新概念区域规划的功能作用

7　我国新概念区域规划的基本理论框架

区域规划的实践和研究表明，近二十年来在全球化和区域化的双重作用下，新区域主义的发展是世界范围内特别是西方发达国家掀起区域规划新高潮的主要理论背景。同期，在我国快速的工业化和城市化进程中，区域发展呈现出了区域城市化和城市区域化的趋势和特点。

然而，当前国内二元经济的现状特点、政治制度的鲜明特色、经济运行和管理体制的深刻变化、社会利益格局的日益分化以及全球化的影响等，构成了我国区域发展的独特历史条件和社会背景。针对如何科学引导和合理组织这一发展过程的有序化、并积极应对已经产生的相关问题，日渐成为我国开展区域规划研究和实践的主要动力源泉。本章据此以我国新时期加快区域规划转型为现实背景，主要对基于新区域主义的我国新概念区域规划进行理论阐释和框架构建。

7.1　新概念区域规划的功能作用

7.1.1　增强国家宏观调控区域发展的能力

进入21世纪后，国家相继提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，并在区域发展战略与区域政策方面，明确了推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的等战略举措。自2000年以来，区域发展总体战略的实施取得了明显成效，制约各区域发展的突出问题得到了一定程度的缓解，四大板块都呈现出良好的发展势头。同时，区域协调互动机制正在逐步形成，区域间优势互补的功能得到进一步发挥。尤其是，国家开始重视缩小城乡间和地区间的公共服务差距。但是，也必须承认我国区域发展中仍有许多问题尚未得到根本解决，实现区域协调发展的任务依然十分艰巨。

改革开放以来我国区域发展战略作了一系列调整。基本上经历了从改革开放到“八五”时期的区域非均衡发展战略阶段、“九五”以来的区域协调发展战略阶段。自2000年以后又进入了区域统筹发展的新阶段。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，我国宏观经济调控体系也发生了根本性的变化。从传统的条块分割、条条为主的计划经济体系转变为现在的以市场配置资源为基础的宏观调控体系。我国改革与发展的实践表明，尽管市场经济体系已经初步建立，但市场的作用机制还很不完善。为了解决市场在配置资源过程中的缺陷和问题，政府采取了多种的手段和措施。然而，近年来政府宏观调控区域经济社会发展的力度虽然有所强化，但调控的手段和方法仍然比较单一，调控效果在一些领域还差强人意。同时，宏观管理体制的制度化建设不够完善，政府的非规范性政策供给越来越暴露出不少弊端。

在此情况下，通过编制和实施新一轮区域规划，即增加规范性的政策供给来提升国家宏观调控的政策功能与作用就显得尤为重要。特别是随着经济的全球化、区域一体化和信息时代的到来，区域规划在政府管理经济和社会发展中的作用将更加突出。在一定程度上，也意味着区域规划编制已成为履行政府宏观调控职能和实现国家区域善治目标、改善“市场失灵和政府失灵”的重要手段。

7.1.2　促进区域空间的可持续发展

我国生态环境比较脆弱，适宜大规模开发的地域空间所存有限。改革开放以来进行的大规模超常规的工业化和城镇化，更是带来了空间开发无序、空间结构失衡等突出问题。未来十几亿人口建设小康社会和实现现代化的目标，使得我国经济社会发展与国土空间资源环境的矛盾加大。因此，尽力实现经济社会发展与自然环境相协调，主动引导人口分布与经济发展趋势相适应和经济社会发展与资源环境承载能力相适应，最终实现城乡之间、区域之间以及经济社会与资源环境相协调的空间开发新格局，对于实现我国经济社会的可持续发展尤为重要。

我国各地区的自然基础和社会经济发展水平有着很大的差异。由于改革开放后，我国区域经济发展模式主要是以追求经济规模的排位和增长速度的高低来扩大区域经济总量，形成了“高能耗、高物耗”的粗放型地区增长模式，并加剧了快速的经济发展与资源、生态环境之间的矛盾和冲突。新概念的区域规划将有助于合理引导产业活动、人口流动的集疏。通过引导经济活动、人口转移和相应的财政转移支付等多种途径切实缓解经济社会发展与环境生态之间的矛盾，缩小不同区域间的人民生活水平和公共服务等方面存在的差距，更好地促进实现经济、社会和生态的综合可持续发展（见图7－1）。

图7－1　可持续发展的内涵

来源：Adil Khan M．Economic Development，Poverty Alleviation and Govenance：The Asian Experience［M］．Hants：Avebury Ashgate Publishing Limited，1996：18．

7.1.3　加快区域一体化发展进程

1）区域竞争关系的理论分析

近十多年来，国内外理论界对于区域竞争关系已经进行了大量不同观点的学理分析。例如，经济学领域的新古典经济学与奥地利学派的演化经济学（evolutionary economics）的观点是相互对立的。前者采用的是工具主义方法论和理想假设，比较关注社会经济生活中的静态均衡；后者基于达尔文主义的社会演化思想比较关注历史的动态均衡。其中，演化经济学观点认为，人类社会充满竞争。竞争作为一种甄别机制，它能从成本过高的事物中识别出被人们视为于己有益的事物，促进社会经济的持续进步并发现和学习更好的制度安排。而新制度学派基于演化经济学的理论基础又进一步明确提出政区竞争（inter jurisdictional competition）理论。从而，把市场经济制度中有关竞争的天然法则延伸展到区域内不同政府的集体行动分析。以D．诺思（1994）为代表的经济史学家的研究表明，共同体和政区间的竞争不断引导着公民和企业的（more citizen and enterprise friendly）规则及其变革。而且古典经济学经典代表的A．斯密在极力主张“小政府、大市场”的同时，也承认“自由市场经济深入发展过程中行政区域之间的竞争是不可避免的客观存在。”

