西方国家区域规划的发展实践

5　发达国家区域规划创新的实践案例

从旧区域主义到新区域主义的发展演化，同时伴随着世界区域规划实践的起落兴衰。毋庸置疑的是，当今世界已经根本不同于以往被现代规划方法论长期主导的世界。伴随全球经济的深刻变化，每一个国家都不同程度地获得了经济、社会、文化的发展动力，显然其规划体系将不可能、也不应该维持永远不变。因此，既然传统的规划方法无法适应当前环境变化的挑战和需求，我们就必须反思和创新规划的知识与能力，满足不断变化的社会需求和期待。尽管过去的二十年，世界区域规划的实践已经取得了不少进展（包括零碎的探索、丰富的信息和敏锐的洞察力），但是仍然缺乏持续的探索努力和系统完整性。所以，区域规划的制度性变革动力依然十分充足。广大学界和政府部门有理由和信心认为，以新区域主义的持续发展大力推进的区域规划实践领域，依然存在可大力挖掘的学习潜力。本章旨在对西方国家的区域规划发展历史和区域规划实践案例进行总结和分析，并认为虽然不同国家的区域规划及其相应的治理结构具有差异性，而且相应的具体措施等也无法简单转移或复制，但在实践上仍有较大的相互参照和学习空间，无论彼此的经验是失败的还是成功的。

5.1　西方国家区域规划的发展实践

5.1.1　发展历程及特点

西方国家的区域规划实践开始于20世纪20至30年代，最早起源于城市规划和工矿区规划。虽然各个国家开展区域规划的时间和内容存在着较大差别，但按其总体趋势和特点，西方区域规划的实践发展历程大致可分为四个阶段：

1）初期阶段（1920年代—1945年）

该阶段的区域规划内容主要涉及以城市为中心的区域规划和工矿区规划两大部分。规划目的在于，从更大空间范围协调解决城市人口与工业的合理分布、区域均衡发展等问题。例如，英国的当卡斯特煤矿规划（1922—1923年）、美国纽约的城市区域规划（1929年）、联邦德国1923年编制的鲁尔地区区域总体规划以及1934年英国制定的“特别区法案”中将南威尔士、英格兰东北部、西北部和苏格兰中部定为援助区的规划等。以上规划均以都市为核心，并把周围地区接纳进来作为一个整体进行规划，在缓解大城市恶性发展所产生的“城市病”、解决城市和工矿区由内向外扩展的问题、优化城市公共卫生环境、美化城市等方面都起到了积极的作用。

2）繁荣阶段（1945年—1960年代末）

二战以后，为了尽快恢复经济和解决随后出现的日益突出的区域问题，西方国家或地区受凯恩斯国家干预主义思潮的影响，将各种类型的区域规划作为政府进行宏观调控的强有力政策。主要做法是通过制订立法和设置相应的管理机构，以加强国家对区域经济发展的干预，并把区域规划作为国家干预社会经济的具体手段。该阶段的区域规划进行了全面实施并逐步走向完善，其主要内容和特点是恢复大城市区和矿区、缩小地区发展差距及平衡大都市的过度发展等，并逐步加强了整体性和开放性及法制体制建设。

3）低潮阶段（1970年代中期—1980年代）

由于20世纪70年代的西方资本主义世界陷入了经济发展停滞、高失业率和高通货膨胀率并存的“滞胀困境”，也因此宣告了国家干预主义的失灵和凯恩斯主义时代的结束。受“新自由主义”社会价值观的影响，西方公民社会大量涌现了对建立公平、公正社区的诉求，传统区域规划因其强调政府干预和政府主导、重视物质形体建设而遭到质疑和批判。此时，西方国家的区域规划开始由再布局和均等化的“平衡目标”，转变为以增长与机会为基础的“发展目标”。它开始更多地集中于解决部门的结构性问题、工业区（或企业区）建设，即以经济为驱动力的国家干预有所加强，并且区域规划与政策多为激发区域内生性发展能力的间接干预行为。

4）复兴阶段（20世纪90年代以来）

区域规划复兴的主要理论动因是新区域主义在欧美国家的广泛盛行。从历史经验标准化认知视角下看，新区域主义认为“区域始终是经济发展的关键对象”。所以，区域应当是经济政策关注的首要焦点。与此同时，西方资本主义国家的城市和区域发展陆续出现了明显的不协调和不平衡。这是区域规划得以复兴的重要实践动因。以协调为主线、以提高综合竞争力为目标的区域规划，越来越受到世界各国或地区的普遍重视。自20世纪90年代后，西方发达国家的区域规划和地区政策制定对于引入市场机制对空间资源的分配作用，给予了较为充分的考虑。

5.1.2　主要经验

从发达国家的区域规划实践过程看，各自形成了一些适合本国国情的实践特点（见表5－1），并集中体现出以下五个方面的有益经验。

表5－1　主要发达国家区域规划的实践特点

来源：引自郁鸿胜等．长三角区域城镇体系空间布局研究［M］．上海：上海社会科学院出版社，2008：11－12．

1）增强区域规划功能的实用性

近二十年来，以欧美国家的区域规划根据社会经济发展的实际需求、环境伦理和可持续发展观的要求，适时地增强了规划内容的针对性和实用性。其中，通过实施配套的区域政策来具体落实规划内容、并根据区域政策的要求编制相应的区域规划方案，促进“区域战略—区域规划—区域政策”的高度统一。

2）改革区域规划管理的体制结构

由于各国区域规划的编制与实施是主要依托于行政管理体制架构体系进行，为了确保有效实施，许多国家或地区都尝试在对政府行政管理体制进行调整和改革。例如，法国的国家层面成立了国土整治指导委员会以协调部际之间的关系，并在每个大区均成立了相应的分部进行所有重大的经济建设项目和基础设施项目的规划选址和协调。指导委员会主任直接对政府总理负责。根据国土整治规划的需要设立的22个大区，构成了法国本土一级重要的行政区划单元。与此不同，德国通过撤销原市区一级的管理与决策职能来提高大都市区区域规划的实施效率。

3）创新区域规划协调的合作机制

通过观察和分析国内外区域规划发展的长期实践，区域规划的协调与合作被认为是最大难点。主要根源在于不同国家政治体制架构下，均面临协调国家和地方等不同层次规划间的纵向和横向关系问题。其中，由于横向协调包括同层次不同部门制定的专项规划的协调以及同层次不同地区间规划的协调，成为协调的重中之重。为此，各国对此都已经形成了相应的协调合作机制。例如，德国区域规划协调设有部门之间的磋商协调和部长联席会议决策协调机制。另外，还可通过法律仲裁解决行政协调矛盾来确定规划方案。

4）突出区域规划内容的公共性特点

各国的区域规划一直都重视针对跨区域的重大和关键的公共性问题进行规划。例如，为了深入体现环境可持续的理念，欧盟国家结合大江大河的合理利用与保护开展的流域规划、大都市区域同临近地区进行联合编制统筹发展规划等，大多取得了不错的实际效果。

5）重视区域规划实施的法律保障

作为国家的一项公共性政策，区域规划将是国家计划、财政、金融、税收等政策在区域上的综合，其实施必须有法律体系的建设和支持。例如，美国从20世纪60年代起，就陆续颁布了“区域再开发法令”等法律法规、日本20世纪70年代制定了“国土开发利用法”、德国有“联邦空间布局法”和“联邦改善区域结构共同任务法”等、英国总共颁布的区域规划政策法令超过五十部之多。

