清洁能源全球规则制定和市场准入的若干建议

清洁能源全球规则制定和市场准入的若干建议

世界贸易组织总干事办公室参赞　王晓东

我在这里想主要谈一下清洁能源和国际贸易规则相关的一些问题。

关于清洁能源贸易问题的本质。对于这个问题必须要承认现在多边贸易规则确实存在局限性。

现在的规则是多年前制定的，很不完善。比如WTO现在的规则并不包括能源，就是说不包括石油、天然气、电能、风能的问题。同时，过去历史上贸易政策的目标和环境保护政策目标长期存在着冲突，没有得到很好的解决。如果是在WTO语境下讨论清洁能源问题，我觉得不是环境保护的问题，而是一个市场准入的问题，具体而言是再生能源产品和相关的生产设备的市场准入问题。

对于我们中国清洁能源生产企业，一般来讲，面对的是两个市场：国内市场、国外市场。经营手段无外乎这么几条：内销、出口、到海外投资设厂、外包。如果是内销，必须要解决上网电价和成本的问题，涉及到FiT（Feed-in-Tariff，太阳能发电上网电价补贴政策）等相关问题；如果出口的话，现在很多中国出口企业会遇到关税问题、非关税措施问题、反倾销、反补贴、争端解决机制问题，还有以后可能涉及到的技术标准、服务贸易、知识产权保护，以及政府采购等等问题。

一些企业如果碰到出口受阻的情况，可能会选择把制造基地转移到海外去。即使这样做，还是会碰到很多与规则有关的问题：投资规则、投资准入、国民待遇等等。

所以清洁能源的生产经营和多边规则密切相关。随着中国企业的国际化不断深入，我想这种关联度会进一步加深。对此，我想说三个观点，总结起来是两个推动、一个关注：第一，推动APEC环境产品清单的多边化；第二，推动建立多边投资框架协议；第三，关注未来多边贸易规则变化的趋势。

对于推动APEC环境产品清单的多边化——WTO有没有讨论环境产品问题？我们也讨论了，讨论了很多年，但是到现在也没有谈成，主要问题是什么呢？第一个是大家的雄心水平的目标不一致。关税是不是能够降到零，这个达不成共识。第二个是大家对环境产品的定义到现在也解释不清楚。电冰箱、电风扇、自行车都可以说跟环境保护、环境产品有相关性，但有些国家对这些问题存在不一样的认识，所以这个问题没有解决。环境产品的范围是哪些？WTO去年4月份最后草案里面的环境产品清单有一百多项。

APEC达成了一个包括54个产品的清单，国际上很关注。APEC给环境产品带来的积极性影响值得肯定，至少在全球经济下滑，形势很不好的情况下，在一部分国家之间就一部分产品能达成这么一个初步的政治性协议，是很不容易的，也为未来的多边化奠定了基础。

为什么APEC环境产品能谈成而WTO谈不成，我总结有这么几个因素：第一个就是APEC范围小，只有二十几个经济体，而WTO有一百五十几个，接近160个；第二是APEC产品范围小（54项）；第三目标低；第四不约束。我总结这四句话，涉及到APEC的几个问题：第一，基础性工作尚没有完成，其中包括HS需要合并，Ex- out有很多例外税目需要进一步细化，给发展中国家的差别待遇还没有谈。第二，APEC承诺的非约束性。非约束性是说我们现在谈2015年要降到5%，但到2015年是否能够实现降到5%，没有一个法律保障，没有约束，也就是说，有的成员到时候降不了，需要继续延长，没有什么可以制约，这个目标就不能实现了。第三，产品的范围相对有限，比如说风能塔就没有包含在内，只有54项产品，还是比较少。第四，贸易覆盖范围，包括成员覆盖范围相对比较有限，只限于APEC经济体。

2010年，就APEC这54项产品而言，出口大概占到世界的59%，进口占到世界的54%，仍有40%多的市场没有包括在内，其中最大的就是欧盟，以及印度、巴西。进口量基本上也是每年60亿、70亿美元左右。

我们再看一下现在主要经济体的约束关税和实施关税的情况。总体来说，全球对于这些环境产品的实施关税并不高，可以说不对贸易构成障碍。欧盟也就是1.8%，日本几乎是零，加拿大0.4%，韩国5.4%，中国实施关税大概是4.8%左右，所以关税都比较低。APEC这些发达经济体的平均关税大概是1.6%左右，发展中经济体大概是2.8%。这些关税水平这么低，如果要降到5%的目标，发达成员基本上不用做什么事，因为它们现在的水平已经低于5%了，而发展中国家还需要做一些努力。

