日本的消防法律

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【摘要】：日本宪法第41条规定，国会是国权的最高机关，是国家唯一的立法机关。事实上，日本国会审议和通过的法律绝大部分是由内阁提出的。虽然不能将其称为消防相关法律，但各市町村消防的设置是依据宪法第92条的规定而来，消防法第6条第3项关于损害赔偿的规定是依据宪法第17条的规定而来。法律是日本最高权力机关和唯一的立法机关国会审议通过，对国民具有直接约束力或规定国与国之间关系的，以法律形式公布的成文规范。

第二节　日本的消防法律

一、日本的立法体制

根据第二次世界大战后制定的“和平宪法”建立的日本立法体制，是一种中央集权和地方自治共存的立法体制。《日本国宪法》第41条规定，国会是国家唯一的立法机关，统一行使国家立法权，对需由国家以立法管制、调控的事项，均可制定法律。与此同时，宪法还赋予地方较大的自治权，自治单位可以在法定范围内行使条例制定权。

（一）日本的国会及其立法权限

日本宪法第41条规定，国会是国权的最高机关，是国家唯一的立法机关。此项规定表明，立法权由国会独享，原则上不允许国会立法以外的立法。日本国会实行两院制，上院为参议院，其立法职权主要是：提出法案；讨论和通过法案；修改宪法。下院为众议院，众议院除享有与参议院相同的立法职权外，还拥有对内阁提出不信任案的权力。日本众议院的权力优于参议院，当两院决议不一致时，以众议院的决议为国会的决议。国会立法的任务在于执行宪法的规定，建立民主的政治组织并保证其实际运作，在于确保国民的基本人权。为了实施宪法而必须由法律调整的事项，除宪法允许的情况外，其他各种事项都可由国会立法予以调整。

（二）行政机关的授权立法

依据宪法，日本内阁为了执行法律或者受国会授权的事项，有权制定政令。制定政令只限于两种情况：①为实施宪法和法律的规定，可以发布行政命令；②根据法律的特别授权，可以发布授权政令。

日本授权立法成立的要件是：①授权立法应由有正当权限的行政机关制定，这类授权立法权，是由宪法或法律规定专门授予行政机关的，不得再予授权委任；②授权立法的内容不得超越授权法规定的范围，其内容不得与宪法、法律相抵触，不得改变或废止法律；授权立法的内容应有可能实现且历年应具体明确。③授权立法的制定程序必须合法。④授权立法应在官方报刊上进行公布。

日本行政机关除了可以为了实施法律制定政令外，其内阁对于国会立法还享有议案提案权。日本内阁法第5条则具体规定，内阁总理大臣代表内阁向国会提出内阁提出的法律案、预算及其他议案。事实上，日本国会审议和通过的法律绝大部分是由内阁提出的。

（三）地方公共团体的制定条例权

为保证国民充分享有民主、参与政治，日本宪法第92条规定了地方公共团体实行自治的原则。日本宪法规定的所谓地方公共团体，是指在以国家领土的一部分为基础的区域内，以执行与本区域有关的公共事务为目的而存在，为了实现其目的，在国家法律范围内具有管理财产的能力以及对居民拥有课税及其他统治支配权的团体。日本地方自治法对地方公共团体进一步做了划分，分为一般地方公共团体和特殊地方公共团体。前者指都、道、府、县、市、町、村；后者指特别区、地方公共团体组合、财产区以及地方开发事业团。这些团体依据宪法和地方自治法有权制定条例。条例是地方公共团体制定的法律规范形式的名称，早在明治宪法时代，府、县、市、町、村制定的法律规范形式就称为条例。地方公共团体可以制定条例，就意味着它们在法律的范围内拥有某种立法权，这是对宪法规定的国会是国家唯一的立法机关的例外。地方公共团体制定条例权的形式受到以下限制：①制定条例的程序必须由法律予以规定并符合法律的程序要求；②条例的涉及事项不得超出法律允许的范围，越权无效；③条例的位阶在法律之下，其法律效力低于法律。而且，条例也不得同依照法律制定的法令（政令）相抵触。

