论跨国水体及其和谐开发

时间：2024-10-12 百科知识版权反馈

【摘要】：跨国水体在空间上跨越两个或两个以上的国家，使其在开发利用和管理中产生的问题变得复杂。由于水资源是人类生存所必需的物质资源，所以沿岸国对跨国水体的水资源均有需要，这种需要的程度和迫切性，随着人口的增加和经济发展日显迫切。跨国水体可能由于自然的和人为的原因而发生变化，如河流倒岸、水量因某国抽取堵截而对他国造成减少；在上游排污对下游国家造成水环境恶化、水质变坏等等。

论跨国水体及其和谐开发

李佩成^[1]，郝少英2

作者简介:李佩成，中国工程院院士，长安大学教授，博士生导师，主要从事水资源及水文地质教学与科学研究。郝少英，博士生，西北政法大学副教授。

（1、长安大学　西安710054，2、西北政法大学　西安710063）

【摘　要】跨国水体除了具有一般水体的共性外，它还具有一些重要的特性。跨国水体在空间上跨越两个或两个以上的国家，使其在开发利用和管理中产生的问题变得复杂。要解决这些问题，最重要的就是要做到科学开发、和谐开发，本着友好合作、互利互惠、尊重自然、合情合理等原则处理好一系列关系。本文从分析跨国水体的自然属性和政治社会属性出发，探讨了这些问题，提出了和谐开发跨国水体的八大原则，同时，提出应重视开发跨国水体的科学研究与人才培养，以适应人类社会发展的共同需要。

【关键词】跨国水体，水资源，和谐开发，可持续利用

Discussionon Cross－border Water Bodies And Its Harmonious Development

LI Pei－cheng¹，HAO Shao－ying^1，

（1.Chang＇an University Xi’an，710054 China；

2.Northwest University of Political Science and Law，Xi’an，710063 China）

【Abstract】Cross－border water bodies has some important characteristics as well as some common characteristics with general water.Cross－border water bodies across two or more countries in space make the problems on the development，utilization and management more complicated.To resolve the issues above，it is very important to achive scientific and harmonious development and deal well with several relationships in the principle of Friendship and Cooperation，Mutual benefit and Reciprocity，Respect for Nature，Being fair and reasonable，etc.This article firstly analysies the natural property，the political and social property，then discusses those problems and proposes eight major principles of scientific and harmonious development to cross－border water bodies，and brings for ward some suggestions about scientific research and training of emphasising on developing cross－border water bodies to meet the development needs.

【Key words】Cross－border water bodies，waterresources，harmonious development，sustainable use

所谓跨国水体，就是分布或流经两个或两个以上国家国土的河、湖、地下水等水体。全球范围内，以湖泊、河流等形式存在的跨国水共有260多条（个），其流域面积约占全球陆地面积的45%，贮存的水量约占世界淡水资源的一半，若加上地下水则数量更大。全世界有44个国家至少80%的国土面积位于国际河流流域之内，全球约有40%的人口生活在国际河流流域之中^［1］。目前，随着各国对水的需求量迅猛增加，因跨国水管理、维护和开发利用而引发的环境、社会和政治问题日益凸显，从而加剧了国家间对跨国水的争夺；跨国河流污染日益严重，造成上下游的不和；跨国水资源不公平利用，伤害着沿岸和上下游人民的感情和国家利益，引发的大小冲突连绵不断；植被破坏、水土流失、荒漠化、盐渍化、湿地消减、河湖萎缩断流等水文生态灾难的加剧，更深刻地影响着各国人民的长远利益。如何共同保护、科学和谐的开发利用跨界水资源，满足流域各国的经济发展和人民生活的需要，已越来越成为世界性问题。

1.跨国水体的概念和属性

1.1　跨国水体的概念

已如前述，所谓跨国水体，就是跨越不同国家边界的水体。具体的讲，它有广义与狭义之分，广义的跨国水体是指一切跨越不同国家的边界的水体，跨国的水体包含江、河、湖、沼、库、渠以及冰川雪水和地下水，有人将近海也列入跨国水体。展望未来，云雾等大气水也应列入广义的边界水体之中。本文所论的跨国水是指狭义的跨国水，主要是指跨越两个或两个以上国家的淡水资源，包括界湖、两岸国家间的河流、以上下游形式穿越的共有河流，以及在边界地区处于同一含水层的具有补排关系的地下水。

