现代国家建构视野下的农业合作组织发展——基于日本农协的考察
李汉卿(1)
摘要:以二战为界，自明治维新开启的日本现代化之路表现出鲜明的不同特点。二战前，尽管日本经济和军事迅速地实现了现代化，但是在现代国家建构方面走上了歧途。二战结束后，日本在以美国为首的盟军占领下进行了宪政改革，走上了正常发展之路，在现代国家建构方面也取得了长足的进步。综观日本的现代化历程，它是一种自上而下的有意识建构过程。二战后，日本农业协同组合的组建就是日本现代化建构过程中的产物。在日本国家权力转型的基础上，农协得以进一步发展，并与政府、自民党之间形成了协同机制，在促进农村社会发展方面发挥了不可或缺的作用。
关键词:现代化;国家建构;日本农协;协同机制;国家权力
一、引言
在世界现代化大潮中，地处东亚的日本现代化之路显得独具特色。以二战为界，日本的现代化显现出截然不同的特征。自明治维新至二战结束，日本的经济和军事现代化实现了跨越式发展，短短几十年就走完了欧美国家上百年所经历的路程，但是日本现代国家建构却发生了一段曲折。二战结束，日本在以美国为首的盟军占领之下开启了一段新的现代化之路，亦在短短几十年时间内基本完成了现代国家的建构，其中一个主要表现就是日本公民社会的发展，公民权前所未有的扩大，公民在公共事务中的作用增强(2)。
日本历史学者井上清曾言:“更由于日本人如饥似渴地学习了朝鲜、中国、印度，随后是欧洲的先进文明，这就使日本历史的发展大为加快，并且被赋予了独具的特征。……如上所述，吸收先进文明一事，几乎完全为统治阶级所垄断。因而，日本社会一直是新旧混杂而共存，并由此产生了文化上的多重性，使得日本社会的变革不能是革命式的自下而上一蹴而就，而只能是自上而下的逐步的积薪式的改良。”(井上清，2011:前言1—2)他的这些话表明了日本现代化是一个自上而下的有意识的建构过程，无论二战前学习效仿德国抑或是二战后美国对它的民主化改革。
然而，日本的现代化并不是简单地学习与效仿，而是形成了鲜明的本国特点。农业协同组合(简称农协，以下同)就是日本现代国家建构过程中的产物。建立至今，它在日本公民社会发展中发挥着不可或缺的重要作用。本文就试着以现代国家建构为视角对日本农业合作组织发展进行梳理，探索其发生发展的规律。
二、农协产生与发展的基础
战后日本在以美国为首的盟军指导下进行了“民主化”改革。美国政府认为日本之所以走上法西斯道路，就是由地主制及其土地占有关系所致。因而，在对日本的民主化改革中，土地改革及农协的成立就成为一项主要内容。从美国政府角度看，农协的建立是消解地主制、巩固土地改革成果的有效手段;而从日本政府看，农协的建立则是国家与农村社会关系的重构，试图将农协变成政府在农村地区的代理人。尽管如此，农协的成立和发展是以民主化改革及其进一步推进为背景的，也成为日本现代国家建构过程中的重要一环。
(一)农协诞生的政治背景:昭和宪法与日本的民主化
二战前，日本颁布了《大日本帝国宪法》，但宪法所规定的有关公共权威和人们的权利内容是极端不对称的。这部宪法规定，万世一系的天皇统治全国，“总揽统治权”，构成国家机器的各个部分听命于天皇。虽然也存在“权利”、“自由”等字眼，但是缺乏制度保障的民主权利和自由是一种虚幻。社会权利缺位的后果就是国家权力的极度扩张。此时期，日本出现了社会全面国家化的景象。
1945年战败后，日本在盟军的主导下重新制定了宪法，即《日本国宪法》(又称昭和宪法)。该宪法规定:“主权属于国民”，废除了天皇的绝对统治大权，“天皇是日本国的象征，是日本国民整体的象征”;日本建立议会内阁制政体，内阁对国会负责，负有行政职责;“永远放弃作为国家主权发动的战争”，“不保持陆海空军及其他战争力量”。这部宪法成为战后日本非军事化和民主化的基础与保障。在新的宪政框架下，有效地防止了国家化走向其反面，如多元民主保证民众充分参与，提高了政府决策的科学性;国家干预是非强制性的、间接的和宏观的;国家与社会之间是一种相互制约的关系。在昭和宪政框架下，日本走上民主和平的现代化道路。