根据上述分析可以发现，从社会历史发展演进的角度来看，在市场经济制度下，地区间的竞争总是不可避免。这种区域间的竞争集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源，主要围绕制度、政策和公共物品与服务进行竞争。可以说，区域政府间政区竞争理论打破了传统的狭隘的政府观，即在经济市场化的背景下，区域发展和治理不再是垂直统治下“自给自足”型的封闭式发展，而将逐渐向拥有相对独立地方利益和横向竞争压力的开放式发展。

2）新概念区域规划的区域整合治理作用

目前，我国围绕如何推动中国区域经济社会的整合发展，理论界初步形成了两种具有代表性的观点：一种是调整行政区划。主要是指通过行政区划的升格或合并内化或消除地方政府间的非合理竞争行为；另一种是构建政府间横向合作机制。事实上，前者仍然过于依赖运用各级政府的行政权力，而后者则主要是从我国经济体制处于转轨期的现实和区域经济社会发展系统的内在运行规律来进行思考。基于劳动空间分工的视角，推动我国区域经济一体化发展必须优化区域整体治理，其核心是要完善市场、政府、社会间的协调机制。通过改变目前对地方政府过于强化的GDP指标约束条件，可以成为完善市场、组织和政府协调机制的关键切入点。

（1）大力推进区域经济的市场化改革

主要包括：通过深化国有企业产权改革，尽快实现非国计民生的国有企业产权向市场微观主体的转移，真正理顺政府与企业之间的相互关系；通过加快国有银行股份制改造，尽可能减少国有股权的比重，让民间股东能够用手投票参与银行的经营决策，真正解决国有银行的软预算约束和产权虚置问题；通过建立国家、集体、个人三个层次的多元化土地使用制度，进一步明晰土地产权，从而重构政府与土地之间的关系，加大约束地方政府对土地资源利益的垄断行为。

（2）尽快建立和完善区域治理机构体系

在目前存在的区域合作机制的基础上，需要让地方政府让渡出部分行政权力，以建立起区域尺度的治理职能机构或组织。通过这种制度化的治理机制建设，来协调各种具有区域外部性的竞争行为和重大基础设施建设事项，从而有效地解决现有区域合作机制权威性不足和相关区域规划方案执行力弱等问题。

新时期区域规划的制定或编制主要是为达成一种区域有序竞争、和谐发展的契约。它可以实现减少区域经济社会发展的交易成本、优化区域资源空间配置。为此，新时期的区域规划将首先着眼于推动引导区域不同的地方政府组织形成合理的竞合关系，逐步建立起不同区域之间公共资源共建共享的多种机制，推动形成公共财政在地区间合理转移支付的有效机制。由此，通过区域规划有效突破行政隶属关系的限制，逐步实现由各自为政到整合发展，并促进各个区域之间经济和社会的协调发展。

7.2　新概念区域规划的理念体系

7.2.1　科学发展理念

1）科学发展观

我国经过改革开放以来的三十年发展，已经顺利实现了现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，社会主义现代化建设进入了一个新的发展阶段。在这个新的阶段，我国经济社会发展呈现出一系列新的特征：经济实力显著增强，但生产力总体水平还不高，自主创新能力还不强；长期形成的区域经济社会发展的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，但影响区域发展的体制机制障碍依然存在。改革攻坚面临着深层次的矛盾和问题尚待破解；人民生活水平总体上达到基本小康标准，但收入分配差距拉大的趋势还未根本扭转。城乡贫困人口和低收入人口还占相当比重。统筹兼顾各地区间、阶层间等各方面利益的难度加大；区域协调发展取得显著成绩，但城市与农村、我国东中西地带间经济社会发展差距总体趋于扩大化。缩小城乡、地区间发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；依法治国基本方略扎实贯彻，但民主法制建设与经济社会发展的要求还不完全适应。行政管理体制改革需要继续深化；社会活力显著增强，但是同时期的社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化。社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日益扩大，但面临的国际竞争日趋激烈。与国外发达国家的经济科技优势相比，我国国民经济社会发展面临的困难压力和风险增多，统筹国内发展和对外开放的要求更高。

以上特征表明，我国已进入区域经济社会发展的关键时期、改革的攻坚时期和社会矛盾凸显时期。这其中既具有巨大的潜力和广阔的空间，但也承受着来自人口资源环境等方面的巨大压力。正因为如此，中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式确立了“全面、协调、可持续发展，促进社会与人的全面发展”的科学发展观，并强调以“统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放的要求的指导方针”。这是全面建设小康社会的必然要求，也是推进区域经济、社会、生态环境可持续发展的战略选择。可以说，科学发展观和“五个统筹”为新概念区域规划的革新和发展指明了方向。

2）以科学发展观为指导的新概念区域规划

新区域主义将社会、文化、政治、制度、生态、环境等要素引入到区域规划研究和实践发展之中。而今，我国新一轮的区域规划也在科学发展观的指导下开始了新的创新变革努力。其中，科学发展观是针对我国经济社会发展中存在的突出问题提出来的，也是进行国民经济社会发展建设中改革目标的出发点和归宿。但需要认识到，科学发展、“五个统筹”的核心要义与新区域主义的理念价值观有一定程度的吻合关系。因此，科学发展观作为统领我国经济社会发展的重要指导思想，也必然成为贯穿我国新概念区域规划理论探索和实践创新的灵魂主线。换言之，新时期我国新概念区域规划必须以“实现我国区域空间的科学发展”为核心任务。具体体现在：

