政府补贴对非营利养老机构发展影响研究

政府补贴对非营利养老机构发展影响研究_基于上海区社会办和政府办养老机构运营状况比较_中国第三部门研究

政府补贴对非营利养老机构发展影响研究——基于上海H区社会办和政府办养老机构运营状况比较

章晓懿　沈崴奕⁽¹⁾

摘要:我国人口结构的少子化、老龄化和高龄化引致了人们对机构养老服务需求的急剧膨胀。在政府鼓励下，社会力量致力于兴办非营利养老机构，但这类养老机构的良性发展却仍面临着资金短缺的困境。本文采用定量和定性相结合的方法，在梳理上海市、区两级养老机构补贴政策的基础上，以H区为例，通过调查问卷收集全区各养老机构的运营数据，深入比较政府补贴对社会办和街道办养老机构的影响，进而探索政府补贴对非营利养老机构运行的影响。

关键词:非营利养老机构;政府补贴;运营;影响

一、问题的提出

我国老年人口结构的变迁导致了社会对机构养老服务需求的不断增加，尽管近年来我国全面加速养老机构建设，但养老服务需求的增长速度远快于养老机构的发展进程。

根据中国社科院发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》，截至2012年年底，我国老年人口数量达到1.94亿，比上年增加891万，占总人口的14.3%。预计到2013年年底，我国老年人口数量将达到2.02亿，占总人口的14.8%。⁽²⁾国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，截至2012年年末，全国共有各类养老服务机构4.2万个，床位381.0万张，收养各类人员262.0万人。⁽³⁾老人平均拥有床位数1.96%张，远低于发达国家的5%～7%的比例。

上海是目前中国人口老龄化程度最高的大都市。截至2012年年底，上海市60岁及以上户籍老年人口367.32万人，占户籍总人口的25.7%。全市共拥有养老机构631家、床位105 215张，占本市户籍老年人口的2.9%。⁽⁴⁾这一比例高于全国平均水平，接近上海市“9073”养老服务体系的目标格局，但仍逊于发达国家和地区的平均水平。为了满足老年人日趋增长的机构养老服务需求，在原有公办养老机构的基础上，政府出台了相关政策文件，大力推动社会力量参与机构养老服务事业。但却呈现出“公办养老机构门庭若市，社会办养老机构门可罗雀”的资源配置不均衡状态。尽管小部分高端的社会办营利性养老机构通过吸引少量消费能力较高的老年人群而实现了赢利，大多数社会办非营利养老机构在发展过程中遭遇了资金短缺的突出瓶颈，致使其发展举步维艰，运行状况欠佳。

在梳理上海市、区两级政府制定的养老机构补贴政策的基础上，通过收集H区所有养老机构的数据，选取机构年度收支情况、床位利用情况、护理员配置情况等指标来衡量机构的运营状况。本文主要探究本市政府补贴对非营利养老机构运行状况的影响，运用样本数据，采用定量方法，细分政府补贴，笔者拟分别测算护理员补贴、户籍老人补贴和房租补贴影响非营利养老机构运营状况的权重因子，比较政府补贴对不同类别非营利养老机构的影响程度，进而建议政府针对不同举办主体的非营利养老机构建立分类补贴机制，提升非营利养老机构的服务质量，引导老年人及其家属理性选择养老机构，实现有限养老服务资源的最优配置。

二、研究综述

(一)公共服务领域非营利组织发展与政府支持

关于非营利组织的特质，萨拉蒙和安海尔(Salamon，LesterM.＆HelmutK.Anheier，1997)从结构——运作视角出发，认为这类组织具备如下特征:正式化(Formal)、私人的(Private)、非营利分配的(Non-Profit-distributing)、自主管理(Self-governor)和志愿服务(Voluntary)这五大特性。刘培峰(2004)提出非营利组织具有非营利性、公共性、公益性和公开性四个特性。因此，非营利组织是介于政府和市场之间，受到非分配性约束的合法组织。在我国，非营利组织主要包括社会团体、民办非企业单位和事业单位。

基于上述特性，滕世华(2003)指出非营利组织是促进公平与效率两者有机结合的重要途径，能够以十分灵活的方式满足不同层面对公共物品的多元需求，有利于改善公共物品提供方式和绩效。因此，在公共物品领域，非营利组织既能对政府起到补充作用，又能克服政府和市场在公共物品供给领域的双重失败，扮演着十分积极的角色。

公共服务领域需要政府和非营利组织合作，关于非营利组织如何与政府互动共同提供公共服务这一议题，学者们提出了不同的见解。汪锦军(2009)区分了协同增效、服务替代和拾遗补缺这三种合作模式。但郭小聪和文明超(2004)认为尽管非营利组织和政府合作关系的作用已经被许多学者所重视，由于对抗关系的历史缺位，在我国非营利组织的成长过程中这种合作关系缺乏独立性，无法使政府与非营利组织建立真正的合作关系，因此需要在两者的合作中加入竞争的因素，建立一种合作中的竞争的新型关系。章晓懿(2012)提出政府与民间组织合作的必要条件是多元化的政府支持制度，充分条件是政府和民间组织追求共同目标，这种合作模式建立的判断标准是民间组织活动规模同政府的经费支出呈正向关系，两者合作的典型方式为由政府提供资金，由民间组织配送服务。