此外，在对日本实施民主化改革的过程中，美国政府按照自由主义理念改造了日本政府，不仅将国家权力按照“三权分立”原则分离，而且推行地方自治制度。这种制度设计为战后日本社会力量的增长提供了更大空间。国家与社会关系也进入一个新时期，国家权力范围缩小，社会的自主力量得以增强。
总之，战后日本的宪政改革重新界定了国家与社会的界限，将“无限国家”变为“有限国家”，国家在根据社会、历史要求加强其职能和能力的同时，又受到了社会力量的制约，形成了国家对社会的“嵌入性自主”。(3)这既保障了社会机制的发挥，又为农协的成长提供了宪政保障。
(二)农协自主性成长的始点:土地改革与自耕农的形成
战后日本的农村经济濒临破产，与资本相结合的地主土地所有制关系仍然存在，土地集中在地主手中，大量的农民沦为佃农。战争对农业的破坏，致使日本战后出现了严重的粮食危机，农民经济生活水平极低。战后不久，日本就出现了汹涌的农民运动，要求进行土地改革、减少地租。同时，美国认为日本军国主义的重要基础就是封建土地制度，所以也极力主张和推行以创设自耕农为目标的农地改革。
战前日本的农地制度具有零碎性和土地占有关系不对等性等特点。零碎性指的是日本人口密度大而耕地面积少导致的农户土地占有的分散，进而导致农村土地所有形态的错综复杂。土地关系不对等性是指每个农家的耕种规模与土地所有规模几乎没有必然联系，每户耕种的土地既有自有的，也有从别户租种的。同时，大规模土地向少数人手中集中。据统计，在1940年，3%(152 278名)的土地所有者却占有日本耕地面积的29%。(合田公计，1997:8)
战后日本的农村面临着严重的社会问题，主要有:一是土地占有不均和土地生产分配的严重不均;二是日本面临着严重的粮食短缺危机;三是大规模的农民运动群起蜂拥，地主对政府的强制统制也抱有强烈不满。
在此背景下，盟军主导了日本的土地改革。此次土地改革，日本政府采取了半强制性的赎买政策，政府用较低的价格收购土地并以更低的价格分卖给佃农。通过土地改革，日本废除了地主土地所有制，大量佃农获得了土地成为自耕农，实现了“耕者有其田”的小农土地所有制。然而，农地改革的最重要成果是日本农村社会结构的改变。租佃关系数量上的减少以及实物地租向货币地租的转换，使得地主佃农的关系发生了根本性的变化。新型小农经营的兴起也给地主传统的影响力和声望带来了冲击。由于农地改革的实施，农民也能够参与到与自身利益密切相关的事情中来。
战后的农地改革给新型农业合作组织——农协的建立提供了不可或缺的社会基础:一是耕作权的强化;一是大量独立的自耕农出现。耕作权强化保障了农民的土地私有权，从而有着农业发展实现合作化的可能;大量自耕农的出现意味着农民摆脱了对地主的依附而成为独立自主的农业经营者，他们就成为了农协的主体。随着战后日本政治的民主化，大量的自耕农实现了由“臣民”向“公民”的转变而获得了选举权。政党政治的复活，为日本农民参与政治提供了更多的途径，农民能够利用选票影响农业政策的制定。战后自民党就利用农业扶助政策换取农民的选票，并保持了长期执政。所以说，农地改革和自耕农的形成是农协自主性成长的起点。
(三)农协发展的法律保障:《农协法》的颁布与实施
关于《农协法》立法，盟军与日本政府间存在着根本性分歧。盟军将农协看作是巩固土地改革成果的有效手段，而日本政府则试图将其建成自己在农村地区的代理人。基于这种分歧，盟军与日本政府之间就《农协法》立法进行了历时近两年、共六次的博弈(农业协同组合研究所，1968:177—315)。最后在盟军的强大压力下，日本政府对《农协法》草案进行了彻底修改，按照自由民主主义原则设计了新的法律草案，提交给新宪法体制下的第一届国会进行审议。经过三个月的讨论，议会于1947年11月19日公布了《农协法》，并规定同年12月15日开始实施。
盟军从民主化的角度出发，设想将农协建设成为一个自由民主的农民组织，这为农协的迅速发展奠定了坚实的基础。依据当时的农林大臣平野力三于1947年8月22日和26日在众议院和参议院就《农协法》提案所做的说明(农业协同组合研究所，1968:93—95)，可以得知《农协法》立法有四个目标:实现农协的自由原则、确立农民在农协中的主体性、加强农协在农业生产协同方面的作用、保障农协的自主性。新农协的主要任务就是促进自耕农在生产领域的协同，提高农业生产力水平和农民的经济社会地位，从而推进农业现代化和农村民主化的进程。这在很大程度上体现了美国自由民主主义的合作社原则。作为农协组织主干法律的《农协法》的颁布与实施，为农协能够相对独立于政府的发展提供了法律和制度的保障。在制定这部法律之后，随着社会经济形势的变换，日本政府还对其进行了多次修改，使之更加完善。与此同时，日本政府围绕此法律制定了一系列相关的法律，以扶助农协的发展。事实证明，以《农协法》为基础的法律体系，做到了为农协的发展保驾护航。
