中国社会保障立法的发展路径

7.2.2　中国社会保障立法的发展路径

我国社会保障立法工作虽然曲折，但也取得巨大成绩。从长远与整体来看，我国社会保障立法应该进一步发展和完善。

1.立法理念的更新

新中国成立初期即制定的《中华人民共和国劳动保险条例》，是一种“主动式”的立法。受当时经济条件的限制它更多地强调了公平，而忽视了效率，职工享有的更多的是权利，而履行的义务较少，但对于保障职工基本生活，恢复国民经济起了重要作用。1978年以后的立法则是一种“被动式”的，最初只是为了与国有企业改革配套，而后是为市场经济改革配套，它过多地强调了经济效益，而忽视了社会公平。近年来在构建和谐社会的背景下，“公平正义”的观念得到突出和强化，社会保障的立法理念也逐渐得到更新，在强调社会公正的同时，长期协调、和谐发展的战略观念也逐渐凸显。

2.立法覆盖范围逐渐扩大

在很长一段时间内，我国社会保障立法的适用范围不能适应我国市场经济的发展要求，覆盖多种经济成分中的各类居民和各类职工，尤其是农村居民被排斥在现行法律保护范围之外。实施范围的有限性影响了整体社会保障制度的公平性，不利于市场经济多层次竞争主体的培育和城乡经济协调发展。有鉴于此，我国的社会保障立法已经开始考虑“覆盖面”的问题，并进行了不少立法上的实践。比如不少地区，将《城市居民最低生活保障条例》更名为《城乡居民最低生活保障条例》;《中华人民共和国社会救助法(草案)》涵盖了城乡低保制度等多项救助制度;全国人大常委会在2009年12月22日进行三审的社会保险法草案中，增加了新型农村社会养老保险相关规定，这些都表明我国社会保障立法的覆盖范围逐渐扩大，并且将重点向农村居民扩展。

3.立法集中化

在我国，社会保障立法仍是零散的，以行政法规、部门规章及地方法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，甚至不同政策或者规章之间相互矛盾，操作性受到限制。以社会保险制度为例，在我国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和国务院制定的《社会劳动保险费征缴暂行条例》。在工伤保险和失业保险方面，国务院也出台了有关条例。但在养老、医疗、生育保险方面，仅出台过一些政策性文件，尚无专门法律法规，一部综合性、集中性的《社会保险法》急需出台。目前，我国《社会保险法(草案)》、《社会救助法(草案)》已经出台，标志着我国社会保障立法的一个重要的进步。

4.强化实施机制

社会保障功能和效应的发挥与释放需要强有力的制度和措施做后盾。我国现行社会保障法主要表现为行政机关制定的规范性文件，而且这些规范性文件本身只是“试行”，或者是“暂行”，权威性又打了折扣，直接影响了其实施效果。另外，社会保障合法筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。所以，应尽快建立起社会保障法律责任制度，对拒不缴纳法定的社会保障费用、拒不履行支付社会保障金义务、非法挪用、挤占保险金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任。