二、日本消防相关法律分类

日本与消防有关的法律非常多，这些法律分别从各个方面对消防工作的某一具体内容进行规范，从而构成了整个消防法律体系。从法源及法律效力上来讲，消防相关法律主要可分为以下五类。

（一）日本国宪法

日本国宪法是规定国家政治基本架构的具有最高法律效力的根本大法。虽然不能将其称为消防相关法律，但各市町村消防的设置是依据宪法第92条的规定而来，消防法第6条第3项关于损害赔偿的规定是依据宪法第17条的规定而来。此外，消防法第6条第4项及第29条第3项等损失补偿规定也是依据宪法第29条第3款的规定而来，消防法第17条第2项的规定与宪法第29条第1款的规定也有直接关联。因此，从某种意义上说，宪法也可称得上是日本消防法律的法源。

（二）法律

法律是日本最高权力机关和唯一的立法机关国会审议通过，对国民具有直接约束力或规定国与国之间关系的，以法律形式公布的成文规范。它的法律效力仅次于宪法，凡与法律相抵触的命令（政令、省令）均无效。

消防相关法律中，具有上述性质的有代表性的法律，除消防法外，还有以下几种。

（1）消防组织法（1947年法律第226号）。

（2）地方自治法（1947年法律第67号）。

（3）地方公务员法（1950年法律第261号）。

（4）行政代执行法（1948年法律第43号）。

（5）行政不服审查法（1962年法律第160号）。

（6）行政诉讼法（1962年法律第139号）。

（7）国家赔偿法（1947年法律第125号）。

（8）灾害对策基本法（1961年法律第125号）。

（9）洪涝灾害防止法（1949年法律第193号）。

（10）液化石油气安全管理及公平交易相关法律（1967年法律第149号）。

（11）石油企业集中区域灾害防止法（1975年法律第84号）。

（12）建筑基准法（1950年法律第201号）。

（13）土地征收利用法（1951年法律219号）。

此外，不属于行政法规但与消防活动有关联，也被认为是消防相关法律法源之一的其他法律还有刑法（1908年法律第45号）、民法（1897年法律第89号）、刑事诉讼法（1948年法律第45号）、民事诉讼法（1948年法律第29号）、轻微犯罪法（1948年法律第39号）等。

（三）命令

命令是由行政机关制定的成文法的总称。根据制定行政机关的不同，命令分为由内阁制定的政令，各省大臣制定的总理府令、省令，省外局的行政长官或委员会制定的规则，以及从内阁独立出来的行政机关如人事院、审计监察院制定的规则等。命令必须根据有关法律来制定，超越法律规定的命令是无效的。

为执行某项法律必须对相关的事项作出具体详细规定，或受法律委任，必须对法律规定的事项进行补充或具体细化时可以制定命令。前一种情况下制定的命令称为执行命令，后一种称为委任命令。被冠以“施行令”名称的命令一般都是委任命令。

消防相关法律中，具有上述性质的命令主要有：

（1）消防法施行令（1961年政令第37号），消防法施行规则（1961年总务省令第6号），灭火器的规格标准（1964年总务省令第27号），漏电火灾报警器的技术规格标准（1976年总务省令第15号）等。

（2）危险品管理规定（1959年政令第306号），危险品管理规则（1959年总理府令第55号）等。

（3）灾害对策基本法施行令（1962年政令第288号），灾害对策基本法施行规则（1962年总理府令第52号）。

（4）石油企业集中区域灾害防止法施行令（1976年政令第129号）。

（5）液化石油气安全管理及公平交易相关法律施行令（1986年政令第129号）。

（6）建筑基准法施行令（1950年政令第338号）。

（四）条例、规则

条例、规则是地方公共团体或其他机关根据宪法规定的自治权制定的自治法，也称为自主法、地方法。

1.条例　不违反国家法令的前提下由地方公共团体议会审议通过的自治法。根据法源的不同，条例分为根据法律委任制定的委任条例和根据宪法第94条及地方自治法第14条第1款制定的行政事务条例或独立条例。