5.2　国家案例

5.2.1　德国的空间战略规划

伴随欧洲的政治经济一体化进程，空间规划一直是西欧国家政策研究和实践的焦点领域之一。自1990年起，在新的国际国内环境背景下，德国空间规划面临着修正和创新的巨大压力。当前，我国经济社会发展正处于转轨时期。作为国家宏观调控能力的重要手段之一，空间规划亟须从新的理论视角与实践途径进行系统性思考。通过重点解读分析德国国家空间规划体系的最新进展，以期对我国正在组织编制和实施的相关区域空间规划能有所启示。

1）空间战略规划体系概述

（1）空间规划的功能作用

德国的空间规划是指公共权力对各种空间尺度范围（地方及其以上）的土地使用所进行的空间性规划（综合规划和专项规划）。其中，广义的空间规划是对一切具有空间意义的规划行为和活动的统称。不同于欧洲其他国家，德国的空间规划并不完全受限于土地利用规划，因为两者分别作用于不同的领域。其中，空间规划的主要功能是通过协调一切有关空间的利益、职能和方案，指引经济、社会活动的空间安排；而土地利用规划则主要作为一项由州和市镇政府来完成的具体执法任务，其功能及内容已大部分融合在相应层级的综合规划和部门规划当中。

（2）空间规划的体系框架

德国的政府管理主要分为联邦、州和地方三个层级。主要包括16个州（其中含柏林、汉堡和布莱梅3个城市州）、313个区（其中含112个城市区）和约12 227个市镇。相应地，以《空间规划法》、《州规划法》及其《实施规定》和《建设法典》为法律依据，制定和实施国家空间规划、州域空间规划以及市镇建设规划（见图5－1）。其中，地区空间规划指超越一个中心城镇但未覆盖全州地域范围的空间规划，是插入州级和市镇之间的规划层次。

根据不同权限，上述空间规划又可分为战略控制性规划（国家、州和地区级）和建筑指导性规划（地方级）两大类。前者用以保障各个空间功能分区和区域的综合发展、整顿和安全；后者用以准备和制定土地综合利用规划及相关详细规划。总体而言，联邦政体架构下，德国空间规划运行管理的重心位于州级及其以下层次，并形成了一个综合的、合乎逻辑的体系框架。

图5－1　德国的空间规划体系

来源：译自Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung／Bundesministerium für Verkehr，Bau und Stadtentwicklung（BBR／BMVBS）．Perspectives of Spatial Development in Germany［C］．Bonn／Berlin，2006：7．

2）德国国家空间规划的主要进展

（1）制定背景

随着全球竞争日益加剧、欧洲一体化逐渐深入及国内东西部融合加快，20世纪90年代以来，德国的经济社会环境出现了结构性变化。主要包括：

①东西部经济社会发展的分化较为明显。新并入的东部5个州的面积和人口分别占全德国的30%和21%。但由于东部的低人口出生率和大量青年劳动力流向经济发达的西德，人均GDP水平仅为西德11个州的平均水平的70%。据2001—2003年的统计数据，东部5个州的就业人口的年人均总产值平均水平低于西部15个百分点，而失业人口和贫困人口的比率则明显高于西部。

②人口变化带给各层次空间规划多重挑战。人口老龄化程度加剧与出生率降低等社会性问题的空间映射，要求联邦、州及地区级的区域规划扮演重要角色。

③城市和大都市区域的范围扩展及重要性增加。但日渐增长的城市住房与工商业建筑用地需求，却形成了对周边乡村土地空间的逐渐蚕食。

④改善生态环境和提供开敞空间的需求日益强烈。人口密度高和就业机会多的城市聚集区出现城市生活环境质量下降、自然景观和开敞空间持续减少。为了应对以上变化和挑战，德国联邦交通、建设与城市事务部先后制定了《国家空间秩序规划报告》和《国家空间秩序规划政策导向框架》、区域规划报告、研究典型案例及确立关键性项目；最后，在实施成效的保障上，积极鼓励相关的非正式规划研究制定区域发展战略纲要和开展跨国界合作，并大力支持不完全是官方意见的交流和协商。此外，还要对广大民众进行意见征询和加强公共宣传等。

（2）主要特点

①区域空间规划制定和实施的网络化机制。为了避免“市场失灵”和“政府失灵”，依据区域空间治理思想和网络化决策机制理念，德国的国家空间规划明确指出：创新空间规划的制定和实施机制具有重要意义。其中，鉴于各城市及其周边城镇是推动实现国家空间发展目标的关键力量，以它们为主要依托载体，通过组建空间规划的不同责任主体（机构）和多种（公私）伙伴关系，政府组织的网络联盟及其与各类社会组织间的合作网络，进一步形成制定和实施各层次空间规划的网络化机制。

②区域空间规划的公共政策功能愈加显现。为了适应德国空间发展的新要求，国家区域空间规划的制定和实施并不限于准备规划文本、图纸及其相关操作方案，而是将其细化为若干具体公共政策，并通过激发和支持公共管理与私人部门之间的联合与协作，大力促进解决“地域内基本服务条件的均等实现、空间与居住结构的‘去中心化’、城市（区域）竞争力的增强、大都市区过度发展的缓解”等实际问题。由此，全国和地区的区域空间规划愈加显现出重要的公共政策功能，基于空间综合发展目标要求，合理调节不同利益关系与群体矛盾，并积极实施相关的重要项目和行动方案。

③区域空间规划的目标实现鼓励非正式规划的积极参与。长期以来，以特定空间为规划对象的各种非正式规划，虽不具备正式规划的法律约束地位，但因其更具开放性、灵活性和问题导向性，而承担着重要的“协议”角色作用。新的国际国内环境条件下，为了更好地实现国家空间发展目标，德国国家空间规划特别提出“鼓励正式规划与非正式规划间的优势互补，进一步增强规划的科学性”。由此，近年来，针对德国的重要交通轴线地区、相对边远地区及跨国界地区的非正式规划研究与实践开始出现增多趋势。

3）未来图景

图5－2　德国未来区域空间发展的网络化结构

来源：译自Federal Office for Building and Regional Planning．Spatial Development and Spatial Planning in Germany［C］．Bonn，2001：23．

由于协调、均衡、可持续的国土空间是形成国家发展潜力和参与国际竞争的重要基础，德国国家空间规划认为，未来国土空间的发展必须重视城市（区域）与乡村地区的发展方式及其相互关系。与此同时，以缩小空间发展差距、发挥城市（区域）功能优势、提升乡村地区经济活力和生活水平、加强空间发展管治为主要思路，以促进空间“功能一体化和结构网络化”为总目标，勾绘出德国未来空间发展的新图景。其中，未来的五到十年，将通过重点发展北部的汉诺威和南部的纽伦堡两个重要交通枢纽城市，以利于形成由全国九大都市区为发展引领的、更加均衡的全国区域空间发展新格局（见图5－2）。