1.2　跨国水体的特性

跨国水体除了具有一般水体和水资源的共性之外，它还具有一些重要的特性，这些特性决定了研究跨国水体的必要性和迫切性。

1.2.1　跨国水体的多国权属性

跨国水体由于流经或跨越两个以上国家的领土范围，因而便应隶属于所在国家共有，从而具有多国权属性。

1.2.2　跨国水体的多国共需性

由于水资源是人类生存所必需的物质资源，所以沿岸国对跨国水体的水资源均有需要，这种需要的程度和迫切性，随着人口的增加和经济发展日显迫切。

1.2.3　跨国水体变动性引起的利害相关性

跨国水体可能由于自然的和人为的原因而发生变化，如河流倒岸、水量因某国抽取堵截而对他国造成减少；在上游排污对下游国家造成水环境恶化、水质变坏等等。相关当事国的水事行为可能对邻国造成伤害，这种由于水体的水量增减、水质变坏、堤岸变动而引发的水质水量变化对所处不同地理位置——上下游、左右岸的国家其利害常常是不一致的，多数情况具有对抗性。

1.2.4　跨国水体的流域整体性

跨国的每个水体都具有自己的流域，也就是说每个水体，无论是地表水还是地下水都是在一定的流域条件下形成的，这些条件包括降水、蒸发、地质、地貌、森林、植被、补给条件和工程建设等，而且表现出一定的整体性。水体的这种禀赋自然属性，并不因河流水体的跨界性而改变，只是在国家的形成等政治因素的影响下，才被归属于不同国家或地区而成为跨界水体。水体流域的整体性表明水体流域在局部地段被改变或遭受损伤，必然会不同程度地对全流域造成影响。

1.2.5　跨国水体的国际性

由于跨国水体及其流域跨越了国界，隶属于两个或两个以上国家，因此跨国水的政治社会属性便具有国际性，这种国际性表现在跨国水体或流域分别属于不同国家主权管辖之内，每个国家针对本国权属内水体所发生的水事活动，便有可能对河流水体的其他部分产生影响，从而涉及到另一个国家的利益和主权，造成了国际河流开发利用问题的国际性。因此，国际河流的开发不单纯是一个国家内部的科学与技术问题，而应充分考虑邻国的利益和权属。

由于跨国水体的上述特性，在其开发利用中便带来一系列国与国的利益矛盾以及不合理的开发利用问题。概括起来，这些问题包括:跨国水资源日益短缺与水需求不断增加引发的争水矛盾，跨国水资源的共享性与国家主权之间的矛盾，跨国水资源的水量分配不公的矛盾，水质污染引发的矛盾，修建工程对原来占有状况改变的矛盾，水体与岸、滩变迁对领土的侵犯以及在所属流域内改变水流状态引发的全流域水安全问题等。印度河流域的水冲突、恒河流域的水冲突、湄公河流域和咸海流域的水冲突、尼罗河流域的水冲突以及2005年松花江在中国境内遭受污染而影响下游俄罗斯的供水安全等，都是跨国河流引发国家间矛盾的实例。在干旱缺水地区，如果几个国家共同依赖单一的供水水源，比如约旦河、幼发拉底河和尼罗河等，这种冲突的性质更为严重，会给地区乃至世界的和平与发展带来严重威胁。因此研究和解决跨国水体的和谐利用便成为迫不及待的世界性责任。

2.和谐开发跨国水体应坚持的原则

为了防止和避免上述事件的发生，对跨国水体开发利用与保护应当确定一些国家间共同遵守的原则，以实现跨国水的和谐利用。本文以和平共处五项原则及建立和谐世界为指导，参考国际间与本问题有关的协议、条规与理念，结合近年来出现的典型事例，试图较全面地探讨跨国水体开发利用中应有的原则。