但在公共服务的供给过程中，非营利组织却面临着发展困境，通常表现为缺乏经费、人力资源和专业知识导致的组织自身能力不足、非营利组织鱼龙混杂和大众认可度有限(邓国胜，2004)。也就是说，中国发展非营利事业的社会条件、法律条件和资金条件还存在相当大缺陷。其中，资金缺乏是目前中国发展民间组织的最大障碍。根据清华大学NGO研究所在2000年对全国社团组织的抽样调查(有效样本1 564个)，“缺乏资金”被列在它们面临的诸多困难之首。而政府对非营利组织的资助是必不可少且最为关键的(王绍光，2002)。

总之，非营利组织在公共服务领域发挥着积极作用，但由于其基础薄弱，需得到更多来自政府的资金支持。

(二)养老机构发展与政府财政支持

养老服务可以分为家庭养老服务、居家养老服务和机构养老服务三种。养老机构是我国机构养老服务体系的主体。养老机构通过敬老院、日间活动中心、老年公寓等形式来满足老年人对养老服务的多元化需求。养老机构以人本主义为指导，为社会承担养老服务，公益性贯穿管理服务的全过程，是典型的非营利组织(董红亚，2011)。但不同于其他非营利组织，养老机构一方面具有运营风险高的特征，由于其服务对象大多为高龄或失能老人，生理上和心理上都不同于普通人，他们在接受服务时极易出现意外情况(章晓懿等，2012);另一方面具有服务持续时间长的特征，随着入住老人的年事增高，其对养老机构的依赖性也就越高，部分甚至在养老机构中走完人生的最后一程，这就需要养老机构为其提供持续的照护服务。

我国的机构养老服务体系主要由政府办养老机构和社会办养老机构组成。政府办养老机构是由国家出资、国家运营的具有福利性质的收住老年人的专业机构，社会办养老机构是由政府以外的社会主体投资兴办并经营管理的养老服务机构(毕素华、陈如勇，2005)。政府办养老机构全部为福利机构，绝大多数社会办养老机构是追求公共利益的非营利组织。但由于养老机构具有高成本风险和低收益回报的特点，尽管政府出台了相关鼓励政策，仍然鲜有民间资本愿意注入养老服务领域，从而使得社会办养老机构发展迟缓(刘晓梅，2012)。

由此可见，微利甚至负债导致我国养老机构尤其是社会办养老机构自我发展能力不强。除此之外，我国机构养老起步晚、底子薄，相关政策法规不健全，机构养老服务体系的长足发展还面临着很多困难和问题，集中表现为:机构养老供不应求但资源利用率不高，养、护、医、送四大功能分离，机构养老缺乏家居认同和亲情滋养以及专业、负责的老年护理员和管理人才短缺等(穆光宗，2012)。

对此，学者们深入探析了影响养老机构发展的多重因素，得出了值得思考的观点。有学者采用回归分析的定量研究方法发现:老年人入住养老机构的意愿呈增长趋势，但是资金来源是制约养老机构发展的主要因素(姜向群，2011)。也有学者认为民办非营利养老机构的健康与可持续发展面临着志愿失灵，其中最主要的问题就是养老机构发展中的资金短缺问题，并建议政府尽快建立起对民办非营利养老机构的补偿机制，完善养老机构服务的价格机制，明确对民办非营利养老机构进行资金补偿的方法和标准，明确对民办非营利养老机构补偿的实施依据，确保对民办非营利养老机构补偿的资金供给(丁学娜，2012)。

基于以上论述，社会办养老机构在机构养老服务体系中扮演着重要角色。以上海市为例，在全市631家养老机构中，公办养老机构301家，床位50 886张，占48%;社会办养老机构330家，床位54 329张，占52%。公办养老机构中，市、区(县)公办养老机构36家、床位10 801张，街道(乡镇)公办养老机构253家、床位37 569张，村办养老机构12家、床位2 516张。⁽⁵⁾尽管在数量上，社会办养老机构已占据机构养老服务体系的半壁江山，甚至略多于政府办养老机构。但在质量上，由于社会办养老机构先天发育不良、后天扶持不足，许多社会办养老机构的发展举步维艰，政府应给予它们更多的财政支持。

就现有研究成果而言，学者们集中阐述了非营利组织在公共服务供给中的角色和作用，探究了非营利组织在提供公共服务过程中的遇到的发展困境，并就此提出了政策建议和解决路径。更进一步，作为面向老年人的公共服务，学者们深入探讨了非营利组织在机构养老服务体系中的作用，指出社会办养老机构是这一体系的有机组成部分，但因缺乏必要的资金条件而亟待政府的扶持。

然而，从研究视角来看，学者们大多从较为宏观的视角论述了政府为社会办养老机构提供资金补贴的必要性。很少有学者从中观的视角归纳现有补贴政策的类型和区别，也鲜有学者讨论不同类型的政府补贴将会对养老机构的运行产生怎样的影响并比较政府补贴对政府办和社会办养老机构影响的差异。从研究方法来看，学者们大多选用定性的研究方法，选取某一城市或某一组织作为分析对象，通过访谈探讨非营利组织在公共物品供给中的作用和缺陷，仅有少部分学者采用定量统计的研究方法来论证上述议题。

基于此，本研究拟采用定性和定量相结合的研究方法，对上海市、区两级政府养老机构的补贴政策作简要梳理，根据投入产出的分析思路，运用样本数据建立方程组，测算出不同类型的政府补贴在投入中所占的权重因子，从而细分各类政府补贴对机构运营的影响程度。

