优异表现，美国的紧急报警系统在“9·11”中的表现就不尽如人意了。虽然这套系统每周都会在相关部门的组织下进行测试，但是50多年来美国总统却从未利用这个系统进行过真正全国意义上的紧急警报。在“9·11”发生之时，当各大媒体争相进行报道、直播、评论的时候，这套以“为美国公民传送紧急警报消息为己任”的系统却不合时宜地沉默了。一位媒体制作人甚至称这套系统在“9·11”中的沉默“是一个笑话”，而政府机构的人则反驳是每周七天、每天二十四小时的媒体在一定程度上扰乱了这套系统的使用，瓦解了它的价值。也有人认为，完整的警告除了告知危险外，还应告诉人们如何应对危险，而各大媒体却把大部分精力放在了前者，极少关注后者，相对来说，EAS系统在这一点上能做得更好。此外，这套系统出生的“非纯正”也为人们所诟病，他们认为EAS系统只是使用于冷战期的Conelrad系统的加工品，需要更新换代，使其更具实用性和可操作性。^[19]

2011年11月9日下午1点（当地时间），美国紧急报警系统系统进行了首次全国性的、长达三分半钟的EAS信息测试，这可以看作是美国为推进EAS系统的进一步发展所迈出的重要一步。同时，美国也在不断尝试将诸如手机、汽车收音机、传呼及其他无线终端纳入EAS系统网络之下，并呼吁运用法律的效力来推动这些进程，以求未来能建立更为健全、完善的紧急警报系统。

三、广播在灾害预警应急机制中的可起到的功能

（一）广播的分类

考虑到现代广播技术的多样性和共通性，笔者按照现代广播的接收终端将其分为喇叭音响广播、无线设备广播两种:前者包括通过广布于中国农村的“电线杆喇叭”，学校校园各处的喇叭，广场、大楼等公共场合的喇叭音响收听的广播；后者包括通过收音机，带有收音功能的手机、MP3等电子产品收听的广播。

1.喇叭音响广播

喇叭音响广播主要依靠电声技术实现传播，它与另一概念——“公共广播”的内涵有所重合，但这种重合却是由于翻译的误差造成的。“公共广播”这个四字中文词组有两种很不相同的含义:一是公共广播（Public Address），指“在有限的范围内为公众提供信息服务的广播，用于发布新闻和内部信息、发布作息信号、提供背景音乐以及用于寻呼和强行插入突发公共事件紧急广播等”^[20]；二是公共广播（Public Broadcasting），指如英国BBC等以公共服务为宗旨的一类广播电台。可以看出，“公共广播”的不同所指实际上是翻译的误差导致的，当我们说喇叭音响广播与公共广播的含义有重合，主要是指作为Public Address的公共广播。Address在英文中有致辞、说话、演讲的意思，Public Address顾名思义就是在公众场合说话，说得更具体些，就是通过广播线路的电流使喇叭发声。就这一点来讲，喇叭音响广播和公共广播的内涵是很相似的。

喇叭音响广播的另一种形式是转播无线广播。如果喇叭音响广播的广播室有接收无线电信号的设备和仪器，那它就可以把接收到的无线电信号转换成音源，通过有线喇叭播出。比如经常能从乡村电线杆上的高音喇叭收听到中央人民广播电台等一些无线广播电台的节目。再如笔者还清楚地记得小学的时候，邓小平同志逝世时，全校师生都通过挂在教室墙壁上的喇叭音响收听江泽民主席的讲话。从这一点来讲，作为有线广播的喇叭音响广播具有能“嫁接”无线广播的能力，这时它与作为Public Address的公共广播相似，但不完全一样。

2.无线设备广播

无线设备广播主要指通过各种接收无线信号的设备来收听的广播，这些接收设备包括家用、便携式、汽车收音机，以及带有收音机功能的手机、MP3、MP4等电子产品。虽然目前市场上大多数便携电子产品都有收音机功能，但鲜有人使用，更不用说专门购买收音机了。这将对广播在灾害预警应急机制中有效发挥功用产生十分消极的影响。可以说，若人们持续对广播视而不见，当灾害来临时，再完备的广播传播系统灾害预警应急机制的效用也会大打折扣。