4）对我国区域规划发展的有益启示

①加快制定统一的国家《空间规划法》。德国的《空间规划法》是编制国家及其以下层次空间规划的统一法律依据。它对各类空间规划的任务和原则、概念、规划条件约束作用、各州如何制定空间规划法律、空间规划方法以及需要协调的内容均做出了详细规定。相比而言，我国进入“十五”时期后，拥有空间规划职能的相关部委相继制定了许多名目不一、各有侧重的空间规划，并呈现出竞相争夺规划空间的现象。其中，建设部和国土资源部已各有《城市规划法》和《国土法》、国家发展与改革委员会也在积极研究制定《区域规划法》。但是，由于当前我国缺乏作为统一编制依据的《空间规划法》，导致依“自家之法”而制定的各类空间规划存在“内容重复、时段交叉和实施不力”等弊端。因此，重视规划不是简单地忙于编制规划，而是要认真解决此中的源头性问题。从依法调控和管理空间发展的高度，切实完善空间规划体系的法律基础实乃当务之急。建议尽快制定出台统一的权威性《空间规划法》，将其作为空间规划领域最高地位的法律依据，以协调有关规划法之间的关系和明确各部门规划的分工合作。

②进一步明确区域空间规划的公共政策属性。德国通过提高各个行政层级的区域空间政策与部门政策间的垂直合作、水平合作能力，区域空间规划具有了显著的社会取向，体现出公共政策的功能属性。例如，它追求“在合适的时间和地点，经济、社会、环境得到合适的综合发展”，及时响应“贫困减少、服务供给、环境保护及就业增加”等重大问题，更加关注构建互相依存的新型城乡空间发展关系。近二十年来，我国的城市规划虽已出现了向公共政策的可喜转变，但国家相关部门和地方政府编制完成的都市圈区域规划或城市群规划，却仍较多地致力于经济增长目标下城市建设用地的急剧扩张。这显然有悖于空间规划作为国家公共政策的基本属性。因此，为了发挥区域空间规划的引导和调控能力，今后我国空间规划的功能目标应更多关注空间发展差距的缩小、城市功能的完善、多样化生态空间的合理保护、农村地区基本生活服务设施的提供等社会性问题。

③充分发挥大都市区对国家空间重构的重要作用。国家区域空间结构的发展关乎全国经济的繁荣能否继续、生活的自然基础能否保持。为此，德国国家空间规划始终将大都市区作为影响未来国家区域空间发展的重要的结构性因素之一，并明确提出：通过建立大都市区与其周围乡村地域的和谐发展关系、大都市区之间及其与下级城镇之间的有机功能联系，来促进形成德国“多中心、多轴带、全覆盖”的高级化城镇网络结构。

诚然，我国虽然与相对稳定且高度网络化的德国城镇空间组织体系相比还有较大发展差距，但是未来20至30年，在快速发展的工业化、城镇化影响下，我国城镇空间发展必然处于显著的形态变化和强烈的结构重组阶段。大都市区域在推进中国经济社会可持续发展和实现现代化中将扮演极其重要的角色，但在我国经济转型时期，即“行政区经济”运行时期，中国现行的都市区空间组织与管理体制还存在诸多弊端。因此，最为紧迫的是，为了使区域空间规划的制定和实施能够及时地反映空间变化又有效地引导空间发展，我国的国家区域空间规划必须充分重视发挥大都市区的积极作用。其中，基于和谐城乡关系的目标要求，全国城镇空间发展整体战略的制定与实施，一方面要积极调整和优化未来长三角、京津冀、珠三角等大都市区和城镇密集区的空间组织结构；另一方面，也要合理引导和完善中西部地区大都市区和区域性城镇群的空间发展模式。同时，还应加强国内各主要大都市区及城镇群之间的空间功能联系。

5.2.2　英国的区域规划

1）历史回顾

作为区域规划的起源国，英国的区域规划编制与实施积累了丰富的经验。受世界宏观经济、政治、社会发展形势的巨大影响，英国区域规划发展呈现出起落交替的三个主要阶段。

（1）二战后至20世纪70年代

二战后相当长的一段时期内，英国国内社会普遍将区域规划视作一种以国家为主导的自上而下的活动。直至20世纪70年代早期，根据英国政府的政治意愿而开展的一系列区域规划实践得以蓬勃发展，且似乎前景十分乐观。例如，1965—1966年相继在英格兰的八个规划区域，苏格兰和威尔士及北爱尔兰设立了区域经济规划委员会。然而，当时的区域规划组织协调机构的运行比较僵化，依旧沿循固有的标准来体现中央政府区域规划部门的目标和愿望。它主要反映的是一种传统的等级制政治体系和决策系统，即每一级规划部门都为其下级规划部门制定战略，同时又受到上一级规划部门的制约。

（2）1970年代末至1980年代

由于推崇市场导向的撒切尔主义盛行，自1970年代末至1980年代初，英国公共生活变化的最为显著特征是“政府职能私有化的扩张”。在此背景下，执政党政府认为战略性区域规划存在的价值性不大，主张发展规划、城市更新和经济发展等问题主要集中在地方政府层面进行议题讨论和政策实施。不仅于1979年废弃了前期的区域经济规划委员会组织，而且于1986年取消了大量的议会政府和六个英格兰大都市郡议会乃至撤销区域结构规划及其配套资金。这造成了英国区域性政府的缺乏和地方政府对计划制定的主导，战略性区域规划视角处于缺失状态，由此英国区域规划的发展陷入最低潮。总体而言，区域规划在此期间几乎不存在任何中央批准或赞助的区域规划行为。

（3）20世纪90年代至今

进入20世纪90年代后，尤其是1997年新劳工党政府执政后，英国国内的制度重构过程得以加快，直接影响了规划自身的功能角色及其与经济发展的相互关系。区域规划和区域政策又开始普遍受到学界、政府、区域内参与者的欢迎。在英国政府的高度重视下，区域规划的发展又得到大力推进，基于可持续发展目标的各类区域规划显现出重要性。综观其涉及的许多关联性背景因素，主要包括：

①以大城市区域为代表，公民日常生活的空间尺度逐渐扩大，但长期以来英国政府的实践不够民主，特别是在公民参与方面，因为在多元社会背景下，单一由国家政府操控的政策制定和实施模式愈来愈缺乏成效。

②由于经济增长率不足及区域经济发展不平衡，对区域层面进行城乡一体化规划的需求日渐强烈，以鼓励有效的经济增长和区域发展规划。

③去中心化的区域制度创新是一种推进权力真正分散的有效途径。普遍的共识是：英国政府体系的权利集中化是不利的，且必须加以改变。受上述背景因素的作用影响，在国家区域空间善治理念指导下，新制度联盟和政策网络的建构努力相继展开。这有力地促进了近二十年来英国城市与区域发展的核心议题发生了显著转向：放弃了过去以再布局与均等化为基础的思路目标，转变为以增长与机会为基础的城市与区域国际竞争力提升战略目标。由此，而引发了英国区域规划与政策领域的制度性变革和全面转型并仍延续至今。

2）区域空间划分

按照历史沿革和结合政策管理的需要，主要依据“重视保护开敞空间、控制开发强度、节约土地资源、重点进行开发”等原则，英国国土空间被划分为12个区域（见图5－3和表5－2），共包含480多个郡、市镇等地方政府。其中，包括3个国家（威尔士、苏格兰和北爱尔兰）以及英格兰岛由英国中央政府划分为8个大区和大伦敦区。以上各大区域的区域规划机构根据副首相的授权负责提出区域规划和政策。内容主要包括：制定土地利用、交通、经济发展以及环境问题的综合战略；实现与经济和其他战略的衔接；规定地方开发规划的框架。

图5－3　英国国土空间的区域构成

来源：引自Hall P，Jones M．Urban and Regional Planning［M］．London，New York：Routledge，2011：161．