（1）区域规划要体现“五个统筹”的根本要求

我国正在进行实施以科学发展观为指导的“十一五”规划，而在特定的地域空间贯彻和落实科学发展观正是区域规划的核心内容，更是区域规划所要实现的最终目标。所以，必须在借鉴新区域主义核心思想的基础上，把科学发展观融合、渗透到新一轮的区域规划编制和实施过程中。这是因为科学发展观是一种全面发展、协调发展和可持续发展的新发展观。它不仅是区域规划的理论基石，也是市场经济条件下编制区域规划的最高准则。据此，基于新区域主义的区域规划转型与实践科学发展观要求是一脉相承的。其核心是实现“五个统筹”。可以说，落实科学发展观和实现“五个统筹”的重要战略思想以及全面建设小康社会目标的实现，客观上都要求新概念区域规划必须全面分析区域发展的条件、目标及其可能途径，并在此基础上通过综合协调和平衡区域经济、社会、环境三者之间的相互关系，并以此提出保障规划方案实施的综合政策措施。

（2）科学发展观赋予了加快区域规划创新的良好机遇

纵观贯彻和落实科学发展观的每一个环节，各级政府都扮演着极其重要的角色。这就需要各级政府通过有效地运用国家权力，把人、财、物和信息等各种资源合理地组织起来，经过组织、领导、控制等一定的行政过程，协调政府内外各种关系，向社会和公众提供公共产品和服务，以实现政府的各项职能和国家的总体目标。其中，本质要求是在于运用公共权力制定并实施公共政策来有效配置公共资源，以实现公共利益的最大化和促进区域全面、协调与可持续发展。此外，科学发展观的提出，不仅要求政府要全面审视经济社会发展中的各种问题，还要求高瞻远瞩地把短期利益与长远利益相结合。因此，科学发展观的提出无疑是赋予了新概念区域规划全新的政策目标取向及规划管理机制体制创新的强大动力。

（3）科学发展观提出了新时期区域规划实现转型的总体要求

根据科学发展观提出的“实现经济、社会、生态的协调发展、以人为本的可持续发展”的基本思想，我国新时期的区域规划转型必须改变单纯以经济发展和物质建设为目标，而是更多地转向实现经济、社会和生态多目标综合协调。由于在转型期不同利益主体增多呈现出多元化格局，区域内各种利益关系处于竞争与非整合状态，区域规划创新的出发点应该是平衡各种利益关系和维持公平秩序。

（4）科学发展观指明了区域规划的主要功能

科学发展观的以人为本、实现全面、协调和可持续发展思想，要求新概念区域规划的功能要重点体现以下功能：重塑区域优势、重组区域发展联盟、找准区域定位、化解区域冲突。具体而言，用科学发展观编制的区域规划是弹性、多目标统筹协调、应对公共问题、调控风险和应用导向的区域规划。这其中，关键内容是要理顺规划层次、突出规划重点、加强区域规划与其他规划的分工与协调，从而更好地促进区域一体化发展进程。

7.2.2　主体功能区理念

1）主体功能区

主体功能区与功能区的定义有所区别。其中，功能区主要是指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将某个区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元（如经济区、农业区、生态区等；居住区、工业区、商业区、旅游休闲区、自然保护区等）。与此不同，主体功能区则是指根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按区域分工和协调发展的原则划定的具有某种主体功能发展导向的规划区域。它的作用在于解决人与自然的和谐发展问题，并可作为国家调控区域发展关系的地域单元。

需要说明的是，我国的主体功能区既不是类似于美国和欧盟的标准区域，也不完全等同于所谓的“问题区域”。但从作为国家政策的实施对象来看，其部分属于问题区域、重点区域与保护区域等范畴，或具有这些特定区域的类似性质，因此需要加以必要的确定和识别。可以说，主体功能区理念是旨在进一步明确区域规划政策的主要实施对象和空间领域。

为了实现不同区域间享有均等化的公共服务、促进人口与经济合理分布、从根本上保护生态环境以及加强和改善我国区域调控，进一步优化我国在新时期国土空间开发格局，国家“十一五”规划《纲要》中提出并论述了四类不同主体功能区的定位、发展导向和政策调整方向和列出了22个限制开发区和1 164个禁止开发区。随后，2007年7月国务院办公厅下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发指导原则。其中：

（1）优化开发区域

主要是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。对这类区域要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

（2）重点开发区域

主要是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。对此类区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

（3）限制开发区域

主要是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类区域要坚持保持优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。目前，东北的兴安岭、长白山林地、三江平原湿地等，西北的新疆阿尔泰、青海的三江源等地，内蒙古的部分沙漠化防治区，西南等地的一些干热河谷、喀斯特石漠化防治区，黄土高原水土流失防治区，大别山土壤侵蚀防治区等，都属于限制开发区域。

（4）禁止开发区域

主要是指依法设立的各类自然保护区域。在这类区域内要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。规划草案中明确，禁止开发区域共包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园和138个国家地质公园。

2）面向主体功能区的新概念区域规划

主体功能区及其规划在本质上从属于国土规划范畴，但由于其包含了人口、经济、资源、环境之间相互协调发展和空间分类发展的政策导向等理念和内容，对于新概念区域规划理论框架构建具有较强的实际应用价值。尽管主体功能区规划的概念主要直接以解决区域现实发展中的资源环境问题为宗旨，尽管因理论和经验准备不足等原因还有许多值得商榷和可以进一步完善的地方，但它在价值目标取向和主要作用等方面对我国新一轮的包括区域规划在内的空间规划实践产生广泛的影响。

（1）主体功能区的理念要求区域规划必须进行规划政策的空间分类

因为区域是一个有机整体，它的不同部分应该具有不同的功能。所以，区域内有些空间主要承担人口和产业集聚的功能，其他空间则主要承担生态服务功能等，亦即要强调空间主导功能分类并根据不同条件发挥各自的优势。与此同时，还必须保障各地区社会公共产品供给的公平性，即保障各地区享有基本一致的公共服务水平。由于自然生态在空间尺度上的逐级、逐层分异，影响着不同空间尺度国土开发利用目标及其功能，面向主体功能区的新概念区域规划也应该以自然生态属性和功能、资源环境承载能力等为重要的依据，紧密结合各地区支撑经济建设的资源系统和生态基础的差异，明确各地区在全国经济、社会、资源、生态系统中所履行的主题功能，科学选择区域发展战略和相应的政策，以利于构筑我国未来高效、和谐的区域空间格局的重要基础。