（二）广播具备的功能

虽然总的看来，广播无法与电视、网络等大众传播媒介相抗衡，但在紧急或突发状况下，广播往往会因其人无我有的优势而锋芒毕露。

喇叭音响广播既是有源的，也是有线的。简单来说，有线其实就是通过线路传输信号，有源主要指通过线路传过来的电流来使喇叭发音。在作为有线广播时，它与公共广播（Public Address）的内涵相差无几，比如农村地区的高音喇叭播放当地自行播出的一些节目、音乐或者在紧急事件发生时播放通知；学校的广播员主持的节目或者老师在广播里通知集会事宜等，他们的声音通过话筒传输到线路，又由线路通过电流使挂在校园各处的喇叭发出声音。但当它要转播一些无线电台的节目时，就必须接收无线电信号，喇叭由原来的终端式扬声器变成了单纯的扬声器，这时，喇叭音响广播就“伪装”成了无线广播。

喇叭音响广播能在灾害预警应急机制中起到极为特殊的作用。首先，根据其所在范围来看，喇叭广播通常存在于类“社区”的环境中，即在一定地域范围内，面向的人员具有某方面的相似性，易于聚集和召集，如乡村、学校、公司大楼、广场等，而这些地区一般来说人口相对集中，在紧急状况下，通过喇叭广播进行预警和通知是最快速、最直接的，尤其是当灾害造成较大破坏、许多人们平时依赖的获取信息的手段被摧毁或无法触及，喇叭广播却可以用最简单的设备触及其范围内的所有人群。

无线设备广播和喇叭广播显然能接触到更广范围内更多的人，且由于无线广播电台一般都是采用专业设备，因此信号更稳定，传递的信息也更清晰更有价值。这些优点让无线设备广播能够在灾害预警应急机制中扮演极为重要的角色。下面这个例子能形象地说明无线设备广播发挥的重要作用。

“5·12”汶川地震发生时，人们慌忙地从室内奔跑而出，手机在短时间内就失去了信号，平时民众极度依赖的电视此时也无法使用，就在对情况一无所知、恐慌逐渐蔓延之际，成都人民广播电台在地震后27分钟，播出了成都地区第一条准确的地震信息。在接下来的几天里，市民中使用收音机的人陡然增多，出租车、私家车的广播全天开放，大学校园里的学生也几乎人手一个收音耳机，广播一时间成为成都市区的第一媒体。通讯信号部分恢复后，广播又成了市民相互通信的平台。从地震发生当晚（5月12日）开始，成都电台开始接听市民报平安、告险情电话，然后再将市民提供的这些信息通过广播传递给其他听众。随着灾情的逐渐稳定，许多广播电台又顺时推出了许多疗伤型的温情节目，再次凭借其便携性和接近性抚平灾民心中的创伤。

可见，广播并不是被时代淘汰的传播媒介，它的存在价值在于不但成本低廉，而且发布速度和信息量相当有保证。

四、电视在灾害中可起到的功能

电视作为家庭媒介，是乡村、城市居民日常生活中极度依赖的大众传媒，据《2007年成都市国民经济和社会发展统计公报》的统计数据，成都作为四川省省会城市，有线电视用户242.99万户，比上年增长11.9%；数字机顶盒用户达48.81万户，比上年增长39.0%。课题调研组在“5·12”灾区实地考察的结果表明，不管是灾前还是灾后，只要电视的接收渠道是畅通的，它都是村民获取信息的最优选择，他们更习惯通过电视获取信息，也更相信电视所传播的内容。长时间与电视为伴的民众已经相当熟悉电视传递信息的方式流程，虽然在地震发生时及之后的短时间内，由于电视不易携带，市民无法通过它获得信息，但在灾情稳定、余震持续的很长一段时间内，电视发挥了极大的作用。

