长三角地区区域协调发展进程

8　实证研究：从蓝图描绘走向集体行动的长三角区域规划

对于长三角地区而言，新概念区域规划将不再是蓝图式的设计方案，而是一套引领和规范政府—市场—社会未来集体行动和决策的指导方略。因此，它的总体要求是：分析问题的实质内涵而不只是表面现状；确定规划的合理目标而不只是美观的条文；提供可实施的规划方案和行动计划而不仅仅停留在方案制定本身。长三角地区新概念区域规划具有以下基本特征：确立区域空间发展的战略目标指向；注重以空间政策为主的引导方式，并注重落实重大行动计划及其责任主体；趋向建立多元伙伴关系下的区域规划实施和管理网络机制；持续推进区域协调合作机制的规范化和法制化。本章以分析长三角地区区域规划的协调困境为基础，重点实证研究长三角地区新概念区域规划的实施机制。

8.1　长三角地区的空间范围和经济社会发展现状

8.1.1　长三角地区的空间范围界定

长三角地区的规划范围过去五年里发生了一定变化。2004年由国家发展和改革委员会组织制定的《长江三角洲地区区域规划纲要（2006—2010）》中，将规划的空间范围确定为：上海、南京、镇江、扬州、无锡、苏州、常州、杭州、嘉兴、湖州、绍兴、宁波、舟山及后加入的台州等16个地级以上城市，简称“15＋1”。其中，1个直辖市——上海、江苏的8个地级市和浙江的7个地级市（见图8－1）。主要涉及上海、杭州、南京三个次级城市群地区。

后来，2008年9月7日由国务院制定公布的《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号），则将长三角区域范围界定为包括上海市、江苏省和浙江省（简称“两省一市”）。本研究为了与已经变化了的情况相一致，以下分析和论证将以此界定为准。

图8－1　长三角地区的主要城市分布图

来源：沈玉芳．长江三角洲地区产业结构升级与城镇空间组织模式协同性研究［M］．北京：科学出版社，2009：5．

8.1.2　长三角地区经济社会发展态势

1）经济实力不断增强

改革开放三十多年来，长三角地区的经济总量占全国比重进一步提高。据统计，2007年长三角地区（两省一市）的GDP总量达到5．67万亿元、人均GDP达到3．90万元，分别约占全国的22．52%和20．50%。集聚了全国1／3的经济实力最强城市和全国1／2综合实力百强县（市）。利用外商直接投资超过470亿美元，占全国的52．06%。特别是，三省市大量增长的外资有69．5%分布在以上海为中心的长三角16个地级城市地区。进出口总额超过6 500亿美元，占全国的36．96%。

2）交通基础设施不断完善

自20世纪90年代以来，长三角地区的苏浙沪三省市都加强了交通基础设施建设，特别是进入2000年后，长三角地区掀起了新一轮基础设施建设的高潮。例如，上海与江苏、浙江之间未来五年内的高速公路联系通道将分别增加到7条和4条，杭州湾南翼已先后兴建了3座跨海大桥，现已建成宁波—上海的杭州湾跨海大桥，并已经建成连接苏南与苏北的苏通大桥、润扬大桥，在建沪崇苏越江通道。联系苏南与浙北的宁杭、乍嘉苏等高速公路也已基本建成。由于覆盖长三角地区的快速交通网络已经初步形成，区域内商品、人员、技术、资金、信息的双向流通将更加畅通和便捷。另外，上海国际航运中心的建成，将以组合港的形式整合长三角地区的港口和航运资源，为生产要素的自由流动和经济联动创造了有利条件。

3）体制改革不断深化

首先，国家体制改革取得了进展。自2001年以来，为了改变我国垂直金融管理体制的条块分割弊端，设立了九大分区银行。为了保障我国经济的平稳有序运行而成立了中央金融工委、并强化了国家对证券和保险的管理职能，并在我国加入WTO背景下，长三角地区加强了三省市工商、技术监督等部门的共建共享职能及其协调和联动。同时，由国家发展改革委员会与三地相关政府部门编制长三角的区域发展规划纲要已基本完成。其次，上海及长三角地区各地政府为区域联动和一体化发展也创造了不少条件。进入2003年以来，源自长三角地区各地政府间人才互通、质监互认、行业结盟等旨在加强联动发展和一体化发展的多项政策已相继正式出台。以上各种举措均涉及体制改革方面，打破了地域封锁和弱化了行政区划的限制，为区域统一市场的建设和资源的优化配置创造了必要的外部环境条件。这是长三角地区在21世纪进行全新意义上的经济联动和一体化发展的宏观基础。

4）企业跨地区投资不断涌现

20世纪90年代末期以来，随着市场化改革进程的逐步推进，在长三角地区企业逐渐成为了推动经济联动发展的最活跃微观主体力量。其中，具有强大活力的民营企业逐渐成为积极主导者。自2000年以来，江苏和浙江两省的民营企业在长三角地区联动发展进一步加深的背景下，纷纷抢滩上海，开辟新市场的势头较强，并成为进军上海市场、走向国际竞争舞台的重要企业力量。据统计，目前江苏和浙江两省在沪的民营企业数超过约6万家。其中，江苏的总投资达223亿元，浙江在沪经商人数已超过25万人。近年来，上海在产业结构升级中迁移出来的企业，不断地被江苏和浙江所吸纳，长三角成为上海企业转移的重要地区。

8.2　长三角地区加快区域协调发展的背景和动因

8.2.1　环境背景

1）国际经济竞争的新特征

进入21世纪以后，全球化突出表现为WTO体制框架下日益加强的贸易自由化和跨国公司主导的投资与生产国际化趋势。可以说，各国经济相互融合、相互依存、共同受益已经成为不可逆转的主导潮流。同时，经济全球化所带来的市场国际化使得世界经济激烈竞争的态势不断加剧。为了增强国际经济竞争能力，各国和地区通过组成区域经济共同体或战略联盟，以区域集团的整体优势参与国际竞争是一个大趋势。例如，欧盟地区一体化的实质性进展、中国—东盟自由贸易区的积极建立等均是典型例子。至此，区域经济整体优势的竞争已成为世界经济竞争的新内涵。鉴于此，长三角地区必须在经济全球化向纵深发展过程中抓住机遇，才能实现经济社会发展的新飞跃。其中，通过促进区域合作联动发展来形成整体优势不失为一个优选的策略性选项。