(四)农协发展的政治机制:基于选票的农协——自民党联盟
1955年11月，日本保守势力自由党与民主党合并而组成自由民主党，开始了长达38年的一党执政，“五五体制”开始形成与发展。作为日本最大保守力量的自民党成立之初，它的主要社会基础是被解散后又复兴的财阀，农民的力量不受重视。但是在1950年代开始的县知事选举中，农协一直作为保守政党候选人推荐团体，且其推荐的候选人大部分能够当选，农民组织的力量开始显现。这也引起了新成立的自民党的重视。基于选票，自民党与农协之间开始结盟。一方面，农协用选票获得农业发展的支持;另一方面，自民党则通过发展农业获得选票。
表面上看，农民具有天然的保守性，自民党作为日本国内最大的保守势力，两者的结盟显得有些理所应当。实际上，这是与自民党自身的执政理念分不开的。自民党是由战前就存在的两大保守政党合并重组而来，它继承和发扬了母党浓重的传统性以及深厚的社会基础。因为日本战后改革对于地方保守势力的触动不大，因此自民党仍然具有一定的社会资源。与此同时，自民党在现代民主、和平主义的涤荡下，也接受了一些民主政治理念。于是在政治信仰方面，自民党融历史和现实于一身，将传统与现代为一体的理念与现实、灵活的政治纲领联系在一起，体现出较强的适应性。同时，在组织方式上，自民党充分利用日本传统的社会关系和社会组织结构，把义理、人情与利益需求相互结合在一起，并将它们纳入到现代政党组织的框架结构中，一方面迎合了日本人依恋传统的社会心理;另一方面又在不同层次上强化了自身的组织体系(程文明，2003:33)。
基于此，当农协在地方选举中显现出较强的动员能力之时，自民党毫不犹豫地与之结盟，并长时间占据农村地区绝大多数的选票。加之，自民党以“经济中心主义”作为自己的政治纲领，引导日本经济高速发展，进一步树立了自身的权威，更是通过利益交换机制提高了政党的社会统合能力。自民党与农协的结盟就是它社会统合能力的具体表现。与之相应，这也是农协获得飞速发展的政治机制。
三、农协的组织制度及运行机制
日本农协的全称是日本农业协同组合(Japan Agriculture Co-operation，简写为JA)。农业协同组合是对日本农业合作组织一词的直接翻译。“协同”的意思就是协力、合作、互相帮助;“组合”的意思是组织、联合、集体。现在“农业协同组合”已经成为日本社会一个特殊的专有名词，为了使用上的方便，通常简称为“农协”。
农协是农业生产者的合作组织。这里的农业生产者包括农民和经营农业的法人(4)。与早期的合作社运动一样，农协也具有联合弱小经济个体，在利益一致的基础上建立合作组织，用组织的力量与大资本集团作斗争，以保护自身利益不受侵犯的特征。同时，农业生产常常面临着自然灾害的破坏，而对家庭式的农业生产造成不利，因而农户需要联合起来共同抵御自然灾害的侵扰。因此，日本农协可以看作是在大资本生产占主导的社会生产过程中，农业生产者为了维护和实现其自身利益，在平等自愿、互助互利的基础上结成的合作组织。“一人为了一万人，一万人为了一人”便是农协特质的生动体现。在现代社会条件下，农协是在一定的法律规范和社会规范基础上形成的代表农民利益的社会共同体。
(一)农协的组织制度
在日本，农协内部已经具备了较为完善的组织制度，有力支撑着自身的运行和发展。具体来说，农协内部的组织制度有以下几个方面(《农业协同组合法》，2011年修订，第四节):
1.组合员大会制度
组合员大会是农协的最高权力机构，由全体正组合员组成。组合员大会的主要职责是决定农协运营方针和各项重大事项。原则上，组合员大会每年举行一次(会计年度的12月底)，它决定的事项将作为下一年度农协工作的重点，由理事会和监事会具体负责监督、执行。
