§3．1工程建设监理的概念和特性

§3．1　工程建设监理的概念和特性

建设监理制的推行，使我国的工程建设项目管理体制由传统的自筹、自建、自管的小生产管理模式，开始向社会化、专业化、现代化的管理模式转变，在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为一种中介服务的第三方，以经济合同为纽带，以提高工程管理水平为目的，初步形成了相互制约、相互协作、相互促进的新的建设项目管理运行体制。通过具有专业知识和实践经验的监理工程师进行监理，在工程建设中，不但能够发现和纠正不合理的设计，指导承包商科学组织施工，还能从实际出发，提出合理化建议，为国家和项目法人节省资金。

3．1．1　建设监理的概念

1．监理的概念

监理是“监”和“理”的组合词。“监”是对某种预定的行为从旁观察和进行检查，使其不得逾越行为准则，也就是监督、监控的意思。“理”是对一些相互协作和相互交错的行为进行协调，以理顺人们的行为和权益关系。所以，我们将监理一词可以理解为：一个机构或执行者，依据一项准则，对某一行为的有关主体进行监督、监控、检查和评价，并采取组织、协调和疏导的方式，使人们相互密切协作，按行为准则办事，以顺利实现群体或个体的价值，更好地达到预期的目的。

2．建设监理的概念

所谓建设监理，实质上可以理解为对建设领域的相关建设活动进行监理。就是说，建设监理是指对工程建设活动的主体和参与者的建设行为及活动（决策、设计、施工及安装、采购、供应等）进行监督、检查、评价、控制和确认，并通过相应的管理措施和手段，使其建设行为或活动符合相关法律、法规、政策及合同的规定，制止建设行为或活动的随意性和盲目性，确保其合法性、科学性、合理性、经济性和有效性，使建设工程的质量、进度、费用得以按规定的目标实现。

建设监理是商品经济发展的必然产物，是我国实行项目法人责任制、招标承包制而配套推行的一项建设管理的科学制度。这项制度的实质是，在工程建设的项目管理中，用专业化的建设监理单位代替非专业化的工程建设管理机构，用社会化的管理方式，代替自营自建的小生产管理方式，对工程项目实施科学的管理。

现代化的工程建设项目，规模宏大、技术复杂、涉及国家和社会众多组织和多方面的利益。作为投资主体的项目法人（或项目业主），其项目管理的任务是相当繁重的，不熟悉项目建设的全过程，不精通专业技术、管理技术，是不能胜任项目管理一次性要求的，大部分项目法人（或项目业主）难以做到全面性项目管理工作。专业化、社会化的建设监理单位，可以在工程建设的实践中不断积累经验，提高建设项目管理水平，并发挥自己的专长，有效地控制工程项目的进度、质量和投资，公正地管理合同，使工程项目的建设总目标得以最优实现。同时，推行建设监理制，建设单位可以大大地减少人员编制，并充分发挥自己的优势，协调解决好工程建设的外部关系和关键问题。所以说，从提高水利工程建设项目管理水平的角度来讲，推行建设监理制势在必行。

3．工程建设监理的概念

工程建设监理也称社会监理或简称工程监理，是指专业化、社会化的工程监理单位，受项目法人的委托，对工程建设项目实行的一种科学化管理。国家水利部颁布的《水利工程建设监理规定》指出：“水利工程建设监理是指监理单位受项目法人委托，依据国家有关工程建设的法律、法规和批准的项目建设文件、工程建设合同以及工程建设监理合同，对工程建设实行的管理”。工程监理是以一个具体建设项目为对象，带有项目管理性质的咨询服务。这项服务由监理单位的监理工程师及其他监理人员，采取组织措施、技术措施、经济措施和合同管理措施等手段，对工程建设项目的工期、质量、投资等目标以及合同的履行进行有效的控制，使工程项目按工程承包合同确定的目标，按期、保质、低耗地完成。

工程监理的内容可以根据项目法人的需要而定。该内容可以包括建设前期的可行性研究与项目评估及建设实施阶段的招标工作、勘察设计、施工等建设全过程的监理；也可以是其中的某些部分。项目法人既可以委托一个监理单位对建设项目进行监理，也可以委托几个工程监理单位分别承担不同建设阶段或不同工程区域的监理任务。同样，工程监理单位可以只接受一个工程项目的委托，也可以同时接受几个工程项目的监理任务。

我国的工程监理单位相当于国外的建筑师事务所、工程顾问公司、工程咨询公司一类的组织。

4．政府监理的概念

政府监理是指政府建设主管部门对建设单位的建设行为实施的强制性监理和对工程监理单位实行的监督管理。所有的建设工程都必须接受政府监理。

政府监理的性质、任务、工作范围、工作深度和广度，以及工作方法、手段等都与工程监理有明显不同。政府监理具有以下性质：

（1）强制性

这是由政府管理部门的管理职能决定的。政府管理职能往往是授权于法，“法”对于被管理者来说，只能是强制性的、必须接受的。政府监理部门与工程的建设单位，设计、施工、监理等单位不是平等主体关系，是管理与被管理的关系。