2）全球产业转移的新特点

当前，世界范围内新的产业结构调整和产业转移已经展开，并出现了以下新的发展特点。

（1）转移内容

世界产业转移的内容已经从一般加工制造业过渡到先进制造业和高新技术产业的高附加值环节。例如，发达国家在转移劳动密集型产业或劳动密集型工序的同时，开始有选择地向发展中国家转移资本技术双密集产品及高技术产品的生产或部分R＆D活动。

（2）转移方式

世界产业转移以构建全球新兴产业链为目标，以跨国企业为主体，以优秀的大型开发区为承接载体，对制造、研发、服务等多个产业链主要环节进行全球市场的联动转移和布局。

（3）转移空间

中国成为21世纪接受世界产业空间转移的重点地区。在中国的世界经济地位显著提升、工业制造业快速发展、潜在市场巨大、智力资源丰富、劳动力资本低廉、投资环境日益改善等有利条件下，我国成为世界产业转移重地的趋势正不断凸显。据国际著名咨询机构预测，未来三年内全球产业转移带来的直接投资将由目前的6 000亿美元增加到10 000亿美元，其中，将有超过700亿美元的投资进入中国。由于长三角地区具有全国最完整的工业配套体系，而且地区产业结构处于向工业化后期过渡阶段，因此它将是21世纪我国最有条件承接国际产业转移的重点区域之一。

3）我国区域经济发展的新态势

我国长三角、珠三角及环渤海三大地区已成为推动我国经济持续快速增长的重点区域。特别是，自2000年以来，长三角地区以其非常突出的经济增长表现成为中国最具发展活力的经济区域之一。然而，国内区域经济竞争的态势是，上海及长三角地区的发展势头虽然强劲，但也面临着珠三角、环渤海地区的严峻挑战。主要表现是：

（1）三大地区的核心城市之间的竞争激烈

上海在高新技术产业的产业化程度及科技投入等方面，与北京、深圳存在差距。根据2006年高新技术产业产值占工业总产值比重来看，北京是34%、深圳是53%，而上海只有25．6%。

（2）长三角地区的对外贸易规模次于珠三角地区

据统计，2006年深圳市高新技术产品增加值占全市GDP的比重为31．9%；具有自主知识产权的高新技术产品产值达3 653亿元，占全部高新技术产品产值的比重为57．9%。而同期的上海市高技术产业总产值为4 461亿元，占全市GDP的比重为31．9%。2006年两个地区的出口额分别是631．79亿美元和847．41亿美元，其中，上海的出口额是253．54亿美元，比深圳少92．09亿美元。

（3）长三角地区的市场辐射能力不具明显优势

相比较而言，珠三角和环渤海地区可分别影响至华南、中南、西南地区以及华北、东北及西北地区。而长三角地区的区域市场辐射范围还主要限于华东地区，根据目前实际情况现仍难以真正拓展至我国整个长江流域地区。

8.2.2　主要动因

1）应对入世后的国际竞争压力的客观需要

自从我国2001年11月正式加入WTO以后，中国经济发展的市场环境、融资环境、政策环境、体制环境等方面的发生了深刻的变化。长三角地区作为我国最有条件参与国际竞争的区域之一，也将面对由上述变化带来的严峻挑战：长三角地区产业发展要经受冲击，新的地区竞争优势急需形成。因此，在当今世界经济竞争的主要载体以高度一体化的国际性区域为主的趋势下，长三角地区必须把国际经济竞争环境所形成的外部巨大压力转换为动力，通过区域合作联动发展，营造和培育区域发展的整体优势，积极参与国际竞争。

2）引领21世纪中国经济快速发展的战略需要

改革开放以来，长三角地区已经成为带动我国经济持续快速发展的重要经济增长极。进入21世纪以后，我国区域经济发展的新趋势进一步表明，长三角地区是中国经济发展最为活跃和最具发展潜力的重点地区之一。我国20世纪90年代末实施的西部大开发战略，同时又进一步明确了东部发达地区的历史使命：辐射带动西部共同发展、共同富裕。然而，长三角地区在实现自身发展的同时，也出现了诸如产业结构趋同、重复建设、行政分割、市场壁垒等一系列问题，并已经成为削弱地区竞争力和制约又好又快发展的主要原因。为此，长三角地区必须通过实现协调和联动发展以克服上述弊端，实现区域经济社会的科学发展和可持续发展，进而引领我国国民经济发展实现“共同富裕”的伟大战略目标。

3）加快地区经济自身发展的内在需要

尽管长三角地区一直进行着加强协作、促进地区间联动发展的努力，但是总体而言，自20世纪80年代到90年代初，苏、浙、沪三省市基本上是各自考虑自己的发展、再谈地区经济发展合作与协调。自1992年浦东开发开放后，在各地政府的积极推动下，长三角地区的积极合作与共同发展进入了一个重要的历史时期。特别是20世纪90年代末期以来，随着国内外市场竞争的日趋激烈，各地的发展普遍遇到了前所未有的严峻挑战。因此，寻求合作和联动发展不仅是政府间的共同愿望，更是众多企业的真实心声。近年来，政府在不断加强对话和协商的同时，积极营造实现长三角地区经济联动发展的有利环境，使三省市的企业间相互投资和生产协作活动更加频繁，规模也在不断扩大。因此，现阶段各地积极将经济发展置身于长三角地区的大范围内，先谈区域的联动发展、再找自己的市场机会。这种发展思路和行动的转变，既是积极面对外部市场竞争压力的理性选择，又是实现新时期地区经济整体更大发展的必然要求。

8.3　长三角地区区域规划：一个重要的规划论题

8.3.1　长三角地区区域规划的现实意义、主要目标及作用预判

1）现实意义

（1）有利于缓解长三角地区日益突出的人地关系矛盾

改革开放三十年以来，长三角地区的城市尤其是小城镇的规模不断扩大，新建的开发区和乡镇企业由于缺少规划而占用大量的土地，耕地面积仍在迅速减少。在经济全球化趋势日益深化的背景下，长期依靠大量耗用土地资源和能源等取得经济快速发展而暴露出的各类矛盾日渐突出。在进入以科学发展观为统领的“十一五”发展时期，面对国内外市场环境的变化和地区资源环境的严重约束，长三角地区长期依赖的“资金高投入、资源高消耗、污染高排放”粗放型发展路径再也难以为继，亟待转变区域增长模式。据统计，“十一五”规划期内，浙江的工业用地已接近用完，上海的工业用地缺口达4 933．36hm2。长三角地区的人均耕地目前仅为0．043hm2，甚至低于联合国粮农组织规定的0．053 3hm2／人的最低警戒线。由于土地资源的有限性和经济发展的巨大空间需要之间的矛盾，带来了极大的资源限制性效应。在土地资源相对短缺的情况下，长三角地区所进行的大规模高强度开发建设，显然有悖于区域环境规划中最主要的“人地和谐”原则。可以说，长三角地区日益突出的人地关系矛盾将对可持续发展带来了严重的制约效应。