作用之一，是电视节目的海量性可以极大地满足不同人群在不同时段的信息需求，24小时不间断的直播也使人们能在第一时间得到更为准确的信息；作用之二，是电视画面的直观性让人们深刻体会到灾情的严重，所谓“眼见为实”，很多由电视台记者深入极重、重灾区拍摄下的或悲怆或悲壮的画面带给人心的震撼，这是其他媒体所不能及的；作用之三，是电视的募捐能力显然高于其他媒介，能在筹集捐款方面成为爱心企业和灾区灾民之间的重要桥梁；作用之四，是电视的高娱乐性能够更有效地丰富灾区的生活，缓解灾民的痛苦，激发出其积极的正面情绪；作用之五，是电视直播政府领导人的现场讲话，赋予电视一种不容置疑的权威性，使人们相信它报道的内容是真实可靠的；作用之六，是电视担任起监督的责任，尤其是对救灾物资及捐款募款流向的追踪与说明，一来能促使有关部门更加公开透明、公正公平地进行相关工作，二来由于筹集的物资、资金有很多来自民间，老百姓对于自己捐赠的钱或物是否能真正为灾民所用十分在意，因而对民间捐赠物的去向报道，能让老百姓产生一种参与感，从而有效地调动其积极性。

五、建立中国广播电视传播系统灾害预警应急机制的构想

中国是自然灾害多发的国家，随着信息、舆论的逐渐公开，越来越多的社会公共事件也进入人们的视野，在这样的背景下，建立一套切实可行的广播电视传播系统灾害预警应急机制迫在眉睫。中国到目前为止还没有建立起系统的灾害预警应急机制，虽然在某些地区有相关方面的推动和尝试，但都处在理论雏形阶段，其实际效用并没有经过检验。然而，要结合国外先进经验和国内实际情况，建立一套较为完整的机制并不是易事，需要政府的全面支持与社会各界群策群力。笔者在此从三个方面进行相关问题的探讨，所言可能并不科学、完善，但意在抛砖引玉，希望能对建立中国广播电视传播系统灾害预警应急机制有所裨益。

（一）预警警报机制中广播电视传播系统的参与

前面已经提到，不论在城市还是农村，电视显然受众面更广、权威性更高，因此，笔者认为，广电传播系统灾害预警机制的重任应该主要交予电视，并以广播为辅助。

日本的NHK电视台是公共媒体，靠向百姓收取试听费生存，因此它的首要任务是服务百姓，就如NHK综合台晚间九点档的新闻节目制作人阿部博史接受《南方周末》记者采访时所说:“NHK是公共媒体，不受政府及任何企业控制，对我们来说，最重要的就是向收视者提供他们最需要的信息。”我们也完全可以指定一个电视台专门与灾害监测部门接轨，扮演NHK在日本灾害紧急预警机制中的角色。考虑到报道灾害预警信息的最佳效果当然是越多人越快知道越好，因此选择电视台必须考虑其覆盖率和入户率，那么，中央电视台将是最佳的选择。据2005年统计数据显示，中央电视台的覆盖率达到95.9%，观众超过11.88亿人，其影响力和号召力是其他省市县级电视台难以超越的，且资金雄厚、技术先进，还有国家赋予的许多政策优势，这些先天的条件应让中央电视台顺理成章地挑起报道紧急灾害预警信息的重任。但是，中国的广播电视传播系统灾害预警应急机制的建立，并不能完全照搬日本模式，原因在于中国与日本的国情有很大不同。首先，日本国土面积约37.7万平方公里，而中国国土面积约960万平方公里，后者约是前者的25倍，如果中国采用日本模式，将气象局或地震局的灾害预警信息发送到某一个电视台，再由这一个电视台传递到约960万平方公里的土地上，可以想见其传播效果肯定不如日本。所以，在预警方面，采用类似于美国模式的EAS，建立有关部门与各大媒体的联系会更适合中国的国情。笔者认为，可由中央电视台牵头，设定一个频道与各省市级电视台缔结这样一个系统机制:当中央电视台收到来自灾害监测部门的紧急预警信息时，设定的频道立刻发出警报并反复播报预警信息，同时，中央电视台向省市县级电视台和广播电台发送信号，并要求省市县级电视台立刻将信号切换到中央电视台（如同转播新闻联播），广播电台则要立刻发出警报声，并播报紧急信息内容。当然，并不是每一次的预警信息都要全国范围内播报，按照灾害的轻重，可划定紧急信息发送范围，但是，即使有些电视台不用播报，也应该在电视上打出字幕，广播电台也要简短播报。这和美国模式的EAS系统有几分相似，但也不完全一样。美国EAS系统是由该系统直接发送信息给参与进来的各媒体，而上述机制是由一个威望较高、实力较强的电视台（中央电视台）作为紧急信息的接受点和再发布点，它相当于一个中转站，一边接受来自灾害监测部门（即政府部门）的紧急信息，一边发信号给各省市县级电台、电视台，这么做至少有三个好处，一是作为中转站的电视台可以汇总来自政府灾害监测部门的紧急信息，如此避免了政府部门需要自行向各大媒体发布信息的麻烦，节省了紧急信息传送的时间；二是要求各省市县的广电媒体都参与，大大降低了因技术故障等导致某地区无法接收到紧急信息的可能性，如果因为信号、技术原因，某个地区省级电视台没有收到紧急信号，那么它的地市级电视台可能会收到，或者电视台没有收到，广播电台能够收到，如此可起到一个互补的作用；三是媒体作为中转站，当发生不可测的非自然灾害时，如战争、瘟疫、人为事故等，它可能会凭借自身的一些优势抢先得知信息，这时的媒体就成了信息的发布站，它需要在把信息做成新闻进行传播的同时也把这些重要的信息发送给政府的有关部门，使这些部门能够有针对性地进行应急行动。