我想，推动APEC环境产品多边化的意义有这么几条：第一，可以大幅度地提高出口市场关税的可预见性；第二，为企业未来的全球配置资源尽量地降低关税成本，有利于企业走出去，以及全球产业链的形成；第三，也是最为关键的因素，可以打破目前多哈谈判的僵局，可以恢复大家对多边贸易体制的一点点信心。因为大家觉得现在WTO谈什么好像都谈不成，WTO已经慢慢失去一些相关性，不再那么重要。所以，我想如果在WTO范围内就环境产品哪怕做出一点点突破，一些成员如果能够达成诸边协议，我觉得这对恢复大家对WTO的信心也是很有帮助的，这在现在是很关键的。

能不能把APEC这个清单推到WTO去谈，能不能取得成功，我想有以下几个相关因素。

第一个就是雄心水平（level of ambition）。所有成员是把目标定在0，还是定在APEC 5%的水平上，或者是在0和5之间选取一个点，这是需要讨论的。但我想，必须要考虑发展中国家的发展要求，因为降税的出发点不一样。可以看到发达成员的约束关税已基本在5%以下；而对于发展中国家，如果要降到5%，像印度、巴西这样的成员，就需要砍掉15%到20%。这对他们来说，一下子做到是有难度的。

第二个是降税的形式，也就是最后协议的形式。我个人的想法是，先以诸边的形式来向前推动比较有利。诸边分成开放性和封闭性。开放性的诸边是像WTO的信息技术协议这样的形式，比如说20、30个成员达成降税目标，不仅对这些成员适用，它也向所有的成员开放，其他成员向他们出口东西也可以享受低关税。这就是开放性的诸边协议。如果是采取政府采购协议形式的封闭性的诸边，我们几个达成的降税协议只适用于我们几个，其他人如果要享受低关税，需要重新加入。这是另一种形式。我认为在目前状态下，搞一个开放性的诸边协议比较有利，阻力会比较小一些。

第三个是产品范围。WTO谈环境协议是不是要在APEC 54个基础上往上加，加多少，或者是不是要往下减。我个人认为，在54个基础上略微加几条，或者减几条，以适应其他愿意参加的国家的利益诉求，这是必要的。但不能够变化太大，因为毕竟能够达成协议是最重要的目标。

再一个是关注的问题。大家现在很关注光伏产业的贸易保护主义，关注反倾销反补贴的问题。这一方面需要重视，关注它的数量激增情况，但另外更应该注意的，是现在贸易救济措施侧重点的转移，已慢慢从关注企业的行为转向更多地关注是否通过国家体制差异来给企业带来竞争性的优势。同时还应该注意其他的双边自贸区谈判和FTA里面关于竞争问题、竞争中立问题的讨论和规则的制定。

在国际媒体上大家会经常看到一些词，涉及到中国的产品是诸如补贴、公平贸易，还有国家资本主义、竞争中立等。去年5月25号，美国国务卿希拉里在OECD会议上说提高企业运作和竞争的标准，仅仅适用于OECD国家之间，这远远不够，要敦促OECD秘书处就如何对待国有企业和国家控制的企业制定一个跨领域的指导原则。

同时在TPP谈判中我们也可以看到，已经有了关于国有企业的提案，包括约束企业的限制竞争行为、实现竞争中立。投资条款里也谈到了怎么约束与政府有关的主权基金以及国有企业的海外投资行为。在竞争政策的条款中，也提到了要限制国有企业通过财政信贷的途径来获得不公平的竞争优势的内容。

最后我想说说推动建立多边投资协议的问题。大家都知道，贸易和投资的相互关系非常密切。跨国公司的直接投资不仅改变了全球贸易的流向，改变了国际分工的布局，同时形成了新的贸易利益分配。WTO也包含了投资的相关内容，比如我们的TRIMs协议、GATS协议，都是有的。我想中国企业不断地走出去，中国的利益逐步地全球化，也需要中国去推动在多边建立一个投资的框架，这样有利于创建一个比较公平的投资环境。特别是，我们如果能够成功地促成对于“什么叫国家安全”的定义，包括适用范围，这对以后会有一定的帮助。

为什么这些要在WTO谈，我琢磨出几个观点。

首先，WTO原来就有协议涉及到投资部分的内容，但不全面。

第二，我们曾经试图在WTO的回合里谈论投资的规则，但后来因为种种原因，为了启动多哈回合把它拿下来了。现在并不妨碍我们在多哈谈判陷入僵局的时候，重新把这个问题拿出来进行讨论。

最后，我们有一个争端解决机制，处理投资争端也比较方便。

现在很多投资的东西，由双边投资协定来覆盖，全球有6 100多个双边投资协定。所以很多人说，是不是只要双边就够了，不需要搞多边的东西，否则太难、太复杂了。其实，我想，相对于双边的投资协定来讲，多边的成本是比较低的。贸发会议有一个研究，如果要实现全覆盖，全球还需要14 000多个双边协定才可以涵盖所有国家之间的投资关系，所以成本非常高。

我就说这几点个人的思考供大家参考。