解决水产品质量安全问题的主要途径

第三节　解决水产品质量安全问题的主要途径

从总体上看，随着国民经济发展和国家对水产品质量安全的日益重视，我国水产品消费规模和出口规模迅速扩大，产品质量和安全水平日益得到改善，质量安全管理工作取得了明显成效。但是在整体管理体系方面，我国与国外先进管理机制相比仍然存在很大差距。从国内水产品质量安全管理研究方面看，针对包括水产品等初级食品的质量安全控制环节的有效监管机制已经形成。但国内贸易、国际贸易标准和管理要求不一致，重外销轻内销导致监管资源分配不均衡和产品质量参差不齐，国内整体水产品全程质量安全监管体系还不够健全，质量安全追溯机制还不完善。固有的产品质量安全管理模式和工作机制已不适应形势的发展要求，尚未建立一整套社会性、全方位、全过程、全环节、符合水产品产业特点的水产品质量安全管理新机制。

一、政府方面

政府在水产品质量安全管理中的作用不可替代，监管是其必要的手段。但政府部门有时会曲解公共利益，这种曲解不仅体现在政府部门的不作为，还有滥作为。因此，为约束政府或生产加工企业的行为需要法律制度的保障。20世纪50年代，美国原子能委员会（AEC）在未告知民众的前提下于内华达州进行了一系列核试验。试验的尘埃造成了试演场地下风带的白血病蔓延。1984年，美国联邦法院判决政府承担270万美元损失赔偿。这说明法律为每一个人（或者集体）都设定了一项义务，即不得从事可能对其他人形成危险的事，发生危险你有告知的义务；如果危险由你而起，你就有消除规避风险或者赔偿的义务，否则你将承担法律责任。我国水产品质量安全同样需要完善的法律制度保障。在出现政府利益与民众利益冲突时，政府是曲解民众利益还是服从民众利益，选择的结果直接反映其是否一个有责任的政府。

目前，我国政府改革正在向建设“责任政府、法制政府、服务政府”的目标转化和前进。建设责任政府，需要深入研究政府如何加强公共部门战略管理的理论和方法；建设法治政府，需要深入研究如何在“政府—企业—社会”治理结构中正确行使政府的权力；建设服务政府，需要深入研究政府如何加强有利于人类发展的公共服务并以此判断政府的服务绩效。水产品质量安全单纯靠行业自律肯定不行，政府对水产品安全要承担责任就必须实行有效监管。而监管的成本过大，监管会抑制经济绩效，同时监管往往会滋生腐败，也就是监管中的“权力寻租”。而监管与服务往往是互为一体的，监管的同时也是服务。政府对水产品质量安全的监管肯定是限制生产者而服务消费者。

在企业自律失效、市场制度安排失灵后，对于水产品质量安全的管理依赖于技术、科学、法律、经济和道德上的分析。水产品质量安全监管有其管理、政治、社会和法律途径。管理途径就是基于政府行政部门的立场，去思考忠实地执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；法律途径则是强调政府的裁决功能以及法治；社会途径是基于对生产者和消费者的道德博弈。除此以外，我国水产品质量安全问题的解决也应有制度途径。俄罗斯科学院远东研究所主任研究院主任亚历山大·拉林在2011年10月17日俄罗斯《独立报》上发表的《中国的现代化启示》一文中指出：“中国的现代化隐藏着许多重大的矛盾：社会分化加剧，千百万人依然生活贫困，沿海地区和内陆地区、城市和农村的生活水平差距拉大等等，这都对中国社会的稳定构成威胁。”其实，这也是我国水产品质量安全问题滋生的现实基础。