（2）主体功能区理念是新概念区域规划的基础和核心内容之一

主体功能区的思想理念主要明确了区域发展的定位方法、区域发展的考核指标、可持续发展的总体要求及区域协调发展的总体思路，因此，它不仅是区域规划的必要基础，也将是新时期我国新概念区域规划制定和实施的上位规划和必须参考重点。划定优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域的空间发展“红线”，从而从区域层面把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及生态保护区、限制开发地区等落实到具体的功能空间和采取相应的政策措施。这无疑对于区域规划促进区域发展的功能再造和空间重构具有十分重要的创新推动意义。为此，在近年来我国更加重视区域规划作为区域调控手段的重要作用的情况下，新概念区域规划必须是建立在主体功能区理念基础上，对一个特定区域进行的旨在促进科学发展、保护生态环境、协调地区利益的空间规划，主要内容包括：基础设施建设、城市发展、流域治理、环境保护、人口增长、产业布局等。

（3）主体功能区和区域规划之间存在一定差异

虽然两者均是指导一个地区（或部门、行业）各类经济社会活动的重要依据，但两者区别在于：

①功能定位不同。主体功能区规划是根据区域的自然、经济、社会等客观存在，并考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力的空间分异，按一定的标准划分区域，并确定区域的主导功能的行为。与其不同，区域规划则是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，确定规划时间段和最适合的功能定位、方向及目标，并提出相应的区域发展综合平衡和协调布局的措施和政策的过程。

②编制时序不同。主体功能区规划具有基础性特征，一般是先做区划，然后在区划的基础上再做规划，地域主体功能区规划是新概念区域规划的基础和依据。

③约束力不同。主体功能区规划多数是以研究过程的形式出现的，或者以政府的纲领性文件的形式进行发布。而区域规划则具有严肃的法律约束力。概括起来，根据以上的分析，新概念区域规划的制定和实施应该根据主体功能区划分的标准和规则，进行分类规划并对不同功能区实行差异化的区域规划政策。所以，国家应在法制的基础上制定区域规划纲要和实施办法，并在区域规划纲要中应重点明确各类功能区及其配套政策。同时，待区域规划编制完成后要进行反复论证，并经由人大会议通过而成为具有法律依据的文件。如需要修改，也要在反复论证的基础上再履行规定的法律程序。可以说，科学性、严肃性和约束力是新概念区域规划能否有效实施的基础和保证条件。

与此同时，新概念区域规划需要有效处理好以下两类重要关系：一是在进行地域主体功能区划的基础上，统筹协调不同主体功能区之间的关系，保障区域基本的公共服务产品能够均等化供给，促进区域协调发展目标的顺利实现；二是大力推进主体功能区规划，按照主体功能定位的要求，统筹规划区域基础设施、土地利用和城镇化格局。其中，优化开发区域应该以功能协调为主导，重点开发区域应以功能扩张为导向，限制开发区以生态维护为原则，禁止开发区以自然涵养为任务，以此共同促进形成和谐的可持续的区域发展格局。

7.2.3　空间治理理念

1）空间治理

总体而言，区域治理主要是一种基于地域空间资源的治理，也是将实现经济社会与环境的可持续发展，以及综合包融资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素的整体区域治理概念。它涉及国家和地方政府以及非政府组织等多组织的权利协调。其中，政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配及流通起着十分关键的影响。在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式。但是，随着市场导向的经济体制背景的变革，传统的区域规划和管理中所奉行的单一、纵向的空间资源控制方式已经难以付诸实施。所以，我国新概念区域规划必然需要系统而明确地引入治理的思维。由此，以各种形式的空间规划与管理行动面貌出现的区域空间治理，已经成为中外政府行之有效调控社会整体发展的手段之一。在此意义上，以空间资源管理和区域空间结构有序化为主要任务的新概念区域规划，在相关体系、编制方式及管理协调机制等方面都应该充分地运用空间治理理念。

2）基于空间治理过程的新概念区域规划

建国以来，区域规划曾经在国家生产力总体布局中起到了非常重要的作用。因此，曾被看作是计划经济时期一项地区性综合经济工作。例如，1956—1960年全国曾广泛开展了以联合选厂为基础的区域规划工作。1978年改革开放后，某种程度上，区域规划又以国土规划的形式获得了生机，一直持续到20世纪90年代初期。但总体上看，随着政府调控手段和宏观环境的快速变化，主要依托计划经济体制而进行的区域规划，所起到的作用已经非常有限。因此，基于治理理论视野的区域规划革新任务在我国已经显得更为迫切。

由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，使得实现区域发展的有效管理和控制模式往往不是集中的，而是多元、分散、网络性以及呈现多样性的特点。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、资源、人口、环境、科技等方面发展协调的总体战略和宏观调控手段，其过去强指令性色彩和单一纵向模式已越来越不适应新时代的要求，而且实施的难度也越来越大。为此，发展一个公平、公开又具有竞争力的区域治理系统就成为保障区域规划顺利实施的内在需求。因而，在区域规划编制与实施管理中应用治理理念成为历史的必然。

新概念区域规划的主要性质是区域空间治理规划。尽管目前正在进行的长江三角洲地区区域规划和京津冀都市圈区域规划的综合性还比较明显，但其仍然是以区域空间规划为其核心内容之一。鉴于新概念区域规划进行区域规划的主要目的在于，通过空间资源的优化配置来促进不同空间单元的协调和平衡发展、解决区域性矛盾和空间差异、营造提升区域整体竞争力，因而确定区域内部的空间结构以及不同空间范畴的主要功能是其重要工作。这也正是区域空间治理的本质性任务所在。