消防相关法律中具有上述性质的条例，除各市町村火灾预防条例外，还有与建筑基准法相关的条例，如东京都建筑安全条例（1947年东京都条例第89号），与地震对策相关的条例，如东京都震灾预防条例（1971年东京都条例第121号）等。以火灾预防条例为例，其内容由委任条例和行政事务条例两部分构成，委任的内容主要有：①消防法第4条第1项、第2项规定的委任（公众出入场所相关的条例的规定）；②消防法第9条规定的委任（用火设备、器具的位置、构造及管理相关的条例规定）；③消防法第9条之3规定的委任（不足指定数量的危险品的贮存、使用技术标准相关的条例规定）；④消防法第17条第2项规定的委任（消防用固定消防设施的技术标准附加的条例规定）；⑤消防法第22条第4项规定的委任（火灾警戒时期火的使用限制相关的条例规定）。此外，火灾预防条例中行政事务条例的内容主要有避难管理相关的条例规定和各种申报手续相关的条例规定等。

2.规则　规则是地方公共团体的行政长官在不违反国家法令的前提下，对属于其权限之内的事务制定的有关规范。

消防相关法律中具有上述性质的规则除各市町村火灾预防条例施行规则外，还有诸如东京都震灾预防条例施行规则等。

（五）告示

告示是国家或地方公共团体的行政机关对其决定的事项或其他事项，以文书形式向其管辖范围内的居民进行公告的一种行政方式。告示一般没有法律效力，对公民没有约束力。但是，对法令的内容进行补充的告示具有法的性质，在一定范围内可以成为消防活动的法源。

消防相关法律中具有上述性质的告示很多，在此仅举四例：①关于确定危险品管理有关技术标准的项目的告示（1974年总务省告示第99号）；②非常规警报设备的技术标准（1973年消防厅告示第6号）；③消防法第8条之2第1项规定的消防长指定的地下商业街的范围（1973年东京消防厅告示第7号）；④关于禁烟场所的告示（1962年东京消防厅告示第17号）。

三、日本消防主要相关法律概述

（一）地方自治法

地方自治法是根据日本宪法第92条“地方公共团体的组织及管理等相关事务，根据地方自治的原则由法律规定”的精神于1947年4月7日公布，与日本宪法同时实施。地方自治法主要规定了地方公共团体的种类、组织及运行方式，地方公共团体的事务，地方公共团体不能处理的国家事务，以及国家与各地方公共团体的关系等。

1.地方自治法与消防相关法律　消防相关的所有法律都依据地方自治法的规定，充分贯彻了地方自治的原则。如消防组织法规定的“各市町村的消防安全职责”、“市町村的消防事务由行政长官进行管理”、“消防有关费用由各市町村负担”，以及“各市町村消防事务不受消防厅长官和都道府县知事管理”等规定，都是基于地方自治的原则作出的规定。地方自治法第2条第3款列举的地方公共团体的行政事务中，明确规定了“维护地方公共秩序，保护辖区居民的安全和福祉，防范各种灾害，保障受灾者的生活”等内容，而消防工作的绝大部分都属于上述事务。此外，该法附表列举的地方公共团体的事务中，也有“各市町村的消防安全职责”以及“必须制定火灾预防条例”等内容。

1999年，随着地方自治法的修改和地方分权一揽子法案的实施，各地方公共团体的自治权力进一步扩大。原来属于国家管理事务的危险品管理及与消防设备士资格相关的事务也变成了各都道府县和市町村的自治事务。即：①危险品设施的设置、变更的许可、竣工验收、安全检查等与危险品管理相关的事务，成为都道府县的自治事务；②危险品操作许可证、消防设施士资格证有关考试的组织实施、证件的交付、年度检查、替换等，成为都道府县的自治事务；③与危险品操作证、消防设备士资格证有关的培训，成为都道府县和总务大臣指定的市町村的自治事务。