三、理论阐释

(一)养老服务是典型的准公共物品

公共物品理论产生于20世纪60年代的美国，它将整个社会的产品分为公共物品和私人物品两大类，尔后又衍生出介于两者之间的准公共物品。

公共物品的严格定义由美国经济学家萨缪尔森在《经济学与统计评论》(Review of Economics and Statistics)上发表的《公共支出的纯理论》(The Pure Theory of Public Expenditures)中给出的。按照他(Samuelson，PaulA，1954)的定义，纯粹的公共物品是每个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少，即公共物品具有非排他性和非竞争性的特征。但在现实社会中，纯公共物品较少，大多数具有公益性的物品属于准公共物品。

广义视域下的养老服务涵盖养老保障、为老服务、老年教育、老年优待、老年文体等诸多内容，本文所研究的老年服务是狭义的概念。笔者认为养老服务可以理解为:在政府主导和社会参与下，通过居家养老服务和机构养老服务的形式，为老年人安度晚年提供的生活照料、康复护理、精神慰藉等服务。每个人都会慢慢变老，都应该享有安度晚年的权利，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》的规定，“国家保护老年人依法享有的权益，老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。”⁽⁶⁾所以，接受养老服务是每一个人的基本权利，任何人都不能根据自己的意愿把任何一个老人排除在养老服务的享用体系之外，这就是养老服务的非排他性。

然而另一方面，由于老年人口激增，养老机构床位不足等原因，养老服务供不应求，老年人口对养老服务的需求量大大超过了零边际成本时的规模容量，竞争性和拥挤性的出现在所难免。增加一位老人对养老服务的消费，如果要保持其他老人对养老服务消费的数量不减少，就必须增加对养老服务的投入;若不增加投入，势必会削弱其他老人的消费水平，降低其消费利益。可见，养老服务是一种具有竞争性和拥挤性的准公共物品。

(二)从养老服务一元供给到多元合作供给

关于非营利组织提供养老服务这一准公共物品的理论基础，主要有两种论证逻辑:双重失灵的论证逻辑和志愿失灵的论证逻辑。

从双重失灵的视角出发论证该议题的代表学者为提出政府失灵论的伯顿·韦斯布罗德(Burton A.Weisbrod)和提出合约失灵论的亨利·汉斯曼(Henry B.Hansmann)。

伯顿·韦斯布罗德运用“政府失灵”理论开创了用经济学理论研究非营利组织的先河，通过分析政府与市场在公共物品的供给方面存在的局限性，他从功能上论证了非营利组织存在的必要性。韦斯布罗德(Weisbrod，Burton A，1975)采用了经济学中“供给——需求”的经典分析框架来探讨非营利组织的必要性，他认为政府、市场和非营利组织都具有满足人们需要的功能，但由于政府供给公共物品的决策是由政治过程决定的，中位选民(median voter)原则使非营利组织向未满足需求选民提供公共物品成为了可能，正是因为存在这样的局限性，产生了非营利组织供给公共物品的功能需要。这一论证对之后的研究起到了重要作用。

亨利·汉斯曼(Hansmann，Henry B，1980)运用“合约失灵”理论试图解释的是非营利组织与营利性组织之间的区别，他认为非营利组织的特征是“非分配约束”，因此，非营利组织是消费者无法通过合约的形式监督生产者(即“合约失灵”)时的一种制度性的反应。由于所获利润不能参与分配，这在很大程度上抑制了生产者的机会主义生产行为，有效维护了消费者的利益。由此，相较于营利组织，非分配约束的特征使得非营利组织在供给公共物品时更具优势。

从双重失灵的论证逻辑中可以看出，两位学者将非营利组织置于“弥补者”的地位，只有当政府和市场双双失灵的时候，非营利组织才有机会介入公共物品供给领域并在其中扮演补充的角色。

萨拉蒙则从志愿失灵的视角出发论证了非营利组织在公共物品供给中与政府和市场的互动关系。萨拉蒙并不认同“市场失灵导致政府介入，政府失灵又导致非营利组织介入”的论证思路，他认为应该遵循“市场失灵导致非营利组织反应，志愿失灵又导致政府介入”，也就是说，只有当非营利组织出现志愿失灵之时，政府才会介入公共物品供给领域。萨拉蒙的这一论证过程符合历史上志愿部门先于政府介入公共物品供给领域的客观现实。此外，萨拉蒙还提出了政府是“资金提供者”，非营利组织是“服务提供者”的观点，两者在资金来源、运作方式、服务成本等方面进行优势互补，从而形成良好的合作关系。

以上三位学者尽管在论述逻辑上有所差异，但几乎都得出了相同的结论，即政府、市场和非营利组织都是公共物品供给领域的重要合作者。福利多元主义理论正是政府、市场和非营利组织合作供给养老服务的理论依据，该理论主张国家、市场、家庭和民间社会共同提供社会福利(见表1)。

表1　伊瓦斯福利多元主义四个部门的特征

资料来源:Evers，A.＆Olk，T.，Wohlfahrts Pluralisms:Vom Wohlfahrts Staat Zur Wohlfahrts Gesellschaft，Opladen，1996，p.23.