（2）有利于促进实现长三角地区的协调发展

在全球化和区域化趋势并存的大背景下，国家的政府间关系发生了新的变化，区域和地方治理体制的改革需求得以突现。国内外区域公共管理学对政府间竞争行为理论研究表明，必须正视和重视市场经济社会的政府间竞争之客观存在。作为政府间竞争类型的一种，国家内部的政府间竞争，主要包括中央和地方政府间的纵向竞争与地方政府之间的横向竞争。就长三角地区而言，虽然关于地区内纵向和横向的政府间竞争的协调组织取得一些进展，但成效有限。主要涉及两大问题：一是中心城市的功能区域与市辖县的制度区域不一致的现象普遍存在，影响了各级区域规划的科学性和实施效率；二是各级、各地政府出于市场竞争和经济利益的考虑，对地方职能强烈关注，对区域利益却视而不见，地方保护主义盛行，政府之间则缺乏必要的制度性合作机制。由此，各省市都在分头打造都市圈，和行政区经济分割现象一致，主要从地方政府利益考虑，制约了产业发展和资源配置的结构趋同和空间不平衡的弊端。

（3）有利于提升长三角地区的整体国际竞争力

值得注意的是，世界范围内一定程度上，21世纪是组团式城市群竞争的世纪。20世纪下半叶，美国GDP的主要贡献出自大纽约区、大芝加哥区（五大湖区）和大洛杉矶区，这三大组团式城市群对美国经济的整体贡献率达到67%；而日本的GDP则主要产出于大东京区、坂神区、名古屋区，三大地区的整体贡献率已经超过70%。

就长三角地区而言，改革开放以来通过充分发挥比较优势，经济社会发展取得了令人瞩目的成绩。据统计，2010年长三角地区的16个地级以上城市实现GDP超过7万亿元，占全国的比重达到18．9%（2008年长三角地域空间范围扩大至2省1市后，该比重上升至24%）；GDP增速为14．7%，高出全国3个百分点；进出口总值占全国比重达到35%以上；第三产业比重超过40%。但与美国、日本等发达国家相比，我国经济增长的制高点与国际先进水平相比仍有较大差距，经济发展的巨大潜力还远远未得到充分释放，东部沿海地区城市群组团式发展的强大动力有待进一步开掘，区域空间整合的优化能力亟须大力提升。为此，需要在原有点状发展的基础上实现城市集群的经济社会协调联动发展，以推进区域整体趋优发展，通过注入新的动力源来获取区域整合的“发展红利”（development dividend）。具体到长三角地区，就产业基础、资源要素、企业制度、资讯体系、金融服务、对外开放度、市场成熟度以及政府的协调发展意识等条件而言，长三角地区是最有可能通过率先制定和实施统筹发展的区域规划，成为支持我国经济持续增长、提高国家综合竞争力的世界级城市群。在此意义上，长三角地区的区域规划不仅是区域层面的，更是国家层面的。

（4）有利于推动实现长三角地区经济社会的科学发展

长三角地区是我国城市分布最密集、经济规模最大、交通最便捷、综合实力最强的地区。在我国社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位和带动作用。进入21世纪以后，我国处于重要的“十一五”和“十二五”规划期阶段和全面建设小康社会的关键时期。在2010年全国的人均GDP将比2000年翻一番的基础上，特别强调要求加快实现“五个统筹”发展，而这正是长三角地区区域规划的重要内容。长三角地区区域规划以实现“五个统筹”为重要切入点，可以合理调控区域经济社会发展，更好地贯彻落实科学发展的国家战略。

2）主要目标

2004年11月10日，国家发展和改革委员会决定正式启动长三角地区和京津冀都市圈的区域规划编制工作试点。根据国家“十一五”规划的总体要求，长三角地区区域规划是国家“十一五”规划的一项重要内容，并明确要把区域规划放到空间规划体系中亟待加强的重要位置。按照工作整体部署，长三角地区区域规划将坚持统一规划、统筹协调、突出重点、发挥优势、分工合作、共同发展的原则，区域规划工作分为前期研究工作和区域规划编制两个阶段，需要完成四大主要任务：第一，明确该区域的整体定位，特别是从全球经济系统以及我国长远发展的角度，确定规划区域的发展战略、目标和定位和不同地区（主要是省市）应当履行的基本职能；第二，协调规划区域内各省市共同感兴趣、但任何一方都单独难以解决的重大问题，主要是区域性基础设施的共建与共享、投资环境的营造与产业合理布局等；第三，统筹安排关系到区域可持续发展的重大事项，主要是自然资源的合理开发、利用与保护和重大生态环境工程建设等；第四，研究制定促进区域整体发展的政策体系。

长三角地区区域规划期以五年（2006—2010年）为基本规划期，展望期到2015年。其中，确定的七大前期研究方向包括：基础数据与模拟平台建设、区域发展战略与定位、人口与城市化、产业定位与升级、重大基础设施建设、资源可持续利用与生态环境保护及政策保障体系等。

从国家制定长三角地区规划的核心目标看，主要是明确长三角地区进一步发展的整体定位，确定区域发展的整体目标和重点。另外，围绕规划区内被大家共同关注但又难以单独解决的重大问题，如环太湖流域的环境治理、海运、江运、河运、轻轨、磁悬浮、高速公路、高速铁路、空港建设等区域生态环境保护和基础设施建设等，协商提出统筹协调发展的思路和布局方案，研究制定促进区域整体发展的相关政策。

3）作用预判

作为我国新世纪重要的跨省级区域规划之一，国家发展和改革委员会组织国内数百位专家制定的《长江三角洲地区区域规划纲要（2006—2010）》，在经过了多年的研究努力之后，现在已经完成最后审批程序并经国务院审批后，并由国家发展和改革委员会正式颁布实施，关于它的功能作用的预见和判断，主要集中在以下两个方面：

