政府扶持与国际贸易投资规则

可再生能源发展：政府扶持与国际贸易投资规则

中国商务部世贸司副司长　李毅红

关于可再生能源的发展和国际贸易投资规则，最近大家都知道，争端比较多，所以也引起了各方对这个问题的关注。前美国国会议员詹姆斯•鲍卡斯（James Bacchus），原来担任过WTO争端解决机构的主席，他最近写了一篇文章，在文章里谈到：“就短期而言，推动可再生能源发展的唯一方式就是各国政府提供补贴。各国政府应该对为反对气候变化、发展可再生能源而提供的补贴例外与国际贸易规则达成共识。那么就长期来说，各国政府应该考虑谈判新的规则，解决可再生能源与贸易规则的一致性问题。”作为原来WTO争端解决机构的主席，他明确提出政府补贴应该例外国际贸易规则。

实际上大家关心能源和国际贸易规则的问题，主要是可再生能源发展有它的特殊性。有专家从可再生能源的物理特性、化学特性、产业方面的特点对此做了阐述，从国际贸易规则特殊性来说，我认为可再生能源要替代传统能源的发展，替代过程中存在的关键问题是成本高，如果没有政府的支持，那替代就很困难。所以可再生能源发展需要政府的支持，这一点大家是有共识的。但如果涉及到政府的支持，我们搞国际贸易的都知道，那么它就会跟我们在国际规则当中所推崇的国际贸易投资自由化理念相冲突。所以我们现在需要研究的问题是怎么样来确保国际贸易规则能够服务于可再生能源的发展，在确保通常的贸易的公平、公正性的同时，不要因之去阻碍可再生能源的发展。所以这是一个比较困难的问题。

WTO规则强调的是贸易的非歧视性，强调国民待遇。那么我们看一下在现实的有限的可再生能源争端中，它出现的一些问题。

首先，它是传统性的问题。比如像最近日本和欧盟诉加拿大安大略省关于“Feed-in Tariff”上网电价补贴的案子，这里面就涉及到传统的贸易问题，也就是关于当地含量的要求问题，这个问题在WTO里面过去应该有很多先例和判例。WTO在这类问题里面有补贴协定，还有农业协定，包括GATT本身的条款，还有TRIMs，都有非常明确的规定。大家也可以从专家组，包括上诉机构的裁决当中来更好地理解这些条款，了解在有关当地含量要求的贸易纠纷中对此怎么解释。其中，包括生物能源原料的补贴问题，在我看来都是一些传统性的问题，在WTO的条款当中都能够找到解决的办法，并且有很好的先例。

其次，也有一些新的问题。比如刚才说的上网电价补贴问题，它除了涉及一些传统性问题以外，还涉及到投资方面的问题，而且上网电价本身的实施机构就很复杂。我们都知道，补贴协定里面对于是否构成补贴，首先要确定补贴的行为者是政府还是公共机构、私营企业，在上网电价里面往往会涉及到好几个机构，所以构成非常复杂。同时补贴的方式也很复杂。很多国家采取上网电价补贴的方式，像这类可诉补贴在WTO现在确实很难处理；而且有些涉及到投资的问题，对于投资来说，一些纯粹的投资问题WTO很难管辖。所以这一方面确实是我们所面临的新问题，未来需要看一下对于这些问题怎么样才能利用国际规则来更好地规范政策扶持。

最近的日本和欧盟告加拿大的案子，专家组的最终报告现在还没有出来，中期报告出来了。这个案子确实也特别敏感，大家在拭目以待，特别是观察它会不会挑战各国所采取的上网电价补贴的问题。它的审判可能会对可再生能源的发展产生比较大的影响，我想专家组的报告也会做出非常慎重的裁决。

此外，因为我们讨论可再生能源的时候涉及的不仅是贸易的问题，还应考虑贸易、环境、发展三方的共赢。WTO协定实际上在这方面是留有政策空间的，比如GATT的第20条就谈到了环境问题。但裁决的确定性很难把握，比如据说加拿大在这次应诉过程中就提出了应对气候变化的例外，引用了第20条，这一应诉最终能不能成功还需要等待专家组的报告。我个人觉得比较困难。特别是这个Local content requirement（“当地含量要求”）要想通过这一条来作为例外的话，我觉得可能性比较小。