由上表可知，福利多元主义下的四部门都有各自的特点，福利提供不仅仅是国家单一主体的责任，市场、社区、民间社会都应当承担起提供社会福利的责任。政府不再是社会福利供给的唯一主角，其他社会主体也应当积极参与到提供社会福利的队伍中来。

综上所述，政府应当减少支配角色，转而将公共服务的提供和输送交由志愿部门和商业部门来完成，政府和非营利组织分别承担“资金提供者”和“服务递送者”的职责，从而实现不同部门角色和功能的重新配置。

四、政策梳理与数据分析

(一)调查方法与机构概况

上海是全国最早进入人口老龄化的城市，加之连年下降的出生率，本市的养老机构面临着更为严峻的挑战和压力。为此，政府已连续19年将增加养老机构床位列入政府实事项目。同时，政府还出台了相关政策鼓励社会力量创办养老机构。目前，上海的社会办养老机构数量已经超过了政府办养老机构的数量，在社会力量对养老机构的投入方面位于全国领先。

本次调查选取上海H区为分析对象，面向区内所有养老机构收集数据。H区位于上海的中心城区，区内共有34家养老机构，由H区养老机构服务指导中心统一管理，这34家机构在去年上海市社会福利行业协会组织的年度检评中全部达标，其中三分之二的机构获得“优秀”等第。因而，相较于其他区县，H区的机构养老服务行业较为规范有序，为老年人提供了较为优质高效的服务，具有一定的示范作用，故选其作为本次研究的调查对象。

在调查过程中，本研究在先期开展了小范围的访谈，对H区内养老机构的运行情况进行了初步调研。在此基础上设计了调查问卷，问卷向全区的每家养老机构收集有关收住老人情况、护理人员情况、其他工作人员情况和政府补贴情况等方面的数据。为保证数据质量，在各机构填写问卷前，依托该区养老机构服务指导中心，本研究召开了问卷填答说明会，邀请每家养老机构的机构负责人和财务负责人一同与会，详细解释每处问题的注意事项，并在会后给予其充足的填答时间，从而提高了问卷的填答质量。回收的问卷使用SPSS软件进行数据分析，表2是H区全体养老机构的基本概况统计分析。

表2　H区全体养老机构基本概况描述性统计

从表2的机构概况统计数据可以得出以下基本判断:就机构类型而言，将近一半的养老机构由社会力量创办或运营，除去区政府办的2家养老机构，街道办和社会办养老机构的比例为1∶1。就机构负责人而言，这些机构的负责人平均年龄51岁，年龄偏大;女性负责人占多数，性别分布不够均衡; 70%的机构负责人接受过高等教育，学历层次较高。就护理员持证情况来看，大多数护理员持有上岗证，中、初级持证者较少，持有高级证书的护理人员更是凤毛麟角。就住养老人而言，一半的养老机构设有老人包房和医疗机构，超过一半的老人享受专门护理，一、二、三级护理老人比例依次递减。这一数据也基本反映了目前本市养老机构的基本现状。

(二)政策梳理与归纳

上海市养老机构的扶持政策主要分为建设补贴和运行补贴。相较于市级层面的补贴政策，各区民政局在运行补贴方面制定了更为细化的扶持政策。

在市级层面，建设补贴主要是指开办补贴，即养老床位一次性补贴机制。对符合基本建设程序、形成国有产权的新建或改扩建养老机构新增床位以及对无法形成国有产权的养老机构新增床位，根据单床建筑面积，予以0.5～1万元的养老床位补贴。运行补贴包括收住老人补贴和机构从业人员补贴，政府对入住养老机构的本市户籍低保、低收入老人予以养老服务补贴和专项护理补贴，并鼓励养老机构吸纳就业困难人员，承担部分护理人员的培训费用。

在区级层面，与市级层面相类似，建设补贴包括新增床位一次性补贴和贷款贴息。各区根据本区域实际情况，对运行补贴做了相应的细化，主要包括收住老人补贴、机构从业人员补贴、房屋补贴、综合评分补贴和其他补贴。

收住老人补贴包括收住本区户籍老人补贴、收住困难老人补贴、养老服务专项护理补贴和居家养老补贴带入机构。收住本区户籍老人补贴是指机构每收住一位本区户籍老人，政府予以人均一定数额的补贴。收住困难老人补贴是指机构每收住一位低保、低收入老人，政府给予老人入住费用不足部分的差额补贴。养老服务专项补贴是指政府按照收住老人的照料等级，为老年人承担一部分护理费用。居家养老补贴带入机构指的是符合居家养老政府补贴范围的老年人在申请入住养老机构时，可将政府补贴部分带入机构，用于支付抵扣相关费用。

机构从业人员补贴包括护理人员岗位补贴、吸纳就业困难人员补贴和专技人员岗位补贴。护理人员岗位补贴的给付根据护理员的职业技能等级而定。吸纳就业困难人员的补贴旨在鼓励养老机构吸纳社会剩余劳动力。专技人员补贴是指政府出资鼓励养老机构聘请心理咨询师、康复师、营养师等专业人员。

房屋补贴包括租金补贴和修缮补贴，租金补贴是指政府按面积为养老机构承担一定的房屋租金。修缮补贴是指建院满一定年数的养老机构若需维修机构硬件设施，可向政府提出补贴申请。