2.国家对地方自治事务的参与方式　地方自治法规定，国家对地方自治事务的参与方式有建议、劝告、提供资料、要求改正以及与地方公共团体进行协商等。据此，消防组织法第20条规定，消防厅长官可以对各地方公共团体的消防事务提出建议或指导，但该建议或指导对地方公共团体没有法律约束力。此外，总务大臣为维护公共安全或防止灾害发生认为有必要时，可以根据政令规定向都道府县知事和市町村行政长官对政令规定的事务发出指示，同样，该指示对地方公共团体也没有法律约束力。

地方自治法第153条第1项规定，地方公共团体的行政长官对属于自己权限的行政事务，可以委托该地方公共团体的其他行政官员执行，或由其临时代理执行。这就是权限的委任和代理。

（1）委任。委任是指行政机关将法律赋予自己的权限的一部分委托给其他行政机关（主要是下级行政机关）执行的一种法律制度。权限被委任时，委任行政机关将失去这一部分权限，而被委任行政机关将获得这一部分权限，并以自己的名义行使之，承担因此而带来的一切责任。委任在消防工作的实际运作中得到广泛应用，各市町村行政长官经常将法律赋予自己的权限委任给该市町村的消防长或消防署长。

（2）代理。代理就是行政机关将法律赋予自己的权限委托给其他行政机关代理执行。代理具体又分为专决权和代决权两种。以消防法为例，专决权指市町村行政长官将自己的权限委任给消防长处理，但对外仍保留市町村行政长官的名义，消防长不能以自己的名义进行裁决。代决权指当市町村行政长官或有专决权的消防长因故不在时，协助处理该事务的其他行政官员内部代理该市町村行政长官或消防长行使职权。

（二）消防组织法

《消防组织法》是规定消防组织及运营基本事项的法律。它首先规定了消防的任务是“通过对火灾的预防、警戒、扑灭和对伤病员的医疗紧急救护等方式保护国民的生命和财产，消除引发水灾、火灾、地震的各种直接因素，在灾害发生时防止其进一步扩大和尽可能减少损失。”对消防机关的设置，消防组织法规定，在总务省的下属局中设立消防厅，并设立消防研究所、消防大学校、消防审议会作为其附属机关；市町村应设置消防本部、消防署和消防团的全部或一部分，都道府县原则上应设置消防学校和消防主管部门。

《消防组织法》本着地方自治的精神，着重强化了市町村消防的职能。它规定：①各市町村对本区域的消防事务负责，消防事务的管理由行政长官依据条例实施；②消防费用由各市町村负担；③各市町村处理消防事务的机关是该市町村消防本部、消防署或消防团；④各市町村的消防事务不受消防厅长官和都道府县知事的行政管理。但是，消防厅长官和都道府县知事可以对消防事务进行指导或建议；⑤各市町村行政长官必须按照消防厅制定的形式和方法，通过都道府县知事向消防厅报告火灾和其他消防有关情况等。

《消防组织法》还从行政上规定了国家、都道府县、市町村各自分担的消防事务。国家行使的消防事务主要有：①制定消防法律及消防行政必要的规定、标准；②消防技术和统计的有关工作；③对各地方公共团体消防事务进行指导或建议；④大规模灾害发生时进行协调、指挥等。都道府县行使的消防事务与国家的消防事务基本类似，主要是对辖区市町村消防行政的顺利开展提供援助，具体有：①设置消防学校对消防职员、消防团员进行教育培训；②协调各市町村之间的人事交流；③与危险品管理、消防设备士资格证有关的事务；④大规模灾害发生时进行协调、指挥等。市町村行使的消防事务包括：①设置消防队、医疗紧急救护队为辖区居民提供服务；②根据消防法令规定对居民进行有效管理，以达到消防行政的目的等。