区域空间治理理念明确了新概念区域规划是全过程的区域管理行为。它的必要性在于国家层面的宏观规划与地方层次的各种规划间要提倡区域空间治理手段和形式的长期持续介入，而不仅仅限于国家区域空间规划文本的制定。由此，作为过程管理的区域规划，不仅需要规范的文本、精美的图集、言之有物和言之成理的规划方案，还需要具有综合协调的手段和具体措施。因为规划作为一种中长期规划和行动纲领，一般应该经历“编制—评鉴—方案决策—实施—追踪监控”五大过程环节，而其编制与鉴定工作的完成还仅仅是规划成功迈出的第一步。而它能否保证规划决策方案科学并具有可操作性，这才是规划能够顺利实施的关键。所以，只有将区域规划编制过程与规划实施追踪过程联系起来，才能构成一个系统完整的全过程规划。这种全过程规划对于编制和实施新概念的区域规划，需要以区域战略空间规划的形式和手段引入区域治理的理念。主要原因在于，新时期区域规划的研究和实践领域认为，区域治理是逐渐进行综合协调的有力工具。它涉及不同层级政府之间、同级政府之间、政府与社会的权力互动关系，而且关系到能否寻求到一种公平与效率并重的区域管理方式。例如，全球治理委员会认为，“好的治理”要能够实现平等包容、反馈及时、透明公开、政府负责、舆论导向、公众参与、遵守法律、效能并存。这实际上就是区域治理的基本标准和原则。区域空间治理要求在地域或者是空间上能有效率地落实这些标准和原则。因此，区域空间治理理念对于编制和实施新概念区域规划具有十分重要的现实意义。

7.3　新概念区域规划的基本内涵

7.3.1　区域观

如前所述，我国新概念区域规划对区域的认知，主要来源于新区域主义赋予区域的多种涵义。正是在世界经济全球化、灵活的生产体系以及整合协调地方政府权力的发展趋势等多因素共同作用下，区域和区域视角成为理论和实践的前沿领域。区域不再仅是行政区划和管理的单元，更主要是经济、社会、政治和文化等活动汇集的功能空间。由于这些活动从不同层面改变着区域内的地域关系，并对区域功能的转型产生不同程度的影响力。

不同于传统的区域规划，基于新区域主义的新概念规划的区域观，十分强调区域界限的灵活弹性，即可以根据具体的规划目标和政策来灵活界定相应范围、区域内部合作和跨区域合作并重、区域空间结构的开放性和网络化（见表7－1）。

表7－1　欧盟境内的区域政策及其适用区域

来源：译自Dühr S，Colomb C，Naadin V．European Spatial Planning and Territorial Cooperation［M］．Oxon：Routledge，2010：43．

随着市场自由化和便利化主导的经济全球化进程日益加快，各类资源要素的跨界自由流动更加频繁，而区域发展的行政区域界限的刚性约束力将趋于弱化。在此背景下，新概念区域规划应该具有宏观的、市场的、全球的多种规划空间尺度，更多地关注开放性的区域系统空间关系、网络型的城镇群体系（见图7－2）和基于制度能力创新的多种功能空间。

图7－2　新区域主义开放性网络型空间结构

来源：引自周均清，等．“新区域主义”对城市群空间构建的启示［J］．华中科技大学学报（城市科学版），2007（2）：69．

7.3.2　政策观

新概念区域规划的作用机理在于，从产业投资政策角度对市场经济加以控制和弥补，主要通过产业政策和基础设施建设等方面的政策设计和立法，对区域经济社会活动进行干预、指导和协调。不容置疑，新概念区域规划始终是宏观调控地区关系的重要手段之一，属于公共政策范畴。因而，新概念区域规划的职责远不仅仅是促进区域经济增长，其价值取向还关注于社会公平、公正、平衡和协调。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和国家区域发展战略的逐渐明晰，我国新概念区域规划不应仅限于准备规划文本、图纸及其相关操作方案，而要其细化为若干具体的公共政策，并通过激发和支持区域公共管理与私人部门之间的联合与协作，大力促进解决“地域内基本服务条件的均等实现、空间与居住结构的合理化、区域整体竞争力的增强、大都市地区过度发展的有效缓解”等实际问题。由此，一方面，它将以空间层次的区域规划进一步加强重视对公共资源、公共产品和服务的合理空间配置和平衡发展，即主要在充分发挥市场竞争主体作用的竞争性领域之外发挥作用；另一方面，应该在区域空间综合发展目标要求下，合理调节不同地区之间的利益关系和提升区域整体竞争力，并制定规划实施的相关重要项目和行动方案。因而，通过科学合理的政策设计，应对区域公共物品需求与供给矛盾，增强公共政策属性应将成为我国新概念区域规划政策功能的一个重要方向。

7.3.3　协调观

进入21世纪以来，实现我国区域的统筹发展是一种区域发展战略指导思想的重要转变。因为统筹就意味着必须加以协调，而协调的结果是实现一定价值标准和目标上的均衡。一般而言，区域协调发展应当包括两个方面的内容：第一，区域经济结构的协调。包括区域经济总量、产业结构的协调、产业布局与地区职能分工、空间发展时序的协调衔接；第二，区域相互关系的协调。包括区域利益的一致性和功能定位的协调和统筹。