综合评分补贴是指部分区县根据机构在第三方评估中的得分或排名，按床位或按老人数对不同档次的养老机构予以相应的运作补贴。

其他补贴包括意外责任险补贴、床位控制补贴和燃气使用优惠等。意外责任险补贴是指部分区县在全区养老机构中推行意外责任险，建立风险分担机制，实行市、区、街镇1∶1∶1分摊。床位利用补贴是指对于严格按照核定床位数收住老人的养老机构，政府发放一次性床位控制及安全运行补贴。燃气使用优惠是指对于积极响应政府实施项目新增养老床位的养老机构，可按照新增床位数核定燃气使用量，燃气使用在定量之内的执行民用价格，定量以外的仍执行现行价格。

基于以上归纳和梳理，上海市、区两级政府对养老机构的补贴政策如图1所示。

图1　上海市、区两级政府养老机构补贴政策结构

资料来源:笔者根据政策文件整理。

根据H区的数据收集结果，该区面向养老机构的政府补贴主要包括房租补贴、户籍老人补贴和护理人员补贴，由于街道办养老机构不需要缴纳房租，因此政府未给予其房租补贴(见表3)。

表3　H区街道办和社会办养老机构政府补贴情况

注:以上街道办和社会办养老机构在2012年上半年获得政府补贴的平均总额，因街道办养老机构属于政府办养老机构，无需缴纳房租，故不享受房租补贴。

由表3可知，H区养老机构主要享受政府给予的运行补贴。H区社会办养老机构享受的户籍老人补贴略高于街道办养老机构，而街道办养老机构享受的护理人员补贴略高于社会办养老机构，但总体差异不大。

通过政策梳理，本研究发现上海市、区二级都制定了补贴养老机构运营的相关政策，各级政府也将政策落实到相应的养老机构，但这些不同类型的补贴政策是否对养老机构的运行产生了积极的影响作用，政府补贴是否真正缓解了非营利养老机构的资金困难，仍有待本文之后部分深入探讨。

(三)数据分析与讨论

1.政府补贴对非营利养老机构运行状况的影响

通过对非营利养老机构的经营状况和床位利用率与可能的影响因素进行相关分析，发现政府给予养老机构的年度总补贴、护理人员补贴、户籍老人补贴和房租补贴等分别与养老机构的经营状况和床位利用率之间具有一定的相关性，均通过p=0.01或p=0.05的显著性检验，具体来看:

(1)非营利养老机构的运营状况与政府补贴具有较大的正相关性，政府补贴越多，养老机构的经营状况越好。相关性由高至低依次为房租补贴、年度总补贴和户籍老人补贴(见表4)。

表4　非营利养老机构运营状况与政府补贴之间的相关性分析

＊＊.Correlation is significant at the 0.01 level(2-tailed).

*.Correlation is significant at the 0.05 level(2-tailed).

H区根据上海市民政局的有关要求，针对非营利养老机构制定了相关补贴政策，例如，按养老机构收住H区户籍老人每人每月补贴200元的标准进行运营经费补贴;实行房屋租金补贴。个人办养老机构，根据养老机构的建筑面积，按每平方米每月4.5元的标准给予租金补贴，租金补贴金额最高不超过其实际缴付租金数额;实行养老机构中护理人员岗位补贴。用工符合劳动法规定的，按机构护理人员数，给予人均每月100元的岗位补贴。

调研数据显示，在全部34家非营利养老机构中，上一年度收支结余的有25家，其中区政府办2家，社会办11家，街道办12家;收支基本持平的有5家，其中社会办4家，街道办1家;收支亏损的有4家，其中社会办1家，街道办3家(见表5)。

表5　非营利养老机构上一年度运营状况统计

基于上述分析，随着政府对非营利养老机构资金支持力度的加大，养老机构能够基本保持收支平衡甚至略有适量结余，由此，政府补贴可以帮助非营利养老机构改善运营状况。

(2)非营利养老机构的床位利用情况与政府补贴具有一定的正相关性，房租补贴和户籍老人补贴越多，非营利养老机构的床位利用率就越高(见表6)。

表6　非营利养老机构床位利用情况与政府补贴之间的相关性分析

＊＊.Correlation is significant at the 0.01 level(2-tailed).

*.Correlation is significant at the 0.05 level(2-tailed).

调研数据显示，H区社会办养老机构的平均床位利用率为77%，而街道办养老机构的平均床位利用率则高达90%，高出社会办养老机构22个百分点。这也符合目前实践中政府办养老机构一床难求，社会办养老机构多床闲置的现状。大多数老年人及其家属对政府公办的养老机构赋予了更多的信任。相较于此，社会办的非营利养老机构几乎不会成为老年人入住养老机构的首选，社会力量兴办福利事业仍有待公众认同。

值得指出的是，尽管相关性分析显示政府补贴对提高养老机构的床位利用率具有一定的正向作用，但床位利用情况的改善不仅受到政府补贴数额的影响，还取决于许多其他因素。例如，机构护理人员的职业素养、机构专技人员的知识技能、机构所处的区位、机构负责人的管理方式等。其中，护理人员的职业素养近年来也引起了人们的广泛关注和讨论。养老机构护理人员普遍职业素质较低、队伍稳定性较低且工作负荷较大。护理人员的平均学历较低，工作时间远超过国家规定的每月额定工作时间，但他们的薪酬收入通常仅比该区域的职工最低工资标准略高一些。工作待遇与劳动强度之间的严重失衡导致了护理员队伍的不稳定，流动性较高。护理人员欠佳的职业素养会降低入住老人的满意程度，从而也影响了养老机构的床位利用情况。