组合员大会对于农协的组织机构、运营体制、管理方式、业务规程等涉及农协运营管理的重要事项具有最高决定权，没有经过它的审议，任何人都不能修改。《农协法》还特别规定:农协章程的变更、农协的解散和合并、组合员的除名和农协全部事业的转让等事务，必须经组合员半数以上出席并需要三分之二多数议决。此外，组合员大会原则上是一年一次，但是如果占正组合员总数的五分之一的正组合员就某项事务向理事会提出书面申请，理事会需从收到申请书之日起二十日之内召集临时组合员大会。
2.理事及理事会制度
《农协法》规定，农协要根据相关规定设置理事，理事是农协的干部(日语中的“役員”)。理事由正组合员以无记名投票的方式按照一人一票的原则选举产生。农协的理事受农协组合员大会的委托，代表农协的利益，贯彻和执行农协组合员大会所提出的方针和任务，并负责农协的对外交往。
理事会由农协的理事组成，法定人数在五人以上。理事会设理事长(也称作组合长)一名，由理事会选举产生，是农协的最高法人代表，代表农协行使组合员大会赋予的各种权力。同时还设有常务理事和专务理事(如负责信用事业的专务理事)，以便在各个理事之间形成明确的分工。当理事长不能出席理事会的时候，一般由常务理事代行职权。
理事会是农协的常设领导机构，其职能是依照农协组合员大会上形成的决议，制定并实施农协的各项方针、措施，以保障农协决议的顺利实施和各项事业的正常运行。换句话说，理事会就是组合员大会的执行机构，它负责制定农协的具体政策，并保证其执行。
3.监事及监事会制度
按照《农协法》规定，农协要设置监事，实行监事会制度。监事就是在农协内部承担监察工作的专职人员。监事也是农协的干部，由组合员大会以无记名投票的方式且按照一人一票的原则选举产生。监事会由监事组成，是农协内部对农协理事会的工作进行监督的部门。监事会主要负责对农协理事的事业执行情况等进行监督、检查，以保证农协组织的健康发展和农协事业的正常运营。
根据农协章程，监事会每年必须对农协的财产情况和理事会的事业执行情况进行至少二次的检查。监事有权列席理事会，并在理事会上陈述自己的意见。在特殊情况下(如发现个别理事有违法或违反农协章程的行为时)，监事会有权召集理事成员召开理事会。
4.参事
参事是代替理事执行农协日常事业的总管，具有与理事几乎同样的权限。参事不是农协的干部，而是属于农协的职员。参事不由农协组合员大会选举产生，而由理事会半数通过后决定。
5.各事业部门
在农协内部，除了上述的各种机构以外，还有众多的业务部门。这些业务部门直接与农民联系，开展对农民的服务活动。大体上，日本综合农协的事业部门可以按照其事业内容划分为营农(购买、贩卖及生产指导)、信用、保险、生活及总务等部门。这些事业部门的设置与县级农协联合会及全国农协联合会形成业务对口关系。
综上，农协内部已经形成了决策、执行、监督的权力运行和制衡机制。农协内部的组织制度如图1所示。
图1 农协的组织制度
(二)农协的组织体系
通常而言的农协是指基层农协，但是作为一个概念的农协还包括农协的各级联合组织。从全国范围看，日本农协不是呈现点状分布，而是形成了完整的组织体系。它已经组建了市町村—都道府县—中央的三级组织体系。具体来说，农协的组织体系由三个部分组成，即基层农协(单位农协)、县级联合会和全国农协联合会。
基层农协就是直接由一定区域内的农业生产者组成的合作组织。基层农协与农民发生直接联系，围绕农业的产中、产前、产后提供各种各样的服务和帮助，这是基层农协的基本特点。按照基层农协的业务范围和成员加入时是否缴纳股金，基层农协可以分为综合农协与专业农协、出资农协与非出资农协。
县级联合会，是指在某县范围内由基层农协组成的联合组织。县级各农协联合会的功能是对基层农协的合作经济活动进行指导和监督，并且对专项的农协业务活动提供支持和进行综合协调。依据《农协法》的规定:县级的联合会只能按照各种经济活动的内容分别设置，一种联合会不能同时兼管其他经济活动。这种规定是为了防止县级农协联合会形成垄断，一方面保障了对基层农协各专项业务的有效指导;另一方面也有利于日本政府对农协的支持和监察。