（1）它将指导长三角地区未来10—20年的经济发展大局

《长江三角洲地区区域规划纲要（2006—2010）》明确了长三角地区的四大战略定位，即我国综合实力最强的经济中心、亚太地区重要国际门户、全球重要的先进制造业基地、我国率先跻身世界级城市群的地区；同时，确立了“一核六带”的空间布局格局（见图8－2和表8－1）。其中，“一核”是指中心城市——上海，要求充分发挥上海作为国内外交通枢纽、长三角地区要素资源配置中心和文化交流中心与创新源头的作用，整合利用周边地区的资源优势，增强上海集聚和组织引导能力，以促进区域整体优势的发挥和竞争力提升。“六带”分别是指沪宁—沪杭沿线发展带、沿江发展带、沿（杭州）湾发展带、沿海发展带、宁湖（州）杭发展带及沿（太）湖发展带。

图8－2　长三角地区区域规划的“一核六带”空间布局结构

来源：长三角区域规划“一核六带”．http：／／www．people．com．cn，2007－04－02．

（2）它将促进缓解地区间产业发展的同构矛盾

新规划纲要的出台是要重点解决政府主导的重复建设和产业同构问题。它的实施要求长三角地区各省市必须更多地从区域全局和整体统筹角度进行产业发展、城市建设和环境保护等。未来长三角地区将重点发展三类产业，形成以高新技术产业为主导，先进制造业为主体，现代服务业为支撑的产业发展新格局。同时，规划将石化、钢铁等重化工业和电子信息等高技术产业确定为重点发展的战略产业，并将促进其在重点地区的集聚。对于装备制造、纺织轻工和旅游业等长三角地区传统优势支柱产业，明确提出要进一步予以巩固和提升。而以金融保险、交通运输、现代物流、信息咨询、教育培训、中介服务等为主的生产性服务业和生物医药、新材料等具有先导作用的新兴产业，则是长三角地区未来发展的希望所在。更为重要的是，为了避免产业低水平重复建设，确保产业分布与资源环境承载能力相适应，规划纲要还进一步明确了三类产业空间布局的引导方向，以引导各地政府避免政府主导的产业同构问题。然而，有不少学者强调，这种引导对产业同构将起到一定的作用，但究竟能不能真正解决问题，还要看规划的约束性以及规划实施后的评估结果。

表8－1　长三角地区区域规划的六大产业发展带

来源：根据长三角区域规划“一核六带”．人民网，2007－04－02．

8.3.2　长三角地区区域协调发展进程

（1）主要阶段

第一阶段：1982年12月国务院上海经济区规划办公室正式成立。应该说，长三角地区正式列入国家区域协调发展战略的重要标志是1982 年12月22日国务院成立的上海经济区规划办公室。上海经济区建立后，先后进行过三次范围调整来扩大地域范围：第一次由原来的14个城市调整为上海、江苏、浙江和安徽（1984年）；第二次调整增加了江西省；第三次调整又增加了福建省。这一时期的区域协调发展主要以行政区划为依托，从跨省市的分行业经济区域规划做起，以计划手段为主，市场调节为辅，各重要行业必须在服务于国家计划基础上，纳入区域的行业规划。

第二阶段：20世纪90年代初到2000年。该阶段的区域协调发展的主体主要以长三角地区部分城市为主，通过沪浙苏三省市政府分管领导参加的联席会议和长三角地区城市经济协调会，对长三角地区共同关心的问题进行座谈和协商。另外，以推进二省一市区域合作体制的完善为主要突破口，建立有决策层、协调层、执行层组成的区域协调合作机制框架的制度创新时期。

第三阶段：从21世纪开始至今。目前，长三角地区将在国家出台的《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》大背景下，进一步提出完善两省一市区域合作体制与机制的总体思路。

（2）主要内容

20世纪80年代，长三角地区经历了以企业为主体的生产要素合作的阶段。20世纪80年代初期，在计划经济向市场经济转变过程中，我国提出要通过10至20年的努力建立起从社会主义计划经济向社会主义市场经济基本构架。在这一大背景下，长三角地区各类经济活动组织（企业）不断涌现，并以市场经济的方式，实行跨区域的经济活动，各类企业在政府搭建的市场经济戏台上重点开展了人流、物流、技术流、资金流、信息流的生产要素合作。

20世纪90年代以来，长三角地区主要是以政府为主体的制度要素合作阶段。随着市场经济体制方向的改革日益深入与相应体制的不断完善，在长三角地区经济发展迅速增长。在长三角地区生产力不断提高和生产要素自由流动的强烈驱使下，以行政区经济为核心的条块分割体制严重束缚了区域经济社会发展的前进步伐，由此，以制度创新为目标的长三角地区合作机制体制的任务提上了重要议事日程，即进入了以机制体制改革为核心的制度合作阶段。概括而言，其核心是解决生产关系不能适应生产力的体制问题。与前期要素合作的主体不同，该阶段的合作主体是政府组织。

目前，长三角地区跨省市的区域协调主要集中在公共制度领域，也即研究制定区域一体化目标下需要共同解决的制度障碍和政策差别，但成效不大。2000年以后，长三角地区各级地方政府在制度机制合作方面，已经有了不少突破（见专栏8－1）。重点包括：大交通制度合作、港口群组合与功能定位、城市群发展制度创新、区域金融一体化、产业布局和分工协作、环境与资源保护合作等领域的制度合作等。总体上看，进入“十一五”时期以来，长三角地区三省市政府的制度合作出现了由硬件向软件、由经济向民生、由基础设施共建共享向公共服务一体化等领域拓展的趋势。

专栏8－1　长三角地区政府协调的主要机制

长三角地区的区域协调发展形成了层次分明、分工合理的四级协调合作机制。主要包括：

（1）三省市主要政府领导的定期磋商机制。该机制主要是三省市主要政府领导就区域发展的重大战略问题进行定期磋商会谈，研究确定区域合作的总体要求和重点事项。21世纪初，三省市主要领导建立了长三角区域定期磋商机制。2004年一市两省主要领导在上海进行会谈，启动了定期磋商机制；2005年一市两省主要领导在浙江进行会谈，明确要重点推进交通、科技创新、环保、能源等四个平台建设；2006年一市两省主要领导在江苏进行会谈，讨论修改完善长三角区域规划的有关问题，并明确以贯彻和落实长三角区域规划为契机，在新起点上，以科学发展观为指导进一步促进长三角地区联动和谐发展，开创区域合作新局面。