2.三类政府补贴对社会办和街道办养老机构的影响程度比较

为了进一步探讨护理人员补贴、户籍老人补贴和房租补贴这三类政府补贴对非营利养老机构服务成效的影响程度，比较这三类政府补贴对社会办和街道办养老机构服务效率影响程度的差异。本研究借鉴数据包络分析方法(Data Envelopement Analysis，DEA)中“多指标投入和多指标产出”的分析思路，通过建立方程组，选取具有代表性的机构样本，代入样本数据来测算每一个投入指标对产出指标的贡献程度(即权重因子)，从而比较分析三类不同的补贴对不同举办主体的养老机构的影响程度。

权重因子也称权重因素、权重比例等，权重因子是一个相对的概念，通常是指一个指标在整个指标评价体系中的相对重要程度。对于任何多指标评价系统，各评价指标的相互重要程度即指标权重互不相同，不同的权重对应不同的评价结果。因此，合理确定指标权重对任何评价系统都具有十分重要的意义。

本研究测算的权重因子是指护理人员补贴、户籍老人补贴和房租补贴对非营利养老机构服务成效的影响程度，也就是这三类补贴分别会对提升养老机构服务成效起到了多大程度的作用。对于政府和非营利养老机构而言，确定三类政府补贴在养老机构服务成效评价体系中的权重因子，可以掌握不同类型的政府补贴对促进养老机构健康、稳定运作的重要程度，从而提高政府财政资源的利用效率，最大限度地促进非营利养老机构的良性运行。

笔者将房租补贴、户籍老人补贴和护理人员补贴作为三个多投入指标，将运营状况(通过收支情况来操作化)、床位利用情况(通过入住率来操作化)和护理人员配置情况(通过老人数和护理员人数之比来操作化)作为三个多产出指标。

本研究先测算了三项政府补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子。分别假设房租补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子为Q₁，户籍老人补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子为Q₂，护理人员补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子为Q₃。这里的三个权重因子都是指根据样本数据直接测算且未经归一化处理的权重因子。

由于存在Q₁、Q₂和Q₃三个未知数，故笔者分别选取A₁、A₂和A₃三家社会办养老机构为样本机构。A₁养老机构位于H区较为中心的位置，A₂养老机构坐落于H区的西南角，A₃养老机构位于H区的东北角，三家养老机构的规模相当、运营状况较好，床位利用情况较高，护理员和老人的配置比例较为合理，具有一定的代表性。

假设社会办养老机构获得的房租补贴为H，获得的户籍老人补贴为E，获得的护理人员补贴为N，运营状况为C，床位利用情况为B，护理人员配置情况为R。A₁、A₂和A₃三家养老机构获得的房租补贴分别为H₁、H₂和H₃，户籍老人补贴分别为E₁、E₂和E₃，获得的护理人员补贴分别为N₁、N₂和N₃，运营状况分别为C₁、C₂和C₃，床位利用情况分别为B₁、B₂和B₃，护理人员配置情况分别为R₁、R₂和R₃，由此可以建立如下方程组:

考虑到这六个指标的量纲各不相同，本研究在运算前对每一个指标都进行了归一化处理，从而保证在量纲统一的前提下展开权重因子的测算。将A₁、A₂和A₃这三家社会办养老机构的样本数据带入后得出Q₁=1.16，Q₂= 1.52，Q₃=2.91，再将这三个权重因子做归一化处理后得到W₁=0.21，W2=0.27，W₃=0.52。也就是说房租补贴、户籍老人补贴和护理人员补贴对促进社会办非营利养老机构良性运行的贡献程度分别为21%，27%和52%。

相类似地，本研究测算了三项政府补贴对促进街道办养老机构良性运作的权重因子。分别假设户籍老人补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子为Q₄，护理人员补贴对促进社会办养老机构良性运作的权重因子为Q₅。这里的两个权重因子都是指根据样本数据直接测算且未经归一化处理的权重因子。

随后分别选取A₄和A₅这两家规模、运营状况、床位利用率和护理员配置比例较为相似的街道办养老机构为样本机构，并假设这两家养老机构获得的户籍老人补贴分别为E₄和E₅，获得的护理人员补贴分别为N₄和N₅，运营状况分别为C₄和C₅，床位利用情况分别为B₄和B₅，护理人员配置情况分别为R₄和R₅。由于街道办养老机构不需要缴纳房租，故政府未给予其房租补贴。由此可以建立如下方程组:

经过归一化处理，从而保证在量纲统一的前提下展开权重因子的测算。将A₄和A₅这两家街道办养老机构的样本数据带入后得出Q₄=0.87，Q₅=1.31，再将这两个权重因子做归一化处理后得到W₄=0.40，W₅=0.60。也就是说户籍老人补贴和护理人员补贴对促进街道办非营利养老机构良性运行的贡献程度分别为40%和60%。两次测算的比较结果，如表7所示。

表7　三类政府补贴促进养老机构良性运行的贡献程度比较(%)

经过相关性分析和权重因子测算，本研究发现政府补贴对社会办和街道办非营利养老机构的健康、稳定运行都起到了积极作用，其中护理人员补贴对促进非营利养老机构良性运行的贡献程度最大，在社会办和街道办养老机构中这一权重因子分别达到了0.52和0.6，贡献程度均超过了50%。此外，户籍老人补贴和房租补贴也对提升非营利养老机构的服务成效起到了正向作用。