实现协调是区域规划的一项重要的基本任务。新概念的区域规划要对影响区域未来发展的不同政策和行为进行协调。其地位和角色应该是：规划和协调各类区域政策，并为国家、区域和地方三个层次的空间发展提供指导。其本质是在一个较大空间尺度上处理和协调人类的共存与合作发展。为了实现这一角色功能，区域规划的制定和实施将成为一个跨层级、跨部门的协调过程。这主要包括：分析区域发展现状、寻找现实的目标、树立长远的战略视角、克服利益冲突和整合政策。然而，由于任何协调具有成本代价（尤其会增加所谓的“交易成本”），所以，为了减少协调过程中的谈判协商成本，新概念的区域规划主张协调必须集中在两个方面：一是区域规划核心内容的重点关注；二是考虑不同参与者利益的程序建立。

我国新概念的区域规划应不再被动地对我国国民经济社会发展计划进行地域上的落实，而是从以前侧重产业平衡转向侧重区域空间协调和互补。亦即，应由以前的以生产力布局和城镇体系建设为主转向以提升空间资源配置效益为重点，通过“空间准入”政策规则，划分出区域内相应不同类型的空间使用要求，划定鼓励发展地域、引导发展地域、限制发展地域、禁止发展地域等多种的空间类型，以空间治理机制来实现区域内部或区域之间的空间关系协调，同时通过公共投资和政策导向将区域经济社会发展、生态环境整治、大型基础设施一体化建设整合在一个统一的空间规划框架内，主动对我国区域经济社会发展的模式和途径进行必要的调控和修正。

新概念的区域规划所主张的“协调”包含两层含义：第一，有选择性的协调。包括：专门问题的积极协调、单一政策的负面效应协调、相关理念和议题的协调以及激励方式与标准设立的协调。第二，政策制定和实施的协调。为此，首先需要确认和梳理有关区域发展的各类部门政策及其目标价值、组织机构的功能角色等情况；其次，以分析影响区域发展的各种战略因素为基础，形成制定与实施区域规划和政策的横向协调整合机制，特别是在国家层面加大各部门间的政策协调；与此同时，针对不同层级的政府在区域规划制定和实施过程中的重要作用，有必要评价和加大协调政府间的纵向关系，以利于更好地指导区域规划的制定与实施。

此外，具有丰富内涵的协调观还将引导区域内政府、市场及公民树立“共存意识、平等意识、合作意识”等，并使之进一步成为构筑区域认同感和区域共同意识的重要潜在动力之一。

7.3.4　生态观

自20世纪80年代末以来，在区域规划实践中，无论是发达国家还是发展中国家均已认识到：环境的可持续发展是与经济增长同等重要的规划目标。基于新区域主义的新概念区域规划主张，区域生态环境的保护和治理与区域经济发展之间是良性的互补关系，而不是前者必然限制后者的简单关系。以此为基础，进而提出了区域生态环境质量的多个衡量维度（见图7－3）。其中，功能不仅是指自然环境本身的生态功能，还包括自然环境对人类经济社会活动发展需要所提供的资源供给功能。

图7－3　生态环境质量的衡量维度

来源：译自Voogd H．Issues in Environment Planning［M］．London：Pion Limited，1994：25．

绿色产业技术发展；区域环境设施的一体化建设。

毋庸置疑的是，采取自上而下的强加并不是推动实现国家和区域可持续发展目标的唯一方式。在区域层面鼓励不同参与者在区域规划的制定和实践中表达各自利益诉求，对环境保护战略、经济社会发展战略及其实施进行“上下结合”的协商谈判、监督评价等方面的合作，最终达成一个可以共享的共同认可和遵守的规则和可控程序。为此，一方面，新概念区域规划应重视从区域经济社会发展与环境系统的角度，以此进一步弱化由于行政分割带来的环境治理不力问题，并在根据生态系统自身特性的基础上，最大程度地保护自然与生态资源系统。另一方面，新概念区域规划也要在注重区域生态环境可持续发展的基础上，更加鼓励区域互利合作而不是恶性竞争。

应该看到，我国改革开放三十年以来随着区域经济的迅速发展，国家区域生态环境安全的压力却与日俱增。主要表现为能源消耗大量激增、污染物排放量居高不下、区域性环境污染事件时有发生等方面。在一定意义上，生态环境压力已经上升为国家安全的重要组成部分。然而，在我国各地区大量的城市总体规划和区域规划中，依然是过多地强调本地区的利益和地区发展的近期效应，而缺乏具有重大战略性和长远性的利益考虑，使城市和区域经济社会发展过程中自然资源特别是其生物多样性受到根本性的破坏。因此，从长远和战略意义看，树立区域可持续发展与资源环境保护的生态观念是新概念区域规划需要迫切解决的重大任务。

据此，我国新概念区域规划应立足于构建资源节约型和环境友好型的区域空间发展结构，根据区域空间发展战略的生态要求，将区域内对区域实现长远发展大局城市深刻影响的战略性资源和地区，划分为不同的政策类型分区，通过进行针对性和战略性的政策引导，严格实行土地管理和环境保护标准、加强区域产业政策和环境保护政策的衔接、完善综合治理和生态保护的奖惩机制等，不断提高区域空间资源的节约和集约利用水平，以确保区域生态文明和经济社会发展的和谐统一。例如，新时期的长三角地区区域规划应该重点强调优化本地区的土地、水、海洋、能源、潮汐资源的保护与配置。其中，环杭州湾的一些重要城市（如杭州、绍兴、嘉兴、宁波等地）的开发区和工业区发展对杭州湾岸线、滩涂、湿地等的占用要加强控制，根据经济、社会、环境协调发展的综合目标，切实保护好区域的不可再生资源。