（2）三省市常务副省（市）长主持的“三地经济合作与发展座谈会”机制。它由上海、江苏、浙江一市两省政府领导于2001年共同发起组织，推进落实一市两省主要领导明确的各项工作重点，形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协调、专题组推进落实”的合作机制，座谈会联络组设在一市两省的发展改革委。座谈会按照“优势互补、密切合作、互利互惠、共同发展”的原则，围绕优化区域发展环境，共同研讨推进一市两省共同关心的经济合作和可持续发展问题。

（3）三省市政府相关职能部门沟通协商的专题合作机制。主要围绕共同关心的跨区域重大事项，设立了相关职能部门间的联席会议制度或联络制度。目前，已经先后成立了构筑区域道路货运、区域信息资源共享、区域旅游合作、区域生态污染联防、区域规划、区域人力资源合作、区域诚信体系建设、共同推进自主创新、区域能源合作等重点合作专题组。

（4）长三角地区16城市市长参加的长三角城市经济协调会机制。前身为1992年建立的长三角15城市协作部门主任联席会议制度，1997年升格为长三角城市经济协调会。长江三角洲城市经济协调会的基本任务是贯彻落实“沪苏浙经济合作与发展座谈会”精神，按照各城市的发展需要，推进城市间合作项目实施，协调解决城市间的实际问题。

来源：周振华．建设全球城市加快城市转型［M］．上海：上海财经大学出版社，2008：166．

8.3.3　当前长三角地区区域规划实施的主要困境

1）刚性的行政壁垒难以打破

在我国当前体制背景下，多元利益主体下的长三角地区区域规划的实施必然是非常艰难的过程。由于传统观念不利影响等方面的原因，我国的区域协调发展一直障碍重重，相关区域规划的成效也总是事倍功半（见表8－2）。20世纪80年代中期被撤销的具有部分管理职能的上海经济区期望用行政推动型方式以消除区域壁垒、实现合理的区域分工是不切实际的奢想。

长三角地区存在有多个政府主体和公私主体。利益主体的多元化以及由此产生的政府制度政策与个人或组织行为选择等方面的差异仍是制约区域规划实施的重要因素。近年来，长三角地区区域经济社会发展的协调组织构建虽然进展比较快，但真正的成效有限。主要涉及两大类问题：一是中心城市的功能区域与市辖县的制度区域不一致的现象普遍存在，在一定程度上影响了区域规划的科学性和实施效率；二是各地方政府出于市场竞争和经济利益的考虑，对地方职能强烈关注，对区域利益却视而不见，地方保护主义盛行，政府之间缺乏必要的合作与协调。

表8－2　我国区域协调步履维艰的主要根源及其特征表现

来源：杨保军．我国区域协调发展的困境及出路［J］．城市规划，2004（10）：27－29．

一般而言，作为国家利益的分解、中央利益的平行，客观上存在着地方利益。而且，地方政府又通常被认为是地方利益的代表者，也正是基于此，地方政府具有其相对独立的利益诉求和目标任务。特别是在我国现行的绩效考核制度下，省级及其以下政府更多考虑任期内如何推动实现本地区的经济发展效益。受此本能的驱动，将会在面对以牺牲本行政区的短期利益来保障区域共同整体利益的问题时，会出现急功近利的现象，进而推迟或抵制区域一体化发展的进程；同时，三省市行政区域之间的利益协调既缺乏足够的内在动力，也缺乏相应的操作机制。地方政府在追求任期内良好绩效驱动下以该行政地区的利益最大化为目标，从而在区域发展出现利益冲突时，往往会只考虑本行政区的利益，从而阻碍区域一体化发展进程。长三角地区进行区域合作的最高利益还主要是各地区自身的利益。相关调研发现，各地政府在区域合作利益与本地利益发生矛盾时，首先维护的是本地区利益。由于缺乏横向区域合作的绩效考核，对两省一市主要领导层面确立的平台建设和合作专题缺乏评估、激励与督促机制，当经济区经济与行政区经济产生矛盾时，往往行政区经济占主导地位。由于缺乏区域合作的激励与督促机制，很容易造成地区发展与区域整体利益最大化的严重脱节。

长三角地区企业在许多微观层面合作，受制于地方政府行政性壁垒政策障碍。如对本地区企业或资源有竞争的非本地区的企业，通过提高市场准入门槛，主要表现为，当地政府部门采取带有歧视性的前置审批，重复审批、重复检验、增加收费等手段，阻挠或限制外地企业进入本地市场。对已进入本地区市场的，对企业注册地与实际经营地的双重征税。互认制度没有建立，不认同外地企业和产品的地方标准等，使企业运营困难。在土地批租中，以不公开的地价、招商引资让税等暗箱操作，直接影响了长三角地区的一体化进程。

在此现实背景下，新的长三角区域规划能否真正落实并取得成效一直是参与制定规划的众多学者和部分地方政府的担忧。故此，有专家学者指出，现有各层面的协商机制本身就囿于行政区划的辖区标准和思维束缚，尚难以主动形成对行政壁垒的有力突破。所以，新的长三角地区区域规划必然遇到由地方政府利益诉求为主导的协调难题。

2）权威性区域空间综合协调机制依然缺乏

区域规划的实施必然要涉及与经济社会发展密切相关的城乡建设、各类开发区建设、基础设施建设等的空间布局协调；建设布局与国土资源开发利用和生态环境保护的协调；各地区间、城镇之间、城乡之间的相互协调。在此过程中，涵盖了部门间、地区间、部门与地区间的多种利益矛盾及国家与地方间、集体与个人间等多重利益矛盾。显然，要真正做好综合协调并不容易。由于上述原因，以往的不少规划在综合协调方面存在着明显的不足。有些规划只是将各相关部门的规划布局方案拼凑汇总在一起，多数规划的综合协调主要是靠少数规划者主管性的整合方案变成文本和图纸，并没有与利益冲突的各相关方充分协商程序下的一致共识与共同行动，所以大多区域规划难以真正起到指导和约束作用。同样，新的长三角区域规划并没有提供更新、更权威的区域空间综合协调机制。