在三类政府补贴中，护理人员补贴对提升养老机构服务成效的作用最大，之后依次为户籍老人补贴和房租补贴，这说明政府在为养老机构提供补贴的过程中应进一步完善分类补贴的政策，适当调整不同类型补贴之间的比例结构，实现有限的财政资源的最优配置。

关于护理人员补贴，无论是社会办养老机构还是街道办养老机构，这一补贴都在两类机构的良性运作中起到了重要的作用，这说明流动频率低、职业素养高的护理人员队伍在非营利养老机构的可持续运作过程中扮演着重要角色，目前养老服务行业的护理人员队伍普遍存在流动率高、学历文化低、收入待遇差的窘境。

关于这一问题，笔者在先期的访谈中发现:护理人员通常超时、超负荷工作，但收入待遇普遍较低，月均工资在2 300元左右，劳动强度与劳动回报不成正比，从而导致了护理人员队伍的不稳定。护理人员流动率高的原因除了薪酬远低于劳动付出之外，还有一部分护理员是由于家庭因素而不得不离职。这些家庭因素主要包括:家中建房、后嗣诞生、长辈卧病等。家庭缺乏照料也有可能使护理员离开现有岗位，进而推高养老机构护理员的流动率。养老机构现有护理人员的学历大多为初中、小学甚至小学未毕业，只能满足住养老人生活起居上的需求，无法为其提供更高层次的心理慰藉等精神层面的养老服务，而且养老机构多运用已有护理人员的熟人关系来招聘护理人员，新进的护理人员多为现有护理人员的亲戚或朋友，因而护理人员队伍的学历层次始终停留在较低层面。

关于户籍老人补贴，笔者在访谈中发现，目前政府对养老机构的户籍老人补贴政策仍停留在“托底”层面，由于财政资源有限，政府规定了能够获得补贴的户籍老人的范畴。例如，必须具有某一区县的常住户籍，享受政府的最低生活保障或接受高龄纳保补贴等，这就将一些未享受低保、但收入较低、身体较弱、而家人又无力照顾的老人排除在政府补贴范围之外，养老机构在收住老人时也会根据政策的引导适当“挑选顾客”，故而就有许多老人因捉襟见肘的拮据生活而放弃机构养老。关于房租补贴，本研究经过数据分析发现，房租在社会办养老机构的日常运营的开支中占了相当比例，政府这一部分的补贴能够有效缓解社会办养老机构的运营压力。

五、研究结论与建议

老年人口的激增对养老服务的供给提出了更高的要求，政府一直鼓励社会力量兴办养老机构，但许多社会办养老机构由于资金短缺而无法健康、可持续地发展，大量床位空置的资源浪费情况较为严重。对此，政府出台了相关政策，为社会办养老机构提供建设补贴和运营补贴。调研分析的结果显示，这些补贴政策对非营利养老机构尤其是社会办养老机构的良性运作起到了正向所用，缓解了养老机构资金紧张的窘境，进一步改善了运营状况，提升了床位利用率和护理人员配置比例。本研究在H区养老机构发展的现实基础上，借鉴发达国家和地区的经验，对政府如何缓解非营利养老机构的资金困难，促进其可持续运行，提出以下建议:

第一，加强对非营利养老机构尤其是社会办养老机构的政府补贴力度，确保养老机构政府补贴的资金供给。国外许多发达国家和地区已经针对非营利养老机构建立的专项财政制度，每年都有固定的资金保证支持非营利养老机构的新建和运行。

以香港为例，大约80%受政府资助的社会福利服务由非营利组织提供。香港的非营利组织主要通过非整笔拨款模式(Non-Lump Sum Grant Mode，NLSM)和整笔拨款模式(Lump Sum Grant Mode，LSG)从社会福利署获取服务资金。目前大多采用整笔拨款模式，整笔拨款模式采用一次性拨款资助的方式，要求接受资助的非营利机构合理使用资金，提升服务质量，资金不足自补，结余不必返还。非营利机构可以把拨款中未用尽的款项储存起来，作为储备基金，并在财务年报中说明情况。非营利组织在财政年度终结时累积的储备基金不得超过当年运营开支的25%。这一拨款制度提升了非营利组织的自主性和积极性。

为了鼓励更多的社会力量兴办养老机构，建议政府先采用非整笔拨款的方式，以专项不封顶的拨款方式吸引社会组织加入养老服务事业，再逐步推行整笔拨款模式，以保证资金来源，提高养老机构的竞争力和服务质量。

第二，完善非营利养老机构的政府分类补贴机制，适当调整社会办和街道办养老机构的补贴政策结构。由于社会办和街道办养老机构由于在举办主体、地理区位、机构规模等诸多方面存在差异，建议政府在提供资金补贴时按照机构属性予以不同结构的政策组合。

就举办主体而言，随着土地资源的紧张，政府应进一步加大对社会办养老机构的房屋租金补助，并为其房屋修缮设立一定的专项基金，在硬件场地上保证机构的稳定运作。由于老年人更易于接受政府举办的老年福利事业。对此，香港的经验值得借鉴:香港社会福利署实行“改善买位计划”，政府出资在私营养老机构中购买养老床位，鼓励老年人入住，缩短轮候时间。政府可以参照香港的做法，在给予社会办养老机构户籍老人补贴的基础上，在社会办养老机构中购买床位，提高其服务质量和声誉，引导老年人入住社会办养老机构。此外，无论是社会办还是街道办养老机构，政府在提高护理人员补贴的同时，还应该建立专业的技能评估和职业培训系统，给护理人员带来更多的职业安全感，发展其职业生涯。