2.1　互利共享原则

对于涉及双方利益的事只有做到互利共享，才能和谐相处。对直接涉及国际民生的跨国水体，互利共享应作为第一原则和基本信念，既关注本国利益，又时刻想着不要伤害对方。不可对水资源进行掠夺性开发，资源开发不可损害邻国的正当权益；在开发利用跨国水资源时只有坚持互利共享的原则，才能实现流域国之间的双赢。如1997年，苏丹和埃及本着互利共享的原则合作开挖了从仲累至马拉卡尔长345km的运河。尼罗河从此绕过沼泽平原，使下游水量增加了40亿m³，两国各得一半^［2］。

2.2　平等协商原则

已如前述，跨国水资源事关方方面面，难免发生矛盾和利害冲突，有些事件是历史形成的，例如原有的不够合理的工程建筑，有些事件带有偶然性和突发性，如像上游污水管爆裂可能造成的河流污染等，对于这些已经发生的事件，或者可能发生的事件，一定要保持冷静的态度平等协商共同应对。正如以色列总统佩雷斯在他的著作中写道:“为水而大动干戈解决不了任何问题，炮火不会钻出水井，硝烟过后，原来的问题依然存在^［3］。”跨流域各国应就利用和保护跨国水资源的实际或潜在问题彼此协商，以期达到可接受的解决办法。

平等协商原则体现了对起源国和受影响国之间利益的平衡。通过协商和谈判可较好地预防水争端的发生。《国际水道非航行使用法公约》等国际水条约、《柏林规则》等软法文件以及拉努湖仲裁案等国际司法判例都确认了这一原则。

2.3　上下游、左右岸兼顾原则

水体尤其是河流和流动的地下水，大都有上下游、左右岸的问题，原则上应当依据所属流域面积的产水量划分各自的占有水量，但在开发中还应考虑生态安全，重大的水事活动应当考虑对方利益，不能随意抽调拦截改变河湖等的自然状况，侵犯他人利益。在水资源分配时，可结合《国际水道非航行使用法公约》中提出的因素加以考虑，包括:上下游、左右岸的地理、水文、气候、生态和其他属于自然性质的因素；有关的水道国的社会和经济需要；每一水道国内依赖水道的人口；一个水道国的一种或多种使用对他国的影响；对水道的现有和潜在使用；水道水资源的养护、保护、开发和节约使用，以及为此而采取的措施的费用；对某一特定计划或现有使用的其他价值相当的替代办法的可能性等。只有坚持上下游、左右岸兼顾原则，才有利于跨国水的可持续开发。

2.4　先修后修利益平衡原则

由于经济的、技术的及政治的原因，对于跨国水体的开发存在先后差异，有的国家早修了工程，多占用了水量，从而产生了先后开发的矛盾。对于这种矛盾的处理仍然要本着利益平衡的原则采取相应的不同政策。对少用方暂时无增水需要，经协商可以维持方案，或由多占方给予适当补偿；对于少占方需要增大开发量的，或由原多占方有偿让出部分水量满足对方需求，或由少用方另建工程实现增水要求。

实现先后开发国利益的平衡，仍应平等协商，先修方不能以先下手为强的理由反对利益的调整。在美国与加拿大关于哥伦比亚河开发的争端中，美国利用这一理由反对加拿大的利用^［4］；墨西哥在与美国关于里奥格兰德河利用的争端中，以色列在与叙利亚、黎巴嫩等国关于约旦河水利用的争端中，叙利亚和伊拉克在与土耳其关于幼发拉底河和底格里斯河水利用的争端中，便存在着先占方自己优先利用共享水资源的主张，但是均遭到了其他共同沿岸国的反对，甚至发生战争。因此，先利用国与后开发国在利益冲突时，应本着利益平衡原则通过协商，实现利益的调整。

2.5　共同勘查、共同监测和知情原则

保密是每个主权国家的应有权利，但对跨国水体这种直接涉及邻国利益、而又很难真正保密的对象，似乎更应注意有关国家的合作和信息交流，特别是共同分享水文气象资料，共同勘查，共同研究最佳开发方案，并及时交换水文监测资料，以及在照顾各自利益的基础上对跨国水体逐步实现合作开发，协调保护。