政府在预警机制中，除了提供灾害预警信息，还应该做到如下三点:一是当政府的灾害监测部门预测到将发生重大的灾害，那么，在把这个紧急信息发送给指定电视台时，还应该通知灾害发生时和发生后可能涉及的政府部门，让他们未雨绸缪，提前做好准备。二是出台相应的法律法规，以保证系统的良好运行。三是加快相关技术研发，不断完善广播电视传播系统的灾害预警机制。比如，日本的广播电视在接收到预警信息时会自动打开，美国的广播电台、电视台等机构也能在无人监控时迅速、自动地发送或接收紧急信息，这些技术不妨直接借鉴，并在实际操作中不断完善。

（二）应急机制中广播电视传播系统的参与

预警结束后，媒体的任务就结束了吗？答案自然是否定的，媒体还能做得更多。当灾害发生，武警、救援队以及相关部门已经展开救援等应急行动时，媒体也开始另一项行动，那就是信息传播的应急。“5·12”汶川地震发生后，广播、电视等媒介对灾区、灾民以及非灾区、非灾民的影响均十分巨大。人是接收并处理信息的动物，当信息（尤其是关于周围环境的信息）匮乏时，人本能就会产生一种茫然、焦虑的情绪，那么广播电视传播系统应急的第一步，就是尽其本职，在第一时间告诉人们发生了什么。

在应急的前半阶段，由便携性高、伴听性高的广播充当主要力量为宜，这主要有三方面的考虑:一是灾害发生后，尤其是较重大的灾害，人们因躲避灾害而聚集在室外，室内大型的电视、电脑等设备是无法使用的，而小巧的收音机和带有收音功能的MP3、手机等，却是可以随身携带且容易启动的；二是广播的制作过程简单，这使其信息的传播速度加快，对急于获得信息的人来说显然是最好的选择；三是广播还能发挥寻人、报平安的功能，允许人们利用它进行简单却重要的信息交流。

这里需要说明两种类型的广播发挥的不同作用。前面提到，广播主要有喇叭音响广播和无线电设备广播，其中，喇叭音响广播的应急作用在前。试想，当灾害发生时，人们慌忙逃生，根本没有时间来打开收音机收听信息，因此安装在人口密集的公共场合（如学校、医院、广场、楼宇、电梯内）的喇叭，在这时的作用尤为重要:在灾害发生时组织人们进行逃生和自救。当人们逃到了相对安全的地方后，他们就有时间打开随身携带的无线设备广播。当然，如果中国可以实现相关技术的突破，比如灾害来临时，收音机自动打开并自动播报，那么，无线设备广播还可以发挥更大的作用。