就地理区位和机构规模而言，尽管本次调研都在中心城区展开，缺少城镇和农村地区的比较数据，但笔者在之前的调研中曾走访了若干家浦东新区的养老机构，发现入住城镇养老机构的老年人比入住农村养老机构的老年人能够承担更高的入托费用，这是由于城镇居民的平均生活水平高于农村村民的平均生活水平。由此，政府在制定补贴政策时应考虑非营利养老机构所处的地理区位及其收住老人的人口特征，根据不同养老机构的属性指定较为灵活的补贴政策。例如，对于收住困难老人较多的机构建议增加对户籍老人补贴的力度，对于收住失能特护型老人较多的机构可以出资为其配备更多专业的医生、康复师、理疗师等专技人员，对于农村或郊区规模较小且运营状况较差的养老机构可以由政府出资进行机构整合等。

第三，引入竞争机制，采取补贴供方和补贴需方相结合的方式，赋予老年人更多的消费自主权，提高非营利养老机构的服务质量。目前，上海的机构养老服务补贴主要面向供方，而从国际经验来看，发达国家和地区主要面向需方提供补贴，老年人可以根据自己的偏好自行选择希望入住的养老机构，这样将有效提升非营利养老机构尤其是社会办养老机构的服务质量。以香港为例，香港已有效实行了“安老服务统一评估机制”和“中央轮候册”的政策，对申请安老服务的老年人进行护理方面的需求，对老年人长期照护服务的需求进行登记和编配，并为其安排适合的长期护理服务。就我国目前的养老机构发展现状来看，更适宜采用补贴供方和补贴需方相结合的方式，但可以在养老服务较为发达的城市试行老年人养老需求评估机制，按照需求评定的结果，根据不同的护理等级予以不同数额的资金补贴，鼓励非营利养老机构之间的有序竞争和共同发展。

第四，推行长期护理保险制度，实行政府、社会和个人共同参与的资金分担机制。目前，世界上已有德国、日本、荷兰等国家建立了老年人长期护理保险制度。日本于2000年开始推行护理保险制度，为了满足老年人的需求，日本在护理保险法中明确规定:护理保险法的被保险者有两类:第一类是在市町村管辖内有住所的65岁以上的人(第1号被保险者);第二类是市町村管辖内有住所的40岁以上不满65岁的医疗保险加入者(第2号保险者)。护理保险金的来源为政府税收，个人账户养老金或医疗保险金以及工作期间雇主为其缴纳的保险金。通过国家强制手段建立“制度型”的护理保险制度，值得我国借鉴，护理保险制度的建立将更好地解决养老机构资金困难的问题。

本研究在探讨过程中仍存在一些不足，以期之后加以改进和完善。在政府补贴的投入部分，即自变量部分，由于数据有限，未将非营利养老机构获得的全部政府补贴都纳入其中，在开办之初获得的建设补贴，每新增一张床位获得的床位补贴，专项基金的支持等。在产出部分，即因变量部分，只考虑了年度收支情况、床位利用率和老年人与护理人员配置比这三个因素，未能全面反映养老机构的运作状况，且线性加总也缺乏一定的精准性。但总体而言，由于样本数据的选择具有代表性，经研究测算出的权重具有一定的解释力。

对于大多数非营利养老机构尤其是社会办养老机构而言，政府的分类补贴机制不仅能够有效缓解其资金困难的窘境，提升其养老服务的质量和入住老人的满意度，还能够引导更多的老年人选择社会办养老机构，平衡各类养老资源。然而，资金匮乏只是阻碍其健康、可持续运营的重要因素之一，除了资金匮乏，从业人员素质低、缺乏亲情滋养、机构风险高发等也是影响非营利养老机构发展的负面因素。为了保证并提升非营利养老机构的服务效率和满意度，政府、社会和养老机构本身都应通过多重途径吸纳资金，增强竞争意识和服务意识，不断完善我国的养老服务体系。

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［18］章晓懿.政府购买养老服务模式研究:基于与民间组织合作的视角［J］.中国行政管理，2012(12).

【注释】

(1)章晓懿，上海交通大学国际与公共事务学院教授，上海市老龄科研中心老年长期照护研究所所长，管理学博士。Email:xyzhang@sjtu.edu.cn。沈崴奕，上海交通大学国际与公共事务学院社会保障专业硕士研究生。Email:shenshien@vip.163.com。

(2)引自新华网，“首部老龄事业发展蓝皮书发布老龄化带来新挑战”，http://neWs.xinhuanet.com/politics/2013-02/28/c_114828918.htm

(3)引自中华人民共和国国家统计局网站，“2012年国民经济和社会发展统计公报”，http://WWW.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/Wgndtjgb/t20130221_402874525.htm

(4)引自上海市老龄科学研究中心网站，“2012年上海市老龄事业发展报告书”，http://WWW.shrca.org.cn/5205.html

(5)引自上海市老龄科学研究中心网站，“2012年上海市老龄事业发展报告书”，http://WWW.shrca.org.cn/5205.html

(6)引自中华人民共和国中央人民政府网站，“中华人民共和国老年人权益保障法”，http://WWW.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20203.htm