7.3.5　伦理观

广义的伦理精神不仅是一定社会公共价值观和内在秩序的体现，而且也是一定社会的人—社会—自然系统的内在秩序协调的体现。因此，伦理关系作为一种价值关系，其核心是怎样推进人—社会—自然系统的可持续协调发展。区域规划的制定和实施方法涉及伦理道德涵义。各国区域规划与政策实践对伦理问题的普通关注，始于20世纪80年代。客观事实表明，由于区域规划和政策有关资源和权力的分配，在一定意义上，它就是价值的一种具体表达。每一项规划政策都会有实施结果或影响到民众，几乎没有规划者和政策分析者认为他们的工作与伦理价值无关。所以，区域规划和政策的演化更替过程始终存在伦理选择。然而，区域发展决策领域又往往面临伦理困境或道德问题。原因在于人类行为会受到各种各样的道德或伦理原则的影响，而且公共利益、公平性、平等性、有效性、合法性、职业道德等彼此间利益追求出现不一致时，将会产生“责任冲突”。各类规划制定和实施主体具有不同的知识背景和道德价值，会倾向于不同的伦理主张：经济学家会主要强调效用最大化，法律人士突出权力意识，规划者侧重于程序和结果的水平，政策部门多采用成本—效益分析手段。为了合理解决这一问题，区域规划的制定和实施过程需要采纳基本的道德伦理观念或原则。需要考虑能否给更多人或地区以更大利益？是否为最弱势群体或地区以最多福祉？特别是对区域发展实际问题的分析需要运用伦理学思维方式，即按轻重缓急确认最应该做什么？如何做才是合理有效的？追求的规划目标和价值有哪些？在多大程度上和如何保障多数人的公共利益？

新概念的区域规划遵循可持续发展的伦理价值。众所周知，可持续发展的定义和内涵既丰富也相对庞杂，但这丝毫没有削弱它在学界、政界乃至企业界的受欢迎度。例如，就能源问题而言，就存在它是主要关于能源使用效率问题、还是关乎于清洁能源问题的辩论。与此不同，在城市和区域的可持续发展领域，精明增长和绿色建筑又会成为热门议题。透过各种观点争论，可持续发展所明确传达的伦理价值信号是“平衡”，需要平衡的内容主要包括：现在与未来、发展与保护、乐观与警示、长期与短期、低密度与高密度、个体与集体、局部与整体、公共部门与市场机构。由于这些平衡需要考虑政治、经济、社会、生态等因素的综合影响，为了提高国家实现区域空间管理的效率，制定和实施新概念的区域规划需要了解和运用以上伦理判断，有能力和责任对以上关系的平衡问题进行系统地处理，消除来自社会、政治乃至理念上的抵制障碍，调动和激发政府机构与社会力量，共同推动区域规划的执行。

由于我国提出的以科学发展观为统领实现区域统筹可持续发展，体现了审视和解决当代中国经济社会发展问题的多重伦理内涵，既具有重大的现实意义，又具有重要的伦理价值。应该说，它高度体现了对“人—自然—社会关系”的伦理规范和伦理行为的价值导向。主要包括：它在人与人关系上体现为“以人为本”的人本伦理精神，在人与社会关系上追求效率与公平兼顾的经济伦理精神，人与自然关系上强调和谐共处的生态伦理精神。可以说，不同于传统的发展观，科学发展观包含了“人本思想、效率和公平兼顾、生态环境可持续发展思想”等丰富的伦理意蕴。

因此，我国的新概念区域规划应该以实现最广大人民群众的生存和发展作为最高价值目标，正确处理地区间、城乡间、不同利益集团之间的关系平衡，实现经济社会发展与资源环境系统之间的协同与和谐共存。尤其是在区域规划方案和政策设计上，重点从区域内的各类主体的实际需求和根本利益出发，正确处理好区域内城乡一体化发展、经济竞争力与生活环境质量、经济增长与社会福祉等多种空间发展秩序关系，充分地集中和体现出科学发展观的综合伦理价值。

7.4　新概念区域规划的实施机制

7.4.1　互动机制：建构区域规划全过程的多元主体互动模式

新概念区域规划的编制和实施不仅仅是一个技术过程，更重要的是一个不同利益主体间的协调过程。它既是政府行政治理行为，也是公众和企业积极参与的集体行动。另外，基于新区域主义的区域治理理念旨在建构区域公共管理的多元主体模式，其基本原则是：以自下而上结构的兴起和新生的区域合伙人及代理方式逐步取代原有的单一中央集权的形式。随着新区域主义思潮的逐渐渗透和影响，国家和地方政府在执政实践中逐渐认识到：在纷繁复杂的现代环境下任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、动态变化的问题所需要的全部信息和知识能力。这也意味着，没有哪一个行动者有足够的能力有效利用需要的必要工具，更没有哪一个行动者拥有充分的行动潜力单独主导一个特定的治理模式。在这里，政府组织虽然是分配资源和价值的主要行为者（以这个身份参与全球治理架构下资源和价值的权威性分配），但已不再是唯一的行为者，而需要从单独依靠政府能力转变为借助其他行为主体的资源和能力，也即要积极容纳其他力量并进行合作以达成共识并协同行动。

从统治（government）到良治（good governance）的治理目标，要求重新界定政府的功能作用及其干预内容。国外治理的成功经验表明，政府的作用和干预应该以“有限领域、适度有效、间接控制、经济和法律手段为主”。反映在公共政策领域，新概念区域规划急需从“无所不包、代替市场和直接操控”的模式，转变为对公共服务空间配置的多元主体参与模式。因此，我国的新概念区域规划需要在正确处理政府作用与市场机制的关系前提下，积极鼓励区域内第三方（公民和社会组织）参与到区域规划的制定和实施监督过程中来，以改变当前我国区域公共政策领域内的政府单一主导模式，促进形成建立在政府与市场、社会组织和私人间相互依赖和信任基础上的区域公共政策管理机制和体制。从而，在区域公共治理过程中体现出是“大家一起做”，而不是“单单做自己”的传统思维模式。