表5－2　英国12个规划区域的基本情况

来源：引自Zetter J．Regional planning in the United Kingdom［C］，2004：9．

3）主要的区域治理机构

鉴于区域规划的公共政策属性，长期以来英国的区域规划发展深受执政党政策主张的更替影响。建立于20世纪60年代劳工党政府时期的区域规划框架在保守党执政期间（1979至1997年）被取消，自1997年英国劳工党重新执政以后，积极致力于重建全国的区域组织体系。然而，这不是简单的回复旧组织，而是在新的经济社会背景下，采用新理念和新手段来推动创新区域发展的组织和管理。现有的主要的区域组织包括：

（1）区域发展代表处

根据1998年颁布的区域发展代表处法案，英国政府设立了区域发展代表处（the Regional Development Agencies，RDAs）。由于RDAs的明确商业导向，它的成立主要遵循以下五条原则：实现区域发展的整合；促进相关功能由中央政府到地方的去中心化；刺激城市更新；鼓励可持续发展；发展伙伴关系。

RDAs的职能除了并入“区域伙伴关系”“乡村发展委员会”和“区域技能发展机构”等其职能外，被赋予更大的资金投入权和主要负责制定和实施区域经济战略，主要包括七个方面：资助和管理原有资金预算；准备区域战略（包括经济战略、区域规划指引、主要由地方政府组织落实的交通规划整合战略等）；对吸引投资加强与区域发展组织的合作；对经济问题保持与其他部门组织的沟通；为区域选择性帮扶基金提供建议；监督技术教育等机构的区域经济目标实现成效；作为代表参加区域旅游委员会等组织。

RDAs的创设背景主要是以下三方面的报告和建议。劳工党提出的《英格兰的选择》（1995）；北英格兰地方政府组成的议会提出的《区域政府结构建议》（1995，1996）；前欧盟区域委员会委员布鲁斯·米兰等人撰写的《米兰报告》（Millan Report，1995）。以上报告和建议不仅成为劳工党的区域政策委员必须详细分析英格兰各区域已经发生很大变化的思考起点，也成为建立RDAs和衡量区域议会直接选举可能性的重要背景。该委员会认为，原先的区域政策的不足在于其是非战略性的、中心化的、描述性的、破碎化的和不连贯的，而较少考虑区域的实际需要。例如，尽管每年110亿英镑的经费支助投入到各区域的经济发展中，但有很少部分是由区域自己决定的。1996年区域政策委员会的相关报告曾指出：如果各个区域经济表现不佳，那么英国不可能从总体上充分发挥经济发展潜力。基于此，进而提出建立RDAs的设想：RDAs对地方政府组成的区域议会负责，独立运作和单独承担经济发展领域的管理功能。它的成员由区域议会任命，主要在相关工作计划范围内开展工作，其权力超出原有的区域选择性帮扶基金组织、吸引投资的区域发展组织、单一更新预算基金组织等。

自RDAs 1999年4月正式运作以来，针对RDAs本身与其他机构之间的关系等还是出现了相当多的争论。主要集中在：RDAs的合理权力范围是什么？为实现区域经济目标应进行多大程度的整合？当然，来自于国家环境、交通和区域部和商界组织等认为，RDAs没能很好地履行责任和扩大各类资源。同时，由于中央政府相关部门的不配合和地方政府担心失去战略经济权力等，造成RDAs被指责缺乏灵活性和权威性，进而出现热衷于制定许多战略却又无更多实施能力的局面。根据以上情况，英国政府认识到，加快中央政府权力的去中心化，不能仅仅向区域层面转移权力，因为这将深刻影响到大量地方政府和其他国家部门。2000年以来，为了进一步改善RDAs的工作成效并促进其未来的更好发展，主要加强了国家层面的强有力领导和协调，并思考重新定位和划分地方政府的功能权限。

（2）区域议会

对应于英格兰地区的8个区域发展代表处并对其进行监督和提供相关咨询，1999年设立了各个区域议会组织（Regional Chambers／Assemblies，RCs／RAs）。它是经由国家中央政府批准的区域内各地方政府与其他非政府伙伴自愿共同成立的区域组织。该组织作为一个重要的区域治理机制，将推动区域发展代表处能够综合考虑区域合作伙伴的主张与观点。

RCs／RAs的人员组成包括区域内各市镇议会的议员代表和经济、社会及环境领域的参与代表（占比不少于30%）。国家政府制定了相关准则，规定当选的区域议员（政务部长批准后）所采取的一系列行动步骤应确保区域内各伙伴的平等参与权。不可否认，20世纪90年代末期以来，英国区域治理和制度创新取得了较大进展。尤其是，经由直接选举产生的北爱尔兰、威尔士、苏格兰和大伦敦地区等4个区域议会政府，相继被赋予了强大的规划权力。而且，英国已经制定完成了强制性的《区域空间战略》并将很快进入立法程序和实施阶段。与此相适应，英国国内各个区域也先后开始进行区域议会的直接选举，以取代现存的非直接选举的相关区域议会。其中，2002年颁布的区域政府白皮书倡导英格兰的各个区域成立区域议会，但为了避嫌此议会是国家强加于地方之上的一个区域政府层级，建议每个区域进行全民公投。然而，2004年反对成立东北英格兰议会的公投结果表明，英格兰区域议会的建立和全部完成直接选举将面临诸多困难。所以，当前区域治理发展过程中面临的最大挑战之一是：何时进行区域议会的直接选举为宜？因为大多数区域议会成员为非直选的地方政府代表（除了伦敦成立直选市长和25人组成的直选大伦敦政府）。不过，就区域经济战略的准备和区域合作正式计划的咨询等方面，各个区域发展代表处均被要求及时听取区域议会的意见。

（3）区域政府办公室

为了配合欧盟区域结构基金项目的实施，1994年起英国政府成立了区域政府办公室（Government Offices of the Regions，GORs）。它们代表中央政府在区域行使相关职能，旨在有效协调和整合国家交通部、环境部、教育与就业部及贸易与产业部的相关政策对区域发展的影响。英格兰地区的9个GORs的人员组成主要来自以上部门，而且在组织规模和组织程度上各有差异，但都保持了在区域层面代表国家利益的功能和形象（见图5－4）。

图5－4　英国英格兰地区的9个区域政府办公室

来源：译自Marshall T，Glasson J，Headicar P．Contemporary Issues in Regional Planning［M］．Hampshire：Ashgate Publishing Limited，2002：75．

GORs的主要职责在于，要确保欧盟和英国政府资金投入的大量正规活动应当符合国家所确立的优先资助领域。其根本目标是：通过有效的网络合作机制，（特别是作为区域发展代表处的资助方）和支持其战略，来处理好区域伙伴网络中的政府关系。自成立以来，GORs从前期的简单满足于代表各个国家部门利益的董事会成员的要求，转为进行协调事务和实施战略行动，为国家的区域政策目标实现提供合理对策措施，以保障政策的公平、有效和透明。

GORs是实施区域综合战略过程的重要伙伴之一。它的功能职责不仅仅限于围绕区域经济发展行为，更在于提供各种区域政策和服务。当然，作为区域经济发展战略领域的主要相关者，它不仅负责监督区域经济战略目标的实现进展，而且还承担实施区域经济战略的部分责任。但是，GORs侧重强调区域经济战略的制定和实施是否利于自身组织的目标实现，毕竟这些目标还不能只代表区域或地方政府的利益诉求。