另外谈到发展，发展实际上在WTO协定里面有很多条款都涉及到特殊和差别待遇问题。这些条款整体来说认为特殊和差别待遇需要加强，包括它的可实施性、有效性。发展中成员有很多呼声要求对此加强，而且相关谈判也在进行中。就可再生能源涉及到的补贴问题来看，实际上在补贴协定的第27条专门有发展中成员关于特殊和差别待遇的问题，但这些特殊和差别待遇能不能满足可再生能源的发展需求，特别是发展中国家的发展需求，现在我们还没有碰到过这种案例。就这一点来说，我们还需要进一步地实践。

从总体来看，WTO实际上在规则制定过程中，它是以自由贸易为根本宗旨的，但制定过程当中考虑到了各国政府政策的空间，包括考虑到环境发展的需要以及自身经济发展需要，也给成员留了一定的政策空间。但在实践当中是不是能够满足可再生能源发展的需要，从目前的案例来看非常有限。这种情况下，需要讨论新的规则、新的条款。我们需要考虑的问题是：如果我们开始谈判此类条款，能不能达成比现有协定更能保证满足贸易、环境、发展三赢的发展方向。这是我们一个值得思考的问题。

从现在WTO案例来看，我个人的结论是这样的：目前来看，专门制定或者是新增关于可再生能源贸易投资规则尚为时过早，认识和共识也不够。所以近期内确实开展相关的谈判还存在相当大的困难。

但现在其实有很多工作需要干：

首先，从规则角度来说，应该确保各国政府扶持政策和WTO的规则相一致。

第二，要恪守反对保护主义的承诺，坚决杜绝滥用贸易救济措施和例外条款，特别是“国家安全例外”。对于滥用贸易救济措施和一般例外条款的案例，目前还有争辩的空间，在诉诸WTO后也有很多的判例。当然有赢的，也有输的。但起码对此有一个争辩的可能性。而对于“国家安全例外”，现在诉诸WTO的案子很少，几乎没有。在原先GATT相关讨论当中，包括美国采取的禁运的措施，当初欧盟在马岛战争时对阿根廷的禁运和加纳当初对葡萄牙的抵制措施等，在WTO讨论的时候，相关采取措施的缔约方都明确表示根据条款规定，缔约方是对其采取国家安全措施的唯一裁决者。它为什么这么说，因为GATT的21条关于“国家安全例外”的里面用了一个词叫“It considers...”，就是说你是否需要采取这个措施是由成员自己来自裁，“自己认为”，“其认为”需要。所以这一条在规则上不是特别清晰，由此也带来了WTO对此是否有裁决权的争论。

一旦某个国家用“国家安全例外”来作为借口，实施贸易保护主义措施的话，一方一意孤行，一方有口难辩，就很难去争论这件事情的是非了。所以对于“国家安全例外”，各国政府应该少用。一旦滥用，产生跟风效应，相互报复，对整个国际贸易体系会是一个致命的打击。

第三，尽快制定全球投资规则。现在大家都知道，我们的全球投资规则是缺乏、缺失的，不光是对可再生能源来说，对其他的投资来说也是如此。现在虽然有很多双边的，包括区域的投资规则，但对于全球的投资规则来说还是亟待制定的。对于WTO来说，它是在服务协定，在GA TS里涉及到的mode 3当中有与投资有关的内容，还有TRIMs。但就整体来说，投资规则不在WTO相关的协定内容里。

第四，对一些技术性的问题进行探讨。尽管现在说马上开始讨论新规则有困难，但对很多技术性的问题还是可以讨论的。比如APEC刚刚制定了环境产品清单，在清单里包括了一些风能、太阳能的产品。这个清单的制定对于我们发展可再生能源很有意义和影响，包括未来讨论可再生能源规则的时候，也可以借鉴。

还有些技术性的问题，在这里我想举个例子。比如玉米的乙醇燃料，现在有些国家做得比较多，但是海关税则根据WTO这个分类属于农产品，在第二十二章，那么它的补贴问题按照农业协定是不是要进入AMS，这也是需要明确的，并且值得探讨，这是一个新问题。

第五，开展经验交流，分享各国的最佳实践。在当前情况下，实际上各国政府对扶持可再生能源是有共识的。怎么样以最好的方式，在不影响公平贸易的前提下发展贸易、发展投资，使得可再生能源能够健康地发展，解决这些问题的经验各国需要来分享，也需要共同探讨。