（三）消防法

《消防法》于1948年7月24日制定，分为总则、火灾预防、危险品、消防设备、火灾警戒、灭火活动、火灾调查、杂则和罚则共9章49条。

1.防火管理者　学校、医院、工厂、百货店等企事业单位或者两家以上不同性质场所合用一栋建筑物的应当选出具备一定资格的人员作为“防火管理者”，监督管理日常的消防工作，如灭火疏散预案的制定及演练、消防设备的检查等等。同时应当把管理者的情况及时向区域管辖的消防长或消防署长汇报，当解任的时候，同样应当汇报。同时，作为补充，日本《消防法施行令》中又详细规定了企事业单位的防火工作管理者必须具备什么样的资格（分为甲、乙两种），甲、乙两种防火管理者必须修完什么样的课程才具备管理资格，在修完规定的课程合格后可以管理哪些对象物等等。《消防法施行规则》中对防火管理者的资格作了更加详细的说明。甲种讲习有12个课时，乙种讲习有6个课时，课程有防火管理的重要性、明火管理、消防设施器材的维护管理、消防训练、教育培训、消防灭火计划、防火管理者的责任、共同防火管理等8个方面的内容。

2.消防设备士　学校、医院、工厂、企业、娱乐场所、商店、旅馆、饭店、地下商场及综合用途的防火对象物（政令规定的除外）的有关人员，对该防火对象物中的建筑消防用设备等或特殊消防设备等，根据总务省令的规定，必须定期地让已领取消防设备士证书或总务大臣批准的具有检查资格的人员进行检查，并将其检查结果向消防长或消防署长报告。

消防设备士证书的种类有甲种消防设备士证书和乙种消防设备士证书。获得甲种消防设备士证书的人可以从事的工程或装备的种类，以及获得乙种消防设备士证书的人所从事的装备的种类由总务省令确定。消防设备士证书由都道府县知事授予经消防设备士考试合格者。

3.危险品管理　在设置消防本部及消防署的市、町、村的区域，设置制造所、贮藏所、作业所，须经该市、町、村长同意。在设置消防本部等所在市、町、村以外的市、町、村区域，设置制造所、贮藏所、作业所（移送作业所除外），须经管辖该区的都道府县知事同意。

市、町、村长可将审查有关贮藏所的结构、设备等有关事项委托于危险品保安技术协会进行。危险品保安技术协会，受市町村长的委托，对室外罐式贮藏所进行审查，并开展关于危险品或指定可燃物的贮藏、处置或搬运（不包括利用飞机、船舶、铁道或轨道的运输）的安全试验、调查及技术服务等，以保证危险品等的贮藏、处置或搬运安全。危险品保安技术协会只设一个，且必须具有独立法人资格。

危险品作业员许可证的种类，分为甲种、乙种和丙种危险品作业员许可证。危险品作业员许可证，由都道府县知事授予经过危险品作业员考试合格者。

4.火灾警戒　气象厅长官、管区气象台长、冲绳气象台长、地方气象台长或天气预测所长当认为气象状况在火灾预防方面有危险时，必须立即通报管辖该地区的都道府县知事。都道府县知事接到通报后，必须立即将情况通知市、町、村长。市、町、村长接到通知后或认为气象状况有火灾危险时，可以发布火灾警报。从发布警报到解除警报期间，该市、町、村区域内所有的居民必须服从市、町、村条例规定用火限制。市、町、村长认为有警戒火灾需要时，可以限制在一定的区域一定期限内焚烧或吸烟。

5.灭火补偿　消防长或消防署长、未设消防本部的市、町、村的消防团长，为了灭火或防止蔓延或救人需要，可以使用、处理或限制使用规定的消防对象及其土地。为此而遭受损失者如要求损害补偿时，应按时价补偿其损失，需要补偿的费用由该市、町、村负担。

6.法律责任　使危险品从制造所、储藏所或作业所漏出、流出、放出、飞散，使之产生火灾危险者，处3年以下徒刑或300万日元以下罚款。未导致公共危险时，不予处罚。犯前项之罪，导致人员伤亡者，处7年以下徒刑或500万日元以下罚款。