GORs与RDAs之间形成了“互相监督、相互支持与鼓励的合作关系”。1998年GORs根据国家政府的“竞争能力”议程要求，制定了区域竞争力战略。为此，RDAs为了及时了解和分析GORs制定的相关战略对本组织的区域经济战略可能产生的影响，专门在GORs内部设有秘书处。然而，GORs负有形成整合型战略的责任，以确保每个区域拥有连贯一致的区域战略。其中，它们必须致力于构建代表区域广泛利益的一套区域政策，来证明自身价值和不可替代的必要性。

4）国家规划体系

作为一项重要的政府行为，英国空间规划体系涉及5个空间层次（见表5－3）。英国的规划政策体系主要包括三部分：国家规划政策、区域规划导则和发展规划。

表5－3　英国的空间规划体系框架

来源：译自Shaw D，Roberts P，Walsh J．Regional Planning and Development in Europe ［M］．Hampshire：Ashgate Publishing Limited，2000：162．

（1）国家规划政策

由副首相办公室制定，涵盖了中央政府有关规划的各方面政策。国家规划政策多以规划政策导则形式发布，具有很强的约束力。地方规划机构在编制发展规划时必须考虑并符合区域规划导则。另外，区域规划导则也是对规划申请和申诉做出决定的重要依据。目前英国共发布了25个区域规划导则。

（2）区域规划导则

由政府区域办公室及有关区域规划团体提出，副首相办公室负责批准并公布。制定区域规划导则的主要目的是为地方规划机构制定发展规划和地方交通规划提供区域性的基本框架。区域规划导则主要明确公布规划区域内未来15至20年的基本空间发展框架，并确定区域内住房、环境保护、交通、基础设施、经济发展、农业、废物处理等的发展规模和空间布局。除伦敦采取“区域空间发展战略”的形式外，英格兰的其他8个区域都分别制定了相应的区域规划导则。英国从各级政府到社会组织及公众代表均参与到区域规划制定和实施的过程中。针对《区域规划指引》的准备和实施，已经构建了相对合理有效的规划协调机构（见图5－5）。

图5－5　英国区域规划的制定过程

来源：译自Haughton G，Counsell D．Regions，Spatial Strategies and Sustainable Development［M］．London：Routledge，2004：23．

考虑到实施英国可持续发展决策的艰难性，《区域规划指引》的作用越来越重要。其中，参与者与规划主体机构间的伙伴关系是一个必要元素。参与者包括公共部门、商业机构和自愿者组织。《区域规划指引》承担着考察、解释和传达国家土地利用和开发建议的重要功能。在非对抗竞争领域，影响区域发展的重大原则将被进行讨论。《区域规划指引》属于第一层级的权威文本，英国的国家规划政策指引将被落实到不同的地域空间。同时，它也是区域内各利益相关者进行广泛参与的适合层级。《区域规划指引》在推动实现可持续发展方面发挥着关键作用。但是，如果土地利用和开发的战略决策没有得到合理执行，区域的可持续发展方式将无法实现。这就要求，尽可能多的组织机构和个人参与到制定区域或次区域的长期战略过程中。强调有效的参与，不可能所有人都满意，但应去除大家的最大不满意。目的在于要做到减少相关组织和个人对某些战略原则的质疑挑战、或者仍坚持寻求地方目标而不顾区域整体和长期战略的需要。

区域规划的实施管理加强了监测跟踪。自2001年起，政府要求各个区域规划主体每年提交相关监测报告，运用包含财政预算在内的一系列正式指标体系来测评区域空间战略目标的达成进展情况。例如，东南英格兰区域规划已经进入第五个年度的数据整理和分析过程。

（3）发展规划

由郡、市、区规划部门制定，规定了地方发展和土地利用的政策和计划，是指导地方发展的基本依据。除非有更重要的合理考虑，该规划一旦依法经批准，规划许可申请和申诉必须符合有关规划要求。发展规划必须与国家规划政策和区域规划导则保持一致。发展规划往往不是一个单一的规划。目前，大致分为两种情况：一种是在大多数非都市地区，发展规划由结构规划、局部规划和矿、废物规划组成。结构规划由市议会或市议会会同国家公园机构等制定，主要确定战略政策以及局部规划框架。局部规划由区议会、国家公园机构等制定，是指导区域内开发活动的直接依据。局部规划必须符合结构规划。另一种是在都市地区以及一些非都市单一地区，发展规划是单一的“单元发展规划”。该规划涵盖了该地区所有的规划政策，并由两部分组成，其中第一部分内容相当于前述的结构规划，明确了地方规划机构关于该地区发展和土地利用的战略政策，第二部分则相当于地方（局部）规划，详细规定了土地开发利用的框架和计划。

从编制过程看，英国地方规划是作为开发控制的主要依据，更直接地影响到各方利益，公众质询（包括一般民众、土地业主和开发商等）是地方规划编制过程的法定环节。地方规划的编制过程包括磋商、质询和修改三个阶段。从规划成果的内容看，郡市及区之间存在很多差异。总体上，英国的地方规划关心自然环境、建成区环境、交通运输、就业和住房等城市社会问题。

5）进展解析

（1）区域规划的空间政策内涵

自20世纪90年代起，英国国内的区域议程重新受到关注。主要原因是：新区域主义思潮在欧洲的盛行和“区域化”欧洲概念的认同；欧洲结构基金的实施对区域主体能力建构提出新要求；区域性民主的成功实践促使区域主义运动逐渐高涨；以及执政党相关政策性动力的驱使。与此密切关联的是，英国的新区域主义主体思想体现在两方面：历史经验主义的观点认为，区域始终是经济发展的关键对象；标准化的认知主张，区域应当是经济政策的首要关注焦点。作为一个过程，新区域主义的理论逻辑与福特主义与后福特主义的转换假设密切相关。

此时，与1960至1970年代的区域规划不同，重新再生的英国区域规划主要涉及经济竞争力和增长内容，其目的不是干预或取代，而是支持市场功能的，更多地实施跨界（政府与市场、政府各部门、各级政府间、政府与社会）的协调和整合。区域规划开始向空间政策功能进行转变。为了能在这个全球体系中占据更高的地位，强化区域内的联合以形成更多的全球区域，就自然成为各级政治权力机构与经济发展机构的主动要求。可以说，新背景中的区域规划已经不再是局限于解决区域内部的具体问题，而更具有了增强区域自身吸引力和竞争力以获取更多发展机会等自身形态以外的内容，即区域规划更多地具有了空间政策的内涵。

由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，过去的集中式和僵化的科层制控制模式受到极大挑战，人们如今所崇尚与追求的是“多元、分散、网络性、多样性”的社会管理模式。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、资源、人口、环境、科技等方面发展协调的总体战略和宏观调控手段，具有强指令性色彩的传统的单一纵向模式，已越来越不适应新时代的要求，其实施的难度也越来越大。发展一个公平、公开又具有竞争力的区域管理与协调系统，就成为保障区域、城市可持续发展的迫切要求。因而，治理理念在区域规划编制与实施管理中的应用成为当今区域规划发展的必然。

（2）区域规划的组织制度创新

20世纪80年代以后，英国的区域规划实施管理部门已经完成了由一元走向多元，从政府单一行为到私人部门、相关团体的广泛参与的巨大转变。过去十多年来，英国区域主体的数量有快速增长趋势。进入20世纪90年代早期后，响应于政府提出的城市绿带计划和增加新的住房供应，略作革新的区域规划再次成为相关政府部门的重要工作内容。例如，在国家层次上，英国形成了“部门联合”式的区域规划编制和管理，即中央政府的相关部门共同介入区域发展中的经济增长促进、基础设施建设、环境保护、人力资源开发等领域。英国的交通、环境和区域部是全国最高区域与城市规划机构，并在郡级、市级设置规划部门，负责组织和指导各层次的区域规划。从2002年起，英国首相办公室（the Office of the Deputy Prime Minister，ODPM）开始负责规划政策的制定与实施，并设有主要针对12个GORs的区域协调机构。