改革开放三十年来，我国在取得巨大经济发展成就的同时，也出现了显著的社会结构变化。目前正在进入经济体制、社会结构、政治体制及开放特点的重要转型期。为此，我国政府职能转变必须首先改变治理理念，加快实现政府自身职能的转型和体制变革。与此相对应，不同于现在的观望政策（wait－and－see policy），面向未来发展要求，我国新概念区域规划实践切实要求加快从中央到地方的政府职能角色转变，其方向主要是“加强各种不同主体和话语的互动交流，加强区域空间治理及战略政策制定的组织能力，并最大限度地调动区域内政府（部门）间、政府与企业、社会机构及其公民之间潜在的协同配合能力。”

7.4.2　网络机制：形成政府间及其与社会组织的合作伙伴网络

长期以来，区域规划的制定与实施主要依赖于由正规的政府行政体系所赋予的权威力量。这使得区域规划本身的主要贡献是：将国家的多个区域政策目标和价值导向体现在区域空间发展战略上，以及勾画出城市区域发展的主要战略方案。然而，随着信息时代的到来或网络社会的发展，纵横交错的时空联系呈现出多样性和复杂性。这使得传统的政府权威力量正在接受来自各类社会网络力量的巨大挑战，区域规划的实施若仍沿袭过去的制度基础已经变得不再可行，而必须寻找区域治理的新方式和区域发展的新动力。

新区域主义认为，网络理念可以为创新区域规划实施机制提供强有力的支撑。区域中不同利益主体之间横向的合作和交流将会构筑起一个充满机遇和活力的网络。除了高效率发挥原有政府机构形成的网络作用以外，还需建设以伙伴关系概念为指导的政府与其他非政府间的网络体系。这个弹性的网络有利于经济发展、信息交流、政策调整以及整个区域经济和社会的自我学习和创新。在此意义上，“自发宏观调控的、上下结合的协调合作”是新区域主义视野下的区域规划制定与实施的重要过程机制。

在我国现有政治体制框架内，新概念的区域规划的制定和实施将主要依托于强化区域内政府间的纵向与横向协调合作网络关系，并不断优化其功能。这一网络多以谋求区域“多方共存共荣”为目的，以区域性基础设施的一体化建设为纽带，以区域市场条件下的产业政策导向为核心，通过协调不同行政辖区的利益，主要从功能（物质层面）和制度（社会文化层面）两方面，来推动区域共同发展和良性竞争。唯有如此，区域内各个利益主体的权力才能得到充分、合理的体现和合法保障，从而强化和提升区域整体实力。这既不同于完全自上而下的、完全取代协调机制作用的计划过程，也有别于自下而上的完全自由化过程。

为了避免市场失灵和政府失灵，依据空间治理理念和网络化决策机制理念，制定和组织实施我国新概念区域规划，需要积极尝试探索和大胆创新。其中，以区域内各城市及其周边城镇为主要依托载体，发挥它们推动实现区域空间发展目标的关键力量作用，在组建多种（公私）伙伴关系基础上，不同政府组织间的网络关系联盟、及其与各类社会组织间的合作网络，进一步促进形成制定和实施区域规划的网络化机制已经是当务之急。当前，并根据我国行政管理体系架构的实际情况，特别是要建立中央政府与地方政府的纵向协调合作网络、地方政府间的横向协调合作网络，使之成为实施我国跨省级行政区新概念区域规划的必要制度基础。

7.4.3　组织机制：设立制度化的区域规划协调责任主体

如前所述，国内外相关理论和实证有力地证明，规划的互动机制承认多元的规划主体之间的相互关系。区域规划的主体既可以是一定政治体制安排下政府规划机构，也可以是某些社会组织。但是，L．芒福德曾经指出，“如果区域发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构。”Roberts，P．和Lloyd，G．也揭示了过去欧美国家区域规划失败案例的原因主要是缺乏具有区域规划管理责任的固定体系。而且欧盟的成功经验则进一步验证：区域规划与政策是政府治理区域的必备工具之一，但它的形成、贯彻与评估都的确需要一定的负责机构。

目前，在我国现有的行政体制框架下，至少有十余个部门对区域空间具有规划管理和决策权，而且“十五”时期以来呈现出竞相争夺规划空间的不合理现象。但是，至今缺乏对制定和实施区域规划和政策负全面责任的部门。因此，我国新概念区域规划的编制和实施，应尽快建立或明确相关的权威性综合协调机构或机制，编制区域规划的具体实施计划，组织开展对规划实施情况的全过程评估，统一协调区域规划实施过程中涉及的各种重大问题，并适时提出规划的修订方案，以利于区域规划的顺利推进落实和执行监督。

7.5　小结

本章论证和阐明了新概念区域规划具有增强国家宏观调控区域发展的能力、促进区域空间的可持续发展、加快区域一体化发展进程等功能作用，科学发展观、主体功能区和空间治理等构成新概念区域规划的理念体系，区域观、政策观、协调观、生态观和伦理观组成其主要的基本内涵，以及由互动机制、网络机制和组织机制组成的三大主要实施机制，初步探索和构建了基于新区域主义的概念区域规划基本理论框架。其中，科学发展观提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”和“五个统筹”发展方针，是贯穿构建新概念区域规划理论体系框架的根本出发点和归宿。

另外，我国区域经济社会发展的现实背景和条件下，结合我国二元经济格局的现状、社会主义市场经济体制的深刻变化以及社会利益格局的发展变迁，在我国现有行政管理体制框架下，新概念区域规划应该重点发挥增强国家宏观调控区域发展的能力、促进区域可持续发展和区域一体化发展进程等功能作用。因此，新概念区域规划的理论体系不仅涉及规划目标、规划任务、规划内容、规划原则及规划管理等诸多方面，而且它的形成和完善及其作用还将主要在未来区域规划实践过程中逐步得到实现与检验。