二、消费者方面

解决水产品质量安全问题，最根本的是要增加消费者的收入，消除水产品“柠檬市场”的需求基础。提高人民群众的生活质量，一是要靠增加居民收入，二是要靠改善社会福利，水产品安全作为公共产品有时候也被视为一种社会福利。但是这种单向安排的制度设计并不能解决问题的根本。对于占中国人口70％的低收入人群来说，基础性生产资料如水电、油料、化肥、农药的价格决定权大都在生产者手里或者由生产者利益代表的集团所掌握。农民作为弱势群体没有对自己生产的农产品一丝的定价权，有时候迫于还贷和生活急需，选择卖与不卖的权利也没有。所以，解决“三农”问题必须回应农民的组织化和利益代表全这个核心问题。要解决农民的组织化问题，通过形成有影响力的集团来改变其弱势群体的地位，提高其对资源的控制能力、社会行动的能力和利益表达的能力。我国知名农民问题专家温铁军认为：“农民参与组织不仅使自己更多地接触到他人所做的动员努力，而且也能成为促进政治参与态度的主要来源，有助于克服他们在形成政策过程倾向中的抑制性影响，并能提高其自信心，使其不再消极地认为通过正常途径进行利益表达是一种希望渺茫的过程，并最终形成利益集团，产生有组织的集体行动。”

三、生产者方面

解决水产品质量安全问题，必须强化初级水产品生产者的生产组织化问题，为建立质量监管体系奠定组织基础。作为“中国农民的代言人”的温铁军认为，中国的“三农”问题源自两个主要矛盾，一个是人地关系紧张的基本国情，另一个是城乡二元结构的基本体制矛盾。这两个矛盾在经济发展初期或者社会主义初级阶段相当长的时期是无法化解的。他希望通过一个组织来反映以近9亿农民为主体的低收入群体数量上的优势，改变现在的利益分配格局。鼓励成立综合性的合作社，共担风险。目前，在北京地区初步发育成熟的社区支持型农业就是温铁军组织发起的，已经取得很好的社会效益和经济效益。2011年10月份，全国范围内出现的生姜、土豆、白菜销售危机也反映了这个问题解决的必要性和迫切性。而日本农民的待遇之所以较我国农民的待遇优越得多，其中的重要原因就是在于日本农民有自己的组织——农协。日本农产品贸易自由化的决策必须考虑到日本农民利益集团——全日农协联盟（NOKYO）的意见，而这个团体的意见往往举足轻重。它不仅可以影响日本厚生省的决策，很多时候其成员可以作为政府代表团成员出席国家间政府合作和争议谈判。

四、管理体系方面

解决水产品质量安全问题，必须进一步完善水产品质量安全的行政管理体系。共建共享是社会主义各项建设的根本特征。社会主义这一本质特征决定了质量安全需要全员参与、全民共享。产品质量安全的发展是一个历史过程，质量安全发展受制于经济基础，但又具有独立性。质量监督部门的设立，与国家政权的成立相伴始终。在中国第一个阶级国家——夏王朝设立的国家机关和管理集团中，质检部门就是一个重要的组成部分。周朝开始，中央集权国家建立了一套完整的中央质量控制体系。从此，我国的质量管理制度延续了3000余年至今。我国的现代质量管理体制（包括出入境检验检疫）受西学东进和清朝中后期门户开放政策影响，产生于19世纪后期。经过100多年曲折、离散而漫长的发展历程，形成了分工细致、监管严密、要素齐备、富有中国特色的执法监督体系。

随着《农产品质量安全法》和《食品安全法》的出台，对水产品质量安全管理提出了新要求，我国水产品质量安全保障工作进入了依法监管的新阶段。从学科发展的大方向看，水产品质量安全管理作为一项系统工程和急需研究的课题，需要生产管理活动中各主体、各要素的统一协同和配合，而政府行政管理部门的综合把关服务能力的提高显得至关重要。目前，覆盖产、供、销、食全环节全过程的质量安全监管体系还不健全，各部门各管理主体齐抓共管、形成合力的长效机制还没有完全建立。如何有效整合各种管理资源，增强政府把关服务能力，是影响水产品产业发展的主要“瓶颈”。按照科学发展观的要求，建立适合中国国情并与国际通行做法相接轨的水产品质量安全区域化管理体系非常必要。