（3）缩小区际发展相对差距取得成效

2006年11月由英国Work Foundation出版的《英国竞争力指数2005—2006》显示，英国实施的区域发展规划与权力下放政策，已经开始缩小英国的南北经济差异。该报告每年对英国的12个区域和433个地区的竞争力进行测算。主要从区域的经济表现（包括研发资金的投入、新公司成立的比率、劳动人口的受教育程度、劳动生产率、就业率和收入程度等）与城市生活质量来决定排名位置的高低。值得关注的是，英格兰北部、威尔士和苏格兰在去年的区域竞争力提高，大伦敦和英格兰东南部（英国最发达的区域）的竞争力却相对下降。但伦敦依然保持自己的经济发展动力。在25个最具竞争力的地区中，有23个位于大伦敦和英格兰东南部。

长期以来，英国的区域发展一直都是两极分化：大伦敦与英格兰东南部的高速发展和英国北部、西部的萎靡不振形成了明显的对比。最近竞争力排名顺序的改变，说明了英国区域发展规划正在酝酿果实，由区域发展代表处等区域组织机构领导的战略规划开始起作用，预定的区域投资明显提高了就业率和区域的竞争力。对于政策制定者来说，他们应该进一步利用中央政府权力下放的机会，改善城市与区域之间的关系。

（4）面临整合部门性政策空间效应的新挑战

自1947年起，英国城乡规划综合体系的历史演化一直相对平稳而无革命性的变化。国内各党派也一致同意长期维持该规划体系。然而，1986年后英国政府出台的“驰管治”白皮书则明确提出取消区域结构规划的政策主张，且随后的执政政府更加重视区域发展计划的制订和实施。例如，1991年制定颁布的《规划与补偿法案》中，规划应用重点突出了发展计划的内容。20世纪90年代以来，以区域主义在英格兰的复兴为代表，英国区域发展成果几乎聚焦于经济发展问题，而区域规划的角色转换却较少被关注。然而，当出现针对区域经济发展的新制度安排以及区域规划也开始采取更多新的具体形式时，区域环境保护规划与区域经济增长的对立紧张似乎并不少见。例如，东南英格兰和东北英格兰两个地区都面临如何有效协调两者关系的现实难题。各类部门性政策作用于区域空间发展，既有正向的引导和激励力量，但也有负向的阻碍和制约作用。因此，在以行动和管理的功能视角重新认识区域基础上实现“部门性政策（方案计划）的空间效应协调、各种实施工具与评估之间的协调”被确立为未来英国区域规划及其政策实施的头等重要任务。特别是，针对区域规划与区域经济发展战略的紧张对立。

此外，依据《英国区域规划导则9》所提出的强制性规划框架和政府出台的可持续社区计划，近年来制定完成并已开始实施的泰晤士河门户地区的跨区域规划，覆盖大伦敦区域的东伦敦、东英格兰区域的North Kent和东南英格兰区域的South Essex。作为一个区域战略性空间规划，它的许多政策将在东南英格兰的区域空间战略、区域规划导则、伦敦的空间发展战略加以吸收。尽管该地区内部存在许多差异，但如果上述规划区域内地方政府对经济发展和生态保护达成未来共同的战略视角，泰晤士河门户地区必将成为增长潜力巨大和更具吸引力的首选区位。因此，如何在区域空间战略规划的实施中实现不同目标的协调和整合，已经成为英国区域治理实践的重大挑战之一。

5.3　区域案例

5.3.1　跨区域协调的典范：柏林—勃兰登堡首都经济区域规划

1）空间组成

德国的柏林—勃兰登堡首都区域主要覆盖柏林和勃兰登堡两个联邦州（见图5－6）。其中：柏林是德国的首都。传统重工业发达，产业结构转型后服务业也十分发达，但其发展腹地有限（面积仅892平方千米）；而勃兰登堡州环绕着柏林州的外围，地域广阔（面积29 474平方千米）。它是德国传统的农业州，农业和森林覆盖面积的比例占84．9%。

以上两个州各自都存在发展的优劣势和结构性矛盾，“增强互补合作和取得双赢收益”一直是双方政府努力的重要目标。长期以来，两个州之间的居民和经济往来，已结成一个互利互惠的区域整体。特别是1989年柏林墙倒塌和东西德国统一后，东柏林和西柏林作为意识形态上的两个分割概念不再存在，柏林经济社会的发展得以在更大空间上实现重新整合。与此同时，两个州之间的经济和社会交往以及移民和民间流动变得非常频繁，交通和通讯基础设施要求连接成网络以实现规模效益，许多有价值的地块和自然资源也正面临持续发展的压力。为此，从提升区域整体竞争力和保持可持续发展能力的共同利益出发，两个州一致决定坚决摒弃原来那种近乎各自为政的发展思维，愿意合力将之打造成为欧洲乃至全世界享有盛名的首都经济区域。

图5－6　德国柏林—勃兰登堡首都经济区域

来源：译自http／／www．Berlin．de；http／／www．Brandburg．de．

2）规划合作

1995年德国的柏林州和勃兰登堡州达成了永久性合作规划协定。以此为指导，即使一些令双方都感到最棘手的问题也能在“基本共识（common consent）”下得以合理解决。1996年成立了柏林—勃兰登堡联合规划部（Joint State Planning Department），创造性地提出“共同发展方案”和“共同发展计划”两个概念规划，将两个州地域范围全部纳入统一的规划空间，并形成了跨州区域规划的制度化合作框架。这在德国国内是非常独特而有益的。自1998年起，联合规划部先后实施了多个跨州的区域规划。最令人欣喜的进展是，2003年关于柏林新机场的选址和2004年整体区域规划相继落实，新的柏林—勃兰登堡国际机场也已经基本建成（预计2013年建成投入使用）。分析相关规划制定和实施的成效，令人印象深刻的是，由两州共同发起和成立的联合规划部能够达成跨区域协议的决策过程充分说明，作为在行政建制上同属于国家联邦下属的两个州，柏林与勃兰登堡的权利和地位是均等的。这种跨州的区域规划制定与实施，既不是通过联邦政府“自上而下”的科层协调，也不是“大鱼吃小鱼”的行政区划兼并方式来进行的，而是建立了有效的沟通和决策机制。首先由两州联合规划部的首脑和常驻代表协商，如有异议交由各州秘书处协商，如仍有异议交由两个州的部长和议长协商，最后如果还有异议则交由两个州政府的联合规划会议进行最终裁决。

3）成效与展望

回顾两州已经进行的近十年跨州区域规划实施过程，柏林—勃兰登堡首都区域虽然多次面临波折和困境，但是两个州之间一直坚持多年的持续谈判和相互协调终于获得成功。总结两州的跨区域规划合作，其最大贡献就在于不仅达成了双方的利益平衡，同时也确保了双方均作为一个联邦成员州具有平等的利益诉求。从实践成效来看，可以通过柏林—勃兰登堡的联合规划部这一工作机制，使得较好地协调解决了90%以上的跨州问题。只有小部分问题需要双方的政治领导人再进行谈判协商。即使一些最具争议性的问题也已通过双方的政治谈判得以妥善解决。双方紧密合作的最新动态是，已经拥有区域共同的法律、教育和保险机构。另外，共同的警务制度、共同的医疗和救援系统正在建设之中。