2002年，中国与印度签署《中华人民共和国水利部与印度共和国水利部关于中方向印方提供雅鲁藏布江－布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录》，据此，中国相关部门在每年6～10月向印方提供雅鲁藏布江水情。同年，中国水利部与湄公河委员会签订《中华人民共和国水利部与湄公河委员会关于中国水利部向湄委会秘书处提供澜沧江－湄公河汛期水文资料的协议》，根据该协议，中国在每年的6～10月，每天上午将位于中国境内的允景洪、曼安两个水文站前一日的水位和雨量报送给湄公河委员会秘书处^［5］。这表明中国与跨国河流相关国家的信息合作正在日益加强。

2.6　限制污染和保质原则

跨国水体污染引发的国际争端和冲突日渐增加，近年来还有多发的趋势，特别是处于上游的国家往往为了自身的利益和方便，随意向河内排入大量污染物，而不顾下游国家对取水水质的要求。这种情况极容易引起跨国河流上、下游国家之间的冲突，因此，各流域国要预防、减少或控制跨国水污染，保护水质。各沿岸国要相互合作，建立跨国河流水环境监测网，加强水环境监测工作。同时，还可在跨国河流流域的干流配备专业水质监测船，以提高应付突发性污染事故的能力。

2.7　重大工程联合研究开发原则

对跨国水体的开发离不开水利工程，重大水利工程的建立需要相关流域国的协商以免引起纠纷。协商包括跨国水开发，特别是引调水工程和治理工程的内容，明确上、下游国家在水电或防洪等方面的利益，确定具体的引水量和方式；为了促使合作工程的顺利和有效实施，相关流域国还可共同设立工程管理机构，以便监督和促进工程开发的执行，确定发生分歧时的解决程序等。

美－加哥伦比亚河协调机制是对跨国水体重大工程协商合作具有代表性的一个成功案例。《美国－加拿大关于合作开发哥伦比亚河流域水资源条约》对双方的工程数量和标准、补偿办法和金额、调引水河水量的长期分配标准、分歧的解决程序等，都进行了比较具体的规定，这是能够很快开展合作，并不断调整进度的重要原因。

2.8　坚持生态保护与适度开发原则

跨国河流的合理开发不等于不开发，但必须适度开发。国际上通常认为一条河流的调用水量不能超过河水总量的20%～40%，否则将严重影响河流的自净能力，从而破坏河流的生态恢复能力^［6－7］。因此，对水资源的利用应有一个限度，不能超过水资源的承载力极限，包括保持一定的生物生产能力、一定的吸收消化污染物的能力等。流域各国应在掌握跨国水体的特点和基本规律的前提下，对其进行适度的、可持续的利用，使跨国水体利用后不会破坏其固有价值，不能破坏水生态系统，尽可能不对今世及后代产生负面影响，做到水资源利用和保护并举，经济发展和生态平衡兼顾。

3.加强和谐开发跨国水体的科学研究与人才培养

3.1　关于跨国水体的科学研究

由于跨国水体除具有一般水体的共性外，还具有其明显的特性，而这种水体的开发与管护又必须坚持特有的原则，因此，积极的认真地开展相关的科学研究显得十分重要。这些研究主要包括:

（1）不同跨国水体的历史地理及自然现状研究。

（2）不同国家对其跨国水体的历史开发、现状开发及人类活动对水体流域的影响研究。

（3）具体的跨国水体未来开发可能对邻国的影响研究。

（4）上下游、左右岸以及跨国水体流域生态的相关性研究。

（5）跨国水体流域水文生态（包括水质）最佳保护和改善方案、实施对策及水安全研究。

（6）跨界水资源开发和管护中的伦理及法律问题研究等。

这方面的研究除一般共性的研究外，应当深入具体到每个水体和每个相关流域，同时，这些研究除本国研究外，如能采取相关国家合作开展的方式则最好。中国作为一个边界河流众多的大国，应该率先重视。

3.2　关于人才培养

科学技术是第一生产力，而人是科学技术的鲜活载体。人才是决定事业成败的关键，对于日益重要的跨国水体、跨国水资源事业，应在人才培养方面有所作为，其中包括在有关院校水利、政法方面的教学计划中安排必修课程或选修课程，甚至在有些院校设置“跨国水体及其水文水资源专业”，培养高级人才，以适应未来发展的需要。