我国社区保障的发展历程

15.3.2　我国社区保障的发展历程

1.“社区保障”隐含在“单位保障”中

新中国成立以后，我国逐步建立了新的城市管理体制，城市基层普遍建立了居民委员会。1954年12月31日，第一次全国人大常委会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例》，以法律的形式规定了城市及基层组织的设置和职能，确定了居委会是居民群众的自治组织。

《城市居民委员会条例》虽然规定居民委员会是自治性居民组织，但是由于后来建立了计划经济体制，城市居委会基本上成了基层政府下面的一个办事机构，并没有发挥自治组织的应有作用。在这个时期，虽然联合国推动的社区发展运动在全球展开，但是由于当时我国没有恢复在联合国的合法地位，又由于种种条件我国没有实行对外开放政策。所以我国并没有提出社区发展问题，甚至连社区概念都没有提出，社区问题被隐含在计划经济体制的“单位”中。在这个阶段，社区承担的事务与社会保障相关性较低，社区主要承担单位保障的遗漏者，起到补充作用。

2.社区服务活动逐步开展

为配合国家经济体制改革和社会保障制度建设，民政部率先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务活动，第一次把“社区”概念引入到政府的实际工作中来。此后，社区服务工作迅速在全国展开，服务对象、服务内容、服务范围不断拓展。由于它在为党和政府分忧、为居民群众解难方面发挥了积极作用、不仅深受社区居民欢迎，而且得到了党和政府的高度重视和支持。1989年12月26日全国人大通过的《城市居民委员会组织法》，第一次将“社区服务”的概念以法律条文的形式固定下来。第四条规定居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。

随着社区管理体制的不断改进和社区服务的蓬勃开展，特别是社区福利性服务内容的不断拓展，社区的保障功能也得到了越来越好的体现。以民政部门为主导，以街道、居委会为依托，以社区服务中心站为骨干，以为老年人、残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容，以志愿者互助服务为主要标志的社区服务格局的形成，较好地发挥了社区的保障作用。许多城市通过在社区设立社区保障服务站和捐助接收站，完善社区救助网络，接收社会捐赠，发放城市最低生活保障金，对全体低保对象实行动态管理设立拥军优属服务站，建立完备的优抚安置对象档案，社区建立退伍军人职业介绍所，深入开展双拥工作设立残疾人服务站、康复站、助残志愿联络站，组织实施“老年福利服务星光计划”等以及通过对社区内无收入保障的社区成员提供一定的生活保障和服务，向有收入保障、无服务保障的社区成员提供服务，来体现社区保障功能。通过社区服务的全面开展，使社区在“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、需有所供”等诸方面都得到一定程度的体现，在一定程度上发挥了第二安全网的功能作用。

3.社区服务到社区全面建设

1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部基层政权和社区建设司“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能，进入社区全面建设阶段。社区建设主要包括:社区管理、社区服务、社区文化、社区环境、社区卫生、社区治安、社区经济、社区就业等多项内容。它的实施标志着社区工作已经由原来比较单纯的“服务”走向全面推进的新阶段。

现在我国社区建设进入了一个新的发展阶段。我国社区建设目前正在经历一个重要的转变过程，从政府直接推动社区建设事业的阶段，转向以社区体制和机制的创新为龙头、以政府指导的新的社区组织推动社区事业全面发展的新阶段。社区服务队伍也在不断壮大，全国已形成了一个由专职、兼职人员和广大志愿者组成的社区服务队伍。社区建设的推进，社区服务设置的逐渐配套，为社区保障功能的健全与完善提供充分的社会基础和实施条件。

2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》首次提出“推进社区社会保障服务。加强企业离退休人员社会化管理服务工作，加快老年公共服务设施和服务网络建设。具备条件的地方，可开展老年护理服务，兴建退休人员公寓。充分发挥劳动保障工作平台的作用，促进和帮助城镇居民按规定参加各项社会保险”。我国当前的社会保障社会化改革的趋势已经指向社区，要求必须有完善的社区组织、规范的社区管理体制和可调动的社区资源。社区保障所需的基础设施的建设、组织建设、制度建设和社区居民的互助意识的培育等，都是通过社区建设来达到的。