目前，柏林—勃兰登堡首都区域已成为跨行政区区域规划的成功实践范例，并将对德国及欧洲的空间整合和一体化进程产生新的重要影响。而且，作为新欧洲（成员国增至27国）的心脏区域，它的目标还将整合扩展为德国—波兰跨境发展的优秀样板区域。

5.3.2　变革的催化剂：弗兰德斯区域空间结构规划

1）空间组成和背景驱动力

自20世纪70年代以来，比利时由单一制国家变成了联邦制国家，包括三大区域：弗兰德斯、瓦罗尼亚以及布鲁塞尔地区（图5－7）。它们拥有很高的自治权，主要享有空间规划、住房、交通、环境和区域经济政策方面的决策权。每个区域都有自己的立法机关（议会）、政府、行政机构。

其中，弗兰德斯区域为第二大区域，面积有13 522平方千米，人口达600万人。该区政府实行三级规划体系（区域级—省级—市级）。各级规划又包括空间结构规划和空间实施规划。在政治议程中，20世纪70年代弗兰德斯区域的总体空间结构开发就已经提出，但直到1992年才真正落实。1997年比利时国家政府正式通过了规划期为15年《弗兰德斯空间结构规划》（除重大原因外，一般不予变更）。弗兰德斯空间结构规划创造性的结合当地实情，并采用学术界提倡的新的规划方法。

图5－7　弗兰德斯区域的空间区位

来源：译自Albrechts L，Healey P，Kunzmann K R．Strategic Spatial Planning and Regional Governance in Europe［J］．Journal of the American Planning Association，2003，69 （2）：121．）

广泛存在的识别问题以及高度分散的空间结构是进行变革的动力主要源。后工业时期的重组、郊区化以及交通运输线的变动，扰乱了传统的城市网络模式，该模式中的元素有山谷、林地、自然生态区和农业区，它们具有多样且连贯的特点。新的变化虽然具有高效灵活的优势，然而却导致了空间的碎片化。传统城市模式中元素的生存与空城、分散的服务、零碎的网络、受损的风景以及高强度的道路占地作着斗争。城市发展向乡村自然景区蔓延。政府强烈的意识到弗兰德斯空间问题的关键是：当地条件的相对稳定性与全球化的动态性间的摩擦。尽管弗兰德斯面临着巨大的规划挑战，但是比利时社会中政府、学界及经济界等众多人士的多方参与，促成了规划的实现。弗兰德斯地区对于20世纪末发生的经济的、政治的、意识形态的和社会关系的变化，该地区深感压力。另外，加之邻国德国赋予的增长压力以及荷兰渗透到比利时较弱的管理区。此外，住房、工业、交通等不同行业的空间需求产生了大量的额外空间的需求，并且呈现明显的定量。为了应对这些挑战，设计出一种新的方法——弗兰德斯区域空间结构规划。它是支撑政治、规划、项目和空间概念新结构的基础。

2）规划目标和实施途径

区域空间结构规划的内在驱动的目标是：阻止仍在持续的环境恶化；对住房、经济、自然、农业、基础设施等主要行业的空间需求给出可行性解决方案；改变当前强势集团对规划的否定态度，建立一种新的规划文化，并且从被动的规划转向行动导向式的规划；把可持续性作为新的基本准则；在规划过程中整合核心规划团队；引进全新的合法的规划结构；在激烈的全球竞争环境下，为弗兰德斯区域提供更充分的空间战略和合理的结构。

区域规划的制定和实施总体上要有助于当前较为混乱的空间结构实现有序化，并主要采用以下三个概念予以体现：一是分散集群。它寻求一种新的平衡，此概念介于分散和集中间；二是有序系统。对自然的界定不是专指关注或保护生态。例如，“河谷”不同于任何表示监管的空间秩序的概念，而是用于界定混乱的空间及其周边的边界，目的是制定一个河谷与其相关联的外部区域以及开放空间的走廊有机组合的紧密框架；三是网络和流。它是将线性基础设施作为一个结构框架，依据路网的分类可以划分出交通流的等级及其用途。

为了充分发挥弗兰德斯在欧洲所具有的中枢区位优势以及在未来激烈的国际竞争中站稳脚跟，规划团队设计出了“比利时钻石”形象。规划团队一致认为，只有在网络中充分利用比利时的各个城市（布鲁塞尔、安特卫普与根特）的功能互补优势，才能够与欧洲市场和其他的城市网络（诸如兰斯塔德城市群、莱茵—鲁尔区与里尔—鲁贝—图尔昆城市群）展开竞争，促使更有效地吸引到国内外投资。这些比较都是经过深思熟虑的重要策略：规划团队希望创造一个共同的区域发展目标，促进弗兰德斯区域内的不同辖区更加团结有序。

3）制度平台和实施效果

弗兰德斯区域空间规划的制定和组织具有“三个空间层次和两类实施内容”的突出特点。主要是指分别在区域、区域之下的省级地方政府三个空间层次上，分别制定空间结构规划和相应的实施计划。为了保证规划实施的总体效果，主要制定了各级政府相应的资助原则。

区域规划更多关注成功的制度平台上相互交流。原先的传统部门包括农业、住房、公共服务、教育、交通和经济，并在以上传统行业部门间的互相交流过程中介入新的成员、联盟、网络和观点。通过运用这一交流平台，最终形成区域发展的总体战略。不仅在规划制定准备阶段引入公共检视或问题咨询环节，而且在规划制定和实施的整个过程中综合运用信息宣传、工作组和吸引提高公民和政府的参与度等手段。其中，最重要的参与力量之一是工会组织。他们在议会和政府的成员中拥有本组织可以影响的势力范围，因此对政治议程有直接的影响。针对空间规划组织具体的论坛，工会成员会派代表积极参加。通过就关于空间结构规划对市民和规划者的意义和影响进行诸多讨论，工会意识到自身的问题，因此，在国家、区域和省级设立规划管理和部门管理等特定的平台机制。这些为行政机构量身定做的管理平台，从面对的问题着手，基于空间结构规划原则来讨论其解决之道。相关行政管理部门不论是在创新方法上，还是在严密的组织管理过程中，都更加维护自下而上的多元参与。

弗兰德斯区域规划富有成效且值得借鉴。诸如密集的政治讨论、思维方式的改革以及大量的地方民众参与。环保组织和工会成为更加强势的并可依赖的参与团体，与传统的经济和农业组织的支配作用形成抗衡。许多政府部门和地方当局较少参与空间结构规划的过程中，现在更多是观察规划实施的效果。同时，政界还必须接受新的规划体系、与众不同的方法以及专业地应对新的任务。与此同时，区域空间规划的概念的转变和创新，从分散概念转向集群概念。随着空间结构规划的引进，区域规划的功能更加趋向主动。对于涉及的利益相关者提出的各自需求都要与核心利益相关者进行分析和讨论，这些改革意味着由过去的规范私人开发的规划（目标仅是为社会问题提供物质的解决方案）转向空间发展战略规划，亦即新的解决途径主要由利益相关者倡导的相关活动和解决机制。