从规划组织层面看，面对现实中我国巨大的区域发展差异，单凭一个国家发展和改革委员会地区司进行统管显然是力不从心的。目前，我们必须正视的尴尬困境是，就长三角地区的两省一市来看，虽然三省市均可算是经济社会发展比较成功，但多年来在推进一体化发展过程中，港口交通航运建设、生态环境保护、要素市场统一、人口社会保障等迫切需要一体化的重要领域仍有许多瓶颈。

目前，长三角地区的行政协调已有三个层次的机制。第一个层次是苏浙沪两省一市主要领导的不定期会晤，目前已确定能源、环保、大交通、科技等合作专题；第二个层次是具有常务副省长级别的苏浙沪经济合作与发展年度座谈会。它主要以“项目推进”的形式，下设一系列专题组推进具体工作；第三个层次是16个会员城市的市长联席会议制度。由于长三角地区政府间协商机制还是非制度化的协调行为，政府之间的协议转变成具体可以操作的制度性内容，仍然需要做出巨大努力。就有的协调机制运作实际看，还存在“协商探讨容易，计划立项比较容易，而推进实施非常困难”的局面。

图8－3　当前长三角地区区域规划面临的主要困境

虽然《长三角区域规划》的编制和实施，将长三角区域整体发展问题上升到了国家层面，一定意义上是增加了该规划的行政权威。然而，这并未真正触及如何解决未来的新规划推进实施过程中无法回避的行政分割问题。长三角地区区域规划实施难主要源于两大类困境没有取得实质性进展：政策困境和规划困境（见图8－3）。在市场经济体制框架下，虽然长三角区域的企业间要素合作发展势头良好，但是区域的深层次协调合作需要政府间加强制度合作。目前的多种区域协调机制仅停留在地方政治精英间的磋商、沟通、对话。两省一市最高领导层面每年一次的协商会议制度主要功能是互通信息，会议纪要文件不具有法律约束力而难以落实（见表8－3）。从实际调研中发现，早在2005年两省一市主要政府部门研究确定的能源、环保、交通、科技四大区域合作平台，半数未能落实。2007年两省一市主要领导座谈会达成的八大专题中初步落实的有六个专题。另外，由于两省一市主要领导座谈会达成共识不公开，相关职能部门常常会不了解会议精神而难以贯彻执行。

囿于国家中央政府不可能就长三角地区的所有区域问题进行上层协调，它仍然主要是“影子权力”的作用。然而，长三角地区区域规划的推进实施还必须主要依靠区域内部参与各方的协同行动。所以，学者和相关政府部门对长三角地区区域规划的实施效果持有谨慎态度。

表8－3　区域协调合作机制比较

来源：引自洪银兴，等．长江三角洲经济发展的模式与机制［M］．北京：清华大学出版社，2003：49．

3）合理的区域利益补偿机制进展缓慢

地方利益是地方政府最关注的重点。长三角地区合作工作推进困难的重要原因，就是地方利益诉求泛滥。在长三角的地方政府合作中，目前对建立责任共担、利益共享的合作制度，根本就没有考虑。这就是这些年长三角地区合作推进困难的重要原因所在。在调研中，江苏和浙江的相关政府部门提出，根据落实国务院的《指导意见》，长三角区域合作应该尽快建立区域性建设项目的利益共享机制、尽快研究跨区域的产业转移、利税分成、土地指标、水环境治理、节能减排等方面的收益分配和协调机制。尽快建立重大项目责任共担机制，建立区域生态补偿机制和财政转移支付方式，形成生态保护的长效机制。

8.4　长三角地区新概念区域规划的特征及其实施机制

8.4.1　长三角地区新概念区域规划的主要特征

1）目标定位：全球竞争性城市区域

全球竞争性城市区域的定位应主要建立在区域的内外联系基础上。因此，全球竞争性城市区域更加强调在全球化的背景之下，通过区域内部的空间治理和职能组织，以形成高效、竞争力强的全球性区域为主要概念。从经济地理学角度看，长三角地区不仅仅是三个省级行政区范围的加和概念，更主要还是经济区的概念。从区域规划学角度看，长三角地区区域规划的功能定位应当是：促进区域内部经济活动的空间组织与资源要素的空间配置合理化，在内部空间发展的集聚与扩散机制的深度作用下，推动长三角地区成为内外部联系紧密、生产素质—生活素质—环境素质的协同提升的全球竞争性城市区域。

依此为规划总目标，通过深入实施区域内的各层次规划的开展，成为长三角地区统筹发展的行动计划。主要内容包括：第一，借鉴国际国内大都市带发展的经验教训，揭示长三角地区一体化发展中存在的主要问题，为两省一市相关决策提供参考依据；第二，寻求长三角地区统筹发展的思路和对策，整合资源优势，降低发展成本，共保生态环境，增强区域核心竞争力；第三，探索在目前行政体制和制度环境下跨省级区区域规划编制、审批和实施的政策性工具。

2）实施基础：多元主体集体决策建构区域整体利益

不可否认，长三角地区一体化的动力因素既有具体的地方利益，也涉及高级的区域价值取向。新概念区域规划倡导建立在保障或补偿地方政府利益基础上，将促进实现区域整体性发展而形成共同的空间视野和综合性区域认同与意识。这种认同与意识对于区域规划组织和实施的多种合作途径是不可或缺的。然而，评判区域规划实施成效的视角仅仅单纯依据规划结果并不十分重要，更为重要的是在从组织到实施再到评估等多环节过程中，区域行为主体是否能根据实现整体区域良性治理的目标要求，自愿加强沟通和寻求合作、确认共同的区域性发展目标和重点、既能清晰阐述和保障自身利益也共同参与符合区域长远战略方向的政策行动。然而，由于各级行政辖区的空间分割和相应现存行政体制的刚性特点，区域规划的制定和实施过程不可避免地要面临区域功能空间逻辑与行政地域空间逻辑的不匹配问题。因此，建立在经济—社会—生态效果等协调一致基础上的区域整体性认同是一个非常艰难的过程，但其意义和价值更甚于长三角地区区域规划的方案本身。

3）本质属性：城镇密集区域的协调型规划

长三角地区的新概念区域规划将是区域空间组织进行有序重构的系统过程。其要义是优化经济空间结构、社会空间结构和生态空间结构。为此，长三角地区区域规划要在长三角地区的整体和谐发展过程中，把更多注意力放在解决区域性重大问题上。通过科学规划，合理利用政府的调控手段，在充分发挥市场配置和整合资源的基础性作用的基础上，使长三角地区逐步形成一个空间结构合理、城市和产业分工明确、经济实力明显提高、经济、资源、环境相协调的现代化地区，尽快发展成为我国参与国际竞争和区域合作的重要基地。调控重点包括：协调区域空间的综合发展，协调与经济社会协调发展有关的城乡建设和基础设施建设的优化和衔接，综合协调空间开发和建设与国土资源、生态环境保护整治。