随意毁坏、拆除火灾报警器、消火栓或消防用储水设施者，处5年以下徒刑。

故意妨碍消防车通过的，处2年以下徒刑或100万日元以下罚款。

在消防团员从事灭火或除了水灾之外的其他灾害的警戒防御及救护工作中，妨碍其行动者，处2年以下徒刑或100万日元以下罚款。

（四）灾害对策基本法

灾害对策基本法制定的背景是1959年9月袭击日本中部的伊势湾台风，该台风共造成超过5000人死亡和失踪，财产损失逾7000亿日元。这次特大自然灾害，暴露了日本防灾对策上组织不统一、责任不明确、防灾缺乏计划性、统一性等弱点。以此为契机，日本国会于1961年10月31日审议通过了本法。该法从组织上规定了国家、都道府县和市町村都应设置防火委员会，并制定各自管辖区域的防火基本计划，中央防灾委员会有关省厅负责制定防灾业务的具体措施，并指导地方公共团体实施。此外，还要求各行政主体依据本法及各自防灾计划，在灾害预防、灾害应急措施、灾区恢复生产等实际防灾活动以及财政金融等方面采取具体措施。

灾害对策法与消防部门有着密切关系。首先，在各市町村防灾会议制定的区域防灾计划中，都赋予了消防部门在一线抢险救灾的职能。各消防部门制定的消防计划，必须与所在市町村的区域防灾计划协调统一，构成一个有机的整体。其次，1961年修改的消防组织法明确规定，各市町村制定的消防计划，不仅应包括火灾预防和扑救等内容，还应针对火灾以外可能发生的其他灾害如地震、海啸、风灾、雪灾、山崩、山体滑坡等一切灾害，制定能保证消防部门迅速有效地开展救灾活动的计划，并以此为依据经常进行训练。具体来说，消防计划与区域防灾计划的关系是：①消防计划是以区域防灾计划为依据，制定消防部门自己应采取的具体措施。其中对与火灾预防和控制有关的消防设施、地理条件、气象条件等特殊因素都进行了周密考虑；②消防计划可视为区域防灾计划实施前，针对小规模灾害消防部门开展的具体活动计划；③消防计划能确保区域防灾计划区分灾害的不同种类，灵活有效地实施。

（五）建筑基准法

建筑基准法是日本为战后经济复兴于1950年通过的一部法律。它作为建筑基本法律，主要规定了与建筑物的用地、构造、设备及用途相关的防火、卫生上的最低技术标准，并与其姊妹法律都市计划法一起构成了日本建筑法律的基本框架。

建筑基准法的内容主要包括总体规定、技术规定和制度规定三部分。总体规定主要内容有立法目的、法律用语的定义、法令的适用范围及处罚规定。技术规定主要内容有单体建筑的构造、防火、采光、换气、日照、避难、灭火、内装修以及建筑设备等方面的规定，和综合建筑群的用地、道路、形态、美观、防火等方面的规定。制度规定主要内容有手续规定、行政制度、建筑协定和行政救济等。

1.建筑基准法与消防行政的关系　建筑基准法与消防行政有着密切的关系。建筑基准法第93条有3款内容规定了建设行政与消防行政的相互合作关系。第1款是，建设行政主管部门在为建筑物办理许可、确认手续时，未经辖区消防长或消防署长的同意，不得对其进行许可或确认。第2款是，消防长或消防署长在受理建设行政主管部门的申请时，如果该建筑物没有违反有关法令关于防火的规定，必须在规定期限内予以同意。第3款是建筑行政主管部门对接到建筑物新建或大规模修缮申请时，必须通知辖区消防长或消防署长。这三款内容和消防法第7条共同构成了建筑许可消防同意的法律基础。

2.建筑基准法中有关防火的内容　建筑基准法及其施行令中有关防火的条款达34条之多。这些内容主要有（以下建筑基准法简称法，建筑基准法施行令简称令）：

（1）综合建筑群的规定

不燃性能规定、防火构造规定（法第22条、23条、24条、61－64条、66条）。

（2）单体建筑规定。

建筑结构、防火分区、防火壁（法36条、26条）。

避难规定（法35条、36条）。

道路、通路（法43条、令128条、128条之2、法44条、令145条）。

内装修规定（法第35条之2、令128条之3之2至129条）。

进出口、建筑设备。

非常出口及升降机（法34条、35条、令126条之6至7）。

排烟设备（法35条、令126条之2至3）。

应急照明设施（法35条、令126条之3至4）。