5.3.3　新世纪的探索：东京首都圈区域规划

1）制定背景

东京首都圈（即广义的东京大都市圈）包括：东京都及其周边临近的神奈川、千叶、埼玉、群马、枥木、茨城、山梨等7县组成（见图5－8）。总面积36 287平方千米，2005年的总人口超过4 200万。

东京的发展由原来的一座小城堡逐步成为大都市区域，并形成现在以轨道交通为基础的“手指形”扩张模式。首都圈区域规划的基本要点是成为促进实现东京有效抑制城市蔓延的措施。进入21世纪以后，日本及首都圈发展的环境条件又一次发生了历史性的变化，主要体现为：总人口增长速度放慢和未来人口总数趋于减少的趋势、信息化革命、经济衰退期各种控制政策的放宽，行政分权过程中中央各级政府部门的调整、地方分权等，社会、政治、经济因素的结构性变化。

图5－8　日本东京首都圈区域的空间范围

来源：改自杜德斌，等．日本首都圈的建设及其经验［J］．世界地理研究，2004（4）：9．

自20世纪以来，针对东京市区的人口和产业的向外疏解，主要实施过以下规划方法和理念：针对城市蔓延，通过增长管理来实现东京的可持续发展。主要体现为：一是绿带建设。由于开始于20世纪40至60年代，城市快速扩张，绿带规划已经没有办法实施；二是新城建设。20世纪20年代建设的多摩、港北、千叶等郊外新城由于规模太大，最后并没有完全实现；三是工厂等限制法（1959—2002年）、禁止在市中心设立新的工厂和大学，在全国分散工厂，在郊外设立大学。业务核都市政策、东京市内的某些机能向郊区分散；四是政府的业务机构向郊区分散：新建科研和大学城——筑波（20世纪60至80年代）和部分行政机关转移（起于20世纪90年代）。然而，根据对1985—2005年的人口分布发展状况，首都圈内东京市区人口尤其是都心3区人口的增长率依然保持了高增长的态势（见表5－4）。

表5－4　东京中心市区的城市人口再集聚

来源：大西隆．区域规划在大都市发展中的作用：以东京都市圈为例．长江三角洲区域发展国际研讨会［C］，2007．

2）重要转变

在上述新背景下，日本首都圈区域规划的作用将在很大程度上取决于能否为各区县的发展指出具有指导性意义的方向和目标。日本的区域规划制定程序是：区域规划协议会协商→国土交通大臣与相关行政机关负责人协商→国土交通大臣最后确定。规划内容主要包括：土地利用规划的方针、土地规划的目标、区域规划实施的主要策略。

随着地方分权改革的逐渐深入，日本中央政府和地方政府的地位逐渐对等，各地方区县之间的利益协调和规划整合的问题日渐突出。从第四次和第五次规划中可以看出，首都圈区域规划的功能类型已经开始从经济高速增长时期的“解决问题型”向“政策引导型”和“调整型”的转变。相应的政策模式转变是探索如何确定能够成为各区县及各地方共识的发展目标和战略行动。2004年日本中央政府正式宣布今后不再编制全国性的区域开发规划，中央政府的直接干预（主要是开发项目决策方面）将更多地转变为间接的政策引导和协调（包括预算经费支持等手段），而区域开发中的规划协调也将越来越多地需要依靠地方政府间的沟通和交流。

3）实践努力

从20世纪80年代以来，对于日本地方政府间的规划协调问题，通过改革中央集权的行政管理体制，如何给予地方政府以更多的决策权和自治权，已经成为政府管理体制改革的中心问题。所谓的“区域行政”强调横向关系的区域性协调机制也是其中的一个重要课题。在此背景下，2001年东京都政府公布了首次由地方政府制定的《首都圈大都市地区构想》。鉴于首都圈区域内的环境问题、交通问题等已经跨越都县等地方行政界限，并表现出向整个都市圈逐渐扩散的趋势，而单纯依靠以前的地方政府单独解决或地方政府间简单协调的模式难以解决。因此，它提出需要尽快突破现有的区域协调机制，探索包括调整和合并行政区划在内的各种区域行政新手段和新方法，其中主要包括设立协议会、共同设置机构、部分事务委托、设立事务协会、区域联合等。同年，首都圈再生会议作为首都圈区域内七都县市首脑会议的常设机构正式成立，以进一步推动防灾减灾、环境保护、国际性港湾物流设施、交通设施建设、电子信息网络开发等方面的政府间的合作。此外，针对首都圈区域规划的实质性参与不足，除了目前已有的审议会和联席会议式的规划讨论和协商外，还需积极推动各有关部门、地方政府、公众的广泛参与的规划体制改革，以确保规划的可行性和有效性。

4）协调反思

从东京首都圈区域规划的组织和实施实践看，在相关机构设置上由初期的首都建设委员会到首都圈整备委员会再到国土厅，首都圈的区域性规划协调机构经历了多次变化。就各个时期的组织结构、职能分配、组织关系、政策定位等方面的具体内容，首都圈的区域性规划协调组织最终发展演变成为了在国家行政体制框架内，通过行政手段来完成区域性规划编制及协调功能的职能机构。一方面，这对提高区域性规划编制和实施的效率的确起到了一定的积极作用，使区域性规划与全国性规划在政策制定上保持了较好的统一性，为重大项目的实施提供了资金保障和制度保障。但另一方面，由于是“自上而下”的关系取代了地方政府之间横向的协调合作之后，东京首都圈区域规划的政策定位、项目选定、经费划拨、实施管理等方面的权限就过度集中在中央一级政府部门。由此导致了政策定位的倾斜—对宏观问题比较重视，而忽视了区域性的微观问题，如环境问题、城市居住问题和中心空洞化问题。并且，受限于地方政府的权利，中央省厅乃至内阁还需要决定诸多琐碎的地方事务。这种局面大大降低了日本政府解决地方性问题的效率，也进一步导致中央政府与地方政府间的矛盾日渐突出。

5.4　小结

本章回顾和总结了20世纪以来发达国家区域规划发展的演进历史和实践经验，分析和透视了德英两国和3个重要城市区域的区域规划实践案例，目的在于挖掘新区域主义对于提升区域规划制定和实施创新能力的影响作用。

其中，德国和英国的区域规划发展实践表明，从国家层面通过完善区域空间规划体系和创建区域组织机构，可以增强国家在区域规划和区域治理过程中的功能角色。柏林—勃兰登堡首都经济区的区域规划提供了跨州（省）区域规划制定和实施的独特案例，主要聚焦于两个州政府部门之间的横向协调能力。弗兰德斯的区域空间结构规划的案例展示了概念创新、组织实施等方面的亮点，但最突出的特点之一是为了提高区域内不同利益者的参与程度而搭建的制度平台。东京首都圈区域规划的案例主要关注的是区域规划组织和协调的机构设置及其效率问题。虽然以上每一个案例的制定背景、动力因素和探索重点各有不同，但都展示了进行新区域主义的区域规划实践所应有的积极性和主动性。

本章分析选取的国际实践案例起始于二战以后，但主要集中于近二十年的时期。为了应对新的经济社会背景下区域发展面临的不同挑战，这些案例的共同之处是寻求区域规划实践领域内提高区域治理能力的新方式。这些实践案例似乎比较令人乐观，然而近年来略显密集的多种努力意味着真正的成功吗？相关的新制度和机制在多大程度上是有效的吗？我们一起穿越区域规划发展的时空隧道，不仅是要聆听区域规划发展的历史故事，而且还要能在这种跌宕起伏和丰富多彩中收获启迪和思考。