随着灾情的稳定，电视等优势媒体势必又会回到人们的视野中，它的直观性和极广的受众面使它能对救援期间和重建期间的报道进行更有效的传播。

（三）广电传播系统灾害预警应急机制中的主体

广电传播系统灾害预警应急机制的主体有三，简单来说就是政府部门、媒体机构以及普通民众，三环紧紧相扣，需要相互协调、配合、沟通。

1.建立专门机构

可以考虑设立一个专门的机构，负责每天收集和整理气象局、地震局、农业部等部门的灾害监测预测信息，一旦发现有大的灾害即将发生，就在第一时间发送到指定电视台。此外，这个总机构在向指定电视台发送信息的同时，也将信息发送给公安、消防等部门，使其能提前做好抗灾救灾的准备。在媒体机构中，主要是指定的总负责的电视台，有必要建立一个专门的部门负责灾害预警应急的事宜，并培养专门的媒体人进行全面的控制和操作。在日本的NHK电视台，每天都有专门负责紧急速报的播音员，他们受过专业训练，心理素质良好，能够在紧急情况下快速、清晰地进行播报。至于普通民众，他们实际上是在不同的地方进行日常活动的，比如，学生在学校上课，职员在办公楼上班，工人在工厂上班，老人则在家里休养。学校应成立专门的部门负责有关事宜，这个部门不仅要及时播报预警和应急信息，还应该负责定期的灾害演练和对学生的自救、救人等相关知识的教育。公司、工厂若不建立专门部门，也应该有专人负责。家庭则尽量保证至少有一个可接受紧急信息的媒介，家庭成员也要自觉地学习相关的逃生救人知识。

2.设置预案

预案是“应对可能发生的突发事件，为保证迅速有效的开展应急救援行动、降低事故损失而制定的有关计划或者方案”^[21]。政府需要建立的预案涉及三个方面的内容:一是灾害的分级分类；二是根据灾害的级别类别，划定发送紧急信息的范围；三是根据灾害的级别类别，决定联动哪些部门进行相关应急准备和行动。由于灾害性质、类别、范围的不同，自然会产生不同的预案，什么时候采用哪一种预案，需要专家小组进行专业的对比探讨，并在实际应用中不断完善、累积经验并进行修正。目前，中国政府关于国家突发公共事件的预案体系由四部分组成，一是国家总体应急预案，二是国家专项应急预案，三是国务院部门应急预案，四是地方应急预案^[22]。可见政府制定的预案并没有专门针对媒体的预案项目。而中国媒体内部也没有设立专门的灾害预警应急预案，更多的还是针对灾害进行的一系列新闻报道策划活动，没有把媒体自身当成灾害预警应急机制的有机组成部分。当然，如果要在媒体内部设立专门预案，也需要配合政府统一行动，比如，当政府采用与重大灾害对应的一级预案，那么媒体可能也需要以此为依据选出最适合的预案。

3.完善相关的法律法规

相关的法律法规是系统内各部分能有效沟通、联动的有力保证。中国现有的法律法规，涉及灾害和突发事件的包括《中华人民共和国突发事件应对法》《防震减灾法》等。

（四）新媒体的参与

广播电视传播系统灾害预警应急机制并不排斥除了广播电视以外其他形式媒体的参与，相反，应该鼓励其他媒体，尤其是手机、网络等新媒体的参与。媒介融合已是大势所趋，各种媒介形式将会在科技的催生下逐步附着在一个载体上，这个载体小巧、信号良好且易于携带，可能是手机，可能是平板电脑，在未来甚至可能是电影中经常出现的虚拟屏幕；而各种媒介形式如文字、声音、影像都可能集于一体，这对完善以大众传播媒介为信息中转平台的媒介灾害预警应急机制将是如虎添翼。实际上，世界上很多国家已经开始进行相关研究，希望通过新媒体的参与，使灾害预警应急机制的紧急信息能更快、更及时地发送到更多人手中。

在本课题研究进入尾声时，我们欣喜地看到我国通过电视进行地震预警或警示已经开始在部分地区实现。2012年5月14日12时整，四川青川县发生1.3级余震后9秒钟，在汶川县内的所有电视观众，均从电视上看到一条崭新的绿色字幕条:“温馨提示:青川县正发生轻微地震，汶川无震感。”这是“5·12”地震4年来，汶川县灾区群众首次看到即时地震预警信息。汶川县的这套电视预警系统，由分布在汶川地震断裂带20万平方公里内的120个监测点、预警接收中心和电视传输中心组成。根据与汶川县政府协商，当监测区域内地震在3级以下、5级以下或5级以上时，系统将在10秒内自动发布地震发生区域，及本地“无震感”“轻微震感”和“有震感”三种不同预警信息，便于灾区群众做好应对准备。汶川县防震减灾局局长苏茂说，汶川县委、县政府高度重视应用先进防震减灾技术保障民众安全，此次电视地震预警的成功实现，源于汶川地震预警监测台网运行一年来，对超过130次余震的成功预警^[23]。