8.4.2　长三角地区新概念区域规划的实施机制

1）创新三省市的行政协调机制网络

长三角地区区域规划应建立高效、公开、透明的配套协调机制，并通过落实现实可行的一系列保障措施，统筹规划，突出重点，制定分段实施计划，以保证长三角地区区域规划的稳步推进和目标实现。

（1）行政协调的必要性

中外区域规划的实践表明，规划体系必然扩展到所有层次的政府，原因在于国家层面的规划包含了许多必须由地方政府完成的政策目标。即其实施的关键在于地方政府层次。尽管国家层面的规划给地方政府下达了明确的政策目标，但地方政府也有权力确定合理的自我发展方向。这种状态或博弈格局显然会影响到区域规划制定的组织方式以及地方政府真正实施该规划的可能性或积极性。另外，作为国家战略高度的长三角地区区域规划，其实施离不开国家层面的体制机制保障。这一保障应该由四大内容组成：一是整体规划，二是协调制度，三是督办体系，四是协调机构。从当前的实际需要看，成立协调机构是第一位的。因为规划制定和协调制度建设要有牵头机构，规划、制度、政策的落实以及事后检查、评估要有督办机构。否则，单靠地方相互间协调推进，存在速度慢、矛盾已经产生以及容易与中央的区域协调发展战略、政策产生背离。长三角地区区域一体化问题已经存在很长时期，但始终没有取得理想性进展就是很好的例证。在国家发展与改革委员会牵头编制和实施的《长三角区域协调发展规划纲要》后，三省市间的区域合作态势出现了明显变化。但在当前各地政府主导当地发展作用还比较显著的现实状况下，其协调合作的难度仍然比较大。

长三角地区区域规划是典型的跨省区区域规划。在当前我国行政管理体制框架下，它的实施全部依靠各行政主体自觉自愿、不折不扣地执行规划不具有完全的现实性，但主要依靠中央政府强制推行又与基于新区域主义的新概念区域规划理念存在较大差距。从国外区域规划的成功案例看，不乏运用灵活的发展共识或形成灵活的地域（亦即所谓的“软界限”）之模式。当能保持一定的政治稳定性和维持长期的义务承担目标时，它将是独立于常规政府行政格局之外比较可取的一种有效方法。因此，通过跨省区组织的协调作用，促进形成区域发展的协调机制来推动区域规划的顺利实施具有不可替代的推动作用。

有学者认为，政府间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者，后三者是前者的表现。四者并列，以利益关系为先，才是政府之间关系的真正内涵。可以说，地方政府间竞争是当代中国经济与政治生活中的普遍现象。长三角地区的地方政府涉及三个省级行政区，包括1个直辖市——上海、31个地级市（江苏和浙江）和110多个县（市）。由于区域规划的实施过程也是地方政府间利益冲突的协调平衡过程，这就需要建立政府间的利益协调机制，包括各竞争主体的权限、责任和利益的明确划分和财政税收支付转移。地方政府间协调与合作应充分利用两个效应：一是邻域效应。它是外部效应或外部性的一种，指在地理空间上相邻相接并加以合作而产生的外部效应。在发达地区，一个地区的战略和竞争行为总是首先对其临近地区产生影响，这种影响既有正面的也有负面的。地方政府之间的合作应尽可能减少负面效应，而增大正面效应。例如，长三角地区的上海和苏州、无锡、杭州之间，上海的竞争优势会导致周围资源向上海聚集，从而对周边地区的发展带来压力。但事实证明，这些地区又很好地利用了上海的优势并实现与上海之间的分工与协作，融入到上海的发展框架和经济体系之中实现了双赢。二是集群效应。集群是指在一个特定区域内存在一群相互关联的公司、供应商、关联产业和专门的制度和协会等。集群不仅仅降低交易成本、提高效率，而且可以改进激励方式，创造出信息、专业化制度和名声等集体财富。更重要的是，集群能够改善创新的条件和加速生产率的成长，也更有利于新企业的创生，从而增强地方竞争力。

（2）建立多层次的行政协调网络机制

长三角地区区域规划的协调网络机制特点是，中央—地方的垂直协调与地方—地方的横向协调相结合，而且以横向行政协调为主。同时，区域规划的编制应着重关注不同地方发展的实际需要，在项目的规划和实施过程中重点加强地方政府间的协商与合作，确定影响区域协调发展的重大项目规划内容及其实施方法。具体方法可以有：一是建立跨省级协商机构，通过定期不定期举行联席会议、招商推介、人员交流、领导互访等多种形式，对区域规划中涉及的一些重大事项和建设项目进行协商和决策；二是建立跨地市协调机制，就更加具体的一些事项进行协商，内容可以包括交通运输、生态保护、市场建设、能源、水利等领域，探索建立更加灵活多样的协调沟通机制，包括合作办公、现场督办、共同会商等。

不言而喻，我国区域规划的制定和实施必然会牵涉到政府部门之间的协调合作问题。以往的规划实施实践中存在的现实困难是“谁都想协调别人、但谁都不想被别人协调”。因此，由于涉及领域多、任务重、时间长，长三角地区的新概念区域规划必然是一项系统工程。这需要成立专门的领导机构，落实分阶段目标和任务。同时，领导小组成员单位应包括各相关部门，以加强相互间沟通协调，确保各项政策和任务的顺利制定和稳步推进。各省应成立长三角区域规划省级领导机构，各地市也要相应成立市级长三角区域规划领导机构，加强省、市不同层级领导机构之间的协调沟通。同时，领导小组成员单位之间也应建立规范有效的分工合作和协商沟通机制，避免各自出台政策和规划的交叉冲突，确保规划涉及重大项目的顺利实施。国家发展和改革委员会将牵头成立苏浙沪两省一市领导组成的长三角地区规划协调委员会，组织开展对规划实施情况的评估，统一协调长三角地区区域规划实施过程中涉及各方利益的重大问题，慎重提出规划进一步的修订方案。