（2）执法性

政府监理机构作为执法机构，带有明显的执法性。主要依据国家法律、法规、方针、政策和国家颁布的技术规范、工程建设有关文件等。

（3）全面性

政府监理是针对整个建设活动而言的，因此，就管理来说，这项管理覆盖了全社会；就一个建设项目的建设过程来说，这项管理贯穿于建设的全过程。

（4）宏观性

政府监理侧重于宏观的社会效益，其着眼点主要是保证建设行为的规范性、合法性，维护国家利益和工程建设各参与者的合法权益。其宏观性还表现在，就一个项目而言，政府监理不同于监理工程师的直接地、连续地、不间断地监理。

3．1．2　工程监理单位

工程监理单位是指取得监理单位资格等级证书，具有法人资格从事建设监理业务的单位。国家水利部颁布的《水利工程建设监理单位管理办法》指出：“水利工程建设监理单位是指取得水利工程建设监理资格等级证书、具有法人资格从事工程建设监理业务的单位”。监理单位必须具有自己的名称、组织机构和场所，有与承担监理业务相适应的经济、法律、技术及管理人员，并应具有一定数量的资金和设施。符合条件的单位经申请得到政府相关部门的资格认证，并经注册取得营业执照后，才具有进行工程监理的资格，参与竞争或受项目法人的直接委托承担监理业务。水利工程建设监理单位可以是专业化的监理公司，也可以是兼承监理业务的设计、咨询、科学研究等单位。现阶段，由于建设监理业务较多的是工程施工监理，要求监理人员具有较丰富的合同管理、施工管理和处理复杂经济问题的能力，而设计、科研等单位擅长理论研究和工程设计，对于工程施工管理方面的知识尚需在实践中逐渐丰富、深化，因此，兼营监理业务的单位中从事监理业务的人员必须造册固定，经建设监理资质审批部门审查批准，并经监理业务培训，取得资质证书和岗位证书，才能承担监理业务。为保证监理工作质量，绝不允许兼营监理业务的单位人员轮流换班进行监理，对兼营监理业务的单位资格也有一定限制，如施工企业、承包公司、开发公司、材料供应单位等，不应从事建设监理工作。

建设监理单位实行资格审批制度。监理单位的资格等级分为甲级、乙级和丙级。甲级单位可以承担各类水利工程建设监理业务。乙级单位可以承担大Ⅱ型及其以下各类水利工程建设监理业务。丙级（含暂定级）单位可以承担中小型水利工程建设监理业务。

3．1．3　工程监理的特性

1．服务性

工程监理单位是技术密集型的高智能的服务性组织，该组织以自己广博的科学知识和丰富的实践经验受项目法人或建设单位的聘任、委托，为项目法人或建设单位提供高智力服务。监理工程师通过对工程建设活动进行计划、组织、协调、监督与控制，保证建设合同的顺利实施，达到项目法人或建设单位的建设意图，实现其项目建设的目标。工程监理单位本身并不是建设产品的直接生产者和经营者，该组织的劳动是技术服务性质的。

2．公正性

由于工程监理在工程建设监理中必须具备组织各方协作配合，调解各方利益，以及促使当事各方圆满履行合同责任和义务，保障各方合法权益等方面的职能，这就要求工程监理单位必须坚持公正的立场。特别是当项目法人和承包商发生利益冲突或矛盾时，能够以事实为依据，以相关的法律、法规和双方所签订的工程承包合同为准绳，站在第三方立场上公正地解决和处理问题，做到“公正地证明、决定或行使自己的处理权”。

3．独立性

工程监理的公正性以其独立性为前提。工程监理单位在人际关系、业务关系和经济关系上必须独立，不得和工程建设当事各方发生不应有的利益关系。我国相关规定指出，工程监理单位的各级监理人员不得是施工、设备制造和材料供应单位的合伙经营者，或与这些单位发生经营性隶属关系，不得承包施工和建材销售业务，不得在政府机关、施工、设备制造和材料供应单位任职。这些规定就是为了使监理单位保持其独立性。

此外，工程监理单位与项目法人的关系应是平等的合约关系。监理委托合同一经签订，项目法人就不得干涉监理工程师的正常工作。在实施监理的过程中，工程监理单位是处于工程承包合同签约当事双方（项目法人与承包方）之外独立的第三方，行使依法订立的工程承包合同中规定的职权，承担相应的责任，而不是作为项目法人的代表或以项目法人的名义行使职权。

4．科学性

工程监理单位要能胜任合同赋予的职责，实现建设项目预期的目标，就必须能够提供高水平的专业服务，能发现与解决工程设计和承包商存在的技术和管理方面的问题。这是监理单位必须具有的科学性的特征和赖以生存的重要条件。监理人员的高素质是这种科学性的前提条件。因此，监理工程师必须具有相当的学历、丰富的工程建设经验、精通专业技术与管理，并通晓经济与法律。