2）改革区域规划实施管理体制机制

从国外大都市区区域规划进行区域协调和管理的做法与经验看，各类跨区域行政组织的成立和运作效果是各有得失。但是大多取得的一致经验是，区域规划必须体现全局性、战略性、长远性，在此基础上建立跨区域管理机构（如区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等），并赋予相应的规划和调控权，由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题。长三角地区包括三个省级行政区，目前还没有一个功能完善的规划管理机构来组织协调整个区域规划工作。为此，长三角地区可以借鉴以英国和德国为代表的多元调控模式，构建这一地区区域规划实施和管理的机制体制框架。

在我国多政府实体存在的情况下，可尝试建立跨区域的区域规划和治理机制和相关体制，通过我国比较完善的垂直领导体系，由相应的政府部门牵头进行多部门合作治理协调，科学制订合理的用地规模，除保护耕地、节约用地和提高土地利用强度外，还应加强土地控制，将耕地视为城乡景观的重要组成部分加以规划利用，注意避免城市对乡村空间的不断蚕食。对此，建议在我国三大都市圈地区分别设置由中央政府和有关地方政府代表组成的“规划办公室”作为常设的区际协调机构。该机构在对都市圈综合规划和负责的同时，负有受理有关地方政府对区际利益冲突的申诉、调查、组织协调和提出协调意见的职责。另外，国务院授权其对区域内的区际利益冲突进行协调与仲裁。

对于功能空间与行政区域的矛盾短期内可以在矛盾特别突出的地区采用调整行政区划的手段，长期则必须通过深化行政管理体制的改革，合理划分各级规划行政管理机构的职能分工。其次，则要加强各级政府间的协调和沟通，特别是同级政府间的横向协作，利用现有的行政机构和社会团体，通过协商、谈判加强彼此的联系和沟通，并通过各种途径引导区域整体向协调发展的方向发展，包括使用立法或公众教育宣传等方法来实行。

为了协调长三角地区苏浙沪两省一市的各自利益，建议成立长三角地区区域规划委员会，以统筹和协调长三角地区空间范围内不同主体的利益矛盾。该机构的职责主要是：组织和开展区域规划的编制工作、监督区域规划的实施过程、进行区域规划的协商、组织和协调、听取各地方政府对区域发展的各种意见并上报中央政府。该机构可由中央政府管辖，主要负责区域性事务的组织和地方政府利益的协调工作，对地方性规划一般不具体介入，但可监督地方政府在制定和实施地方规划时与区域规划的上下位关系。另外，还起到促进地方政府与中央政府保持及时沟通的作用。

3）建立以市场作用为主的资金保障机制

长三角地区区域规划实施中涉及的建设项目数量较多且工程量大，需要巨额资金作为保障。因此，应考虑设立专门的资金筹集和使用渠道，加大资金的投入力度，为规划实施提供长期稳定的资金保障。具体方法包括：一是研究和筹备设立长三角发展专项基金，基金来源可以包括各级财政资金、国际组织和金融机构援助及企业和个人捐助等多种来源；二是采用投资补贴、财政贴息、低息贷款等优惠措施，吸引国内外各类资金参与长三角地区建设；三是大力推广BOT、TOT等利用国外资金方式，通过探索和建立更加灵活有效的渠道，保障外资参与进入的合法权益和积极性。

4）建立多元主体参与的监管和评估机制

长三角地区区域规划的组织和实施是一个较长期的过程，涉及土地、环保、城镇、产业、人口等多个领域。所以，既要防止急于求成，又要避免消极对待而导致规划推进缓慢。因此，需要加强对长三角地区区域规划实施的监管，创设专门的监管机构、监管办法和奖惩机制。同时，还须定期对规划的实施进行综合或者专项评估，研究制定相应的评估指标体系和标准，建立评估后及时的反馈调整机制，保持对规划实施的有效调控。针对监管和评估的结果，制定有针对性的奖惩措施，提高违法成本，必要时将评估结果纳入政绩考核和干部选拔考核体系。

5）建立区域规划制定和实施的法律法规机制

长三角地区区域规划的实施涉及多个领域和部门，其实施过程中还会遇到各种新问题。例如，1995年制定的《长江三角洲经济区城镇群规划》由于规划本身并无法定地位，其作用只能体现在对下层次规划的有限技术指导上。因此，为了实现有法可依地协调区域发展，必须要逐步建立和完善有关的法律法规和条例，为规划的顺利实施提供长期有效的法律保障。一是，根据轻重缓急选择一些重点领域，率先出台相关的专门性实施办法和条例，如地区生态环境保护、社会民生保障和改善等领域。二是，可以选取局部地区或特殊地区，如各类产业园区、跨省交界地区等，率先制定相应的管理办法或实施条例，作为长三角地区区域性法律法规体系的有机组成部分。三是，随着规划的不断推进和时机的逐步成熟，酝酿出台长三角地区区域规划条例或开发建设条例，从长远和整体上保障长三角地区区域规划的稳步实施。

8.5　小结

本章从案例研究和实证分析的角度，主要分析了长三角地区区域规划的现实意义、主要目标与作用预判、主要实施困境，在借鉴跨行政区区域规划协调与合作的国际经验基础上，提出了长三角地区新概念区域规划的基本特征和主要实施机制构想。

长三角地区作为我国经济社会发展的重要区域板块，当前最大的挑战是突破行政界限推进组织和实施整体性的区域规划。加快推进实施跨省区区域规划的对策措施必将涉及区域利益协调机制、政策性手段的规范化、规划的组织管理、政区体制改革等核心议题。其中，区域不同层次规模的经济行为主体之间的良好协作和共同行动是基础。长三角地区经济发展水平高，产业体系完整，各地方有各自的强项和优势。因此，长三角地区一体化发展更需要在区域共识的基础上共建约束和互动机制。

在地区区域规划的实施中，就建立常设性协调机构的重要性问题已经达成普遍共识。但是，目前将要设立的由国家发展和改革委员会牵头、苏浙沪两省一市领导组成的规划协调委员会，仍然是基于由上层政府机构对地方进行“自上而下”的垂直协调思路。一定意义上，可能这类协调委员会协调作用在目前还是比较有效的，但与新区域主义倡导的鼓励“地方自发、横向多元主体协调合作”的主张还有比较明显的距离。以新区域主义的视角看，长三角地区区域规划的协调与合作制度机制尚处于初期阶段，尚需大力创新加强政府行政管理部门间的网络协调和政府与其他社会力量间的合作协调。