农协的全国联合会是它在全国范围内的联合组织。农协全国联合会的机构设置与县级联合会相对应，可以划分成两类:一类是以行政指导业务为中心的“农协全国中央会”;(5)另一类则是以某一特定的业务为中心的各种“全国联合会”(章政，1998:9)。农协全国联合会在全国范围内开展活动，是全国农业生产者和农协组织的最高代表，也是面向全国的综合性服务机构。它既可以协调各县级联合会之间的关系，也可以作为全国农业生产者的代表参与国家农业政策的制定，还向农协成员提供服务，成为联接政府和农民的重要渠道。日本农协的组织体系如图2所示。
图2 农协组织体系图资料来源:依据章政.现代日本农协［M］.北京:中国农业出版社，1998:27及刘多田，日本农协概况［J］.合作经济与科技，2001(9)第4页修改而成。
(三)农协的运行机制
由上可知，日本农协不仅建立了完备的内部制度，而且设立了相对独立的全国范围的三级组织体系，几乎囊括了所有的农家(6)。全部农家加入、综合农协为基础、三级组织体系就成为日本农协的重要特征，并成为促其发展的动力之源。
农协的运行和发展遵循着民主、平等和独立运营原则，也是它得以壮大的重要保障。按照日本《农协法》的相关规定，农协是提高农业生产力和提升农业者经济、社会地位的合作组织;农协内部实行组合员制，组合员分为正组合员(农业生产者)和准组合员(非农业生产者)，正组合员享有农协重大事务的议决权和选举权、被选举权以及农协各项事业的利用权，准组合员作为非农业者享有利用农协事业的权利;农协内部的管理实行正组合员一人一票的平等原则;农协作为农业者自己的组织，其合法活动不受政府组织和其他社会组织的干涉和支配;农协以服务于其成员最大利益的实现为最高宗旨，不以营利为目标。(《农业协同组合法》，2011年修订，第一条、第十二条)
从组织内部看，农协已经形成了决策、执行、监督的权力运行和制衡机制。这些制度的形成和正常运转，保障了农协组织的健康发展，也实现了农协服务于农民利益的宗旨。从横向看，基层农协内形成了众多的合作小组，依其承担的职能不同，可以分为三种类型:一是直接围绕农业生产活动服务的合作小组;二是围绕产前、产后服务的合作小组;三是各种辅助性的合作小组(章政，1998:33)。农协的横向合作组织，以基础农协为依托而形成，是农民直接参加各种合作活动的平台。因而它与农业生产和农家生活关系密切，是整个农协的合作经济活动的基础。例如，围绕农业生产服务的合作小组，以同一种农产品的生产为基础而由农民自愿结合形成，在农协的指导和帮助下，逐步实现了农业技术的普及和农产品质量的提高及稳定;围绕产前、产后服务的合作小组，或以农协的管辖范围为服务对象，或以农协部分区域为服务对象，组织由农民组成的机耕服务队、植保服务队、生产承包服务队等，或者提供农民自愿参加为基础的农产品统一收购、计划上市等服务，以克服家庭小生产的盲目性，促进小生产和大市场的衔接以及实现农产品有计划、稳定的供给;还有各种辅助型小组，比如“农协青年部”与“农协妇女部”就是为了将合作经济思想及其事业开展的方针贯彻下去，并有效组织动员起青年和妇女的力量而设立的。
这些横向合作组织构成了以农民为主体的农协生产和生活体系。农协通过开展多样化的事业为农民提供产前、产中和产后的系列服务，涉及他们生产和生活的方方面面，从而加强了农民对农协的亲近感，增强了农协对农民的凝聚力，进而出现了以农协为轴心的区别于传统村落共同体的新型农民共同体。
从纵向看，农协已经形成了以综合农协为基础的三级组织体系，它作为一个组织体系的力量得以壮大。健全的组织管理体系，不仅进一步提升了针对农协内部的服务能力，而且推动了农协积极参与、影响农业政策。特别是1954年创设的中央会制度，促使农协成为了全国性的农业压力集团，并走向了与自民党结盟的道路。所以，农协的全国性、区域性组织不仅是农民生产活动的指导者，还是代表农民利益向各级政府及有关决策部门提供制定农业政策、法规的根据，并向社会提供农业咨询的重要机构。
总之，农协凭借民主、平等和独立运营的运行原则和强大的全国范围的组织体系，在为其成员提供有力的多样化服务的同时，换取了农民对它的充分信任;在发展农业生产和提升农民生活水平的同时，增强了自身的实力，赢得了农民对它的高度认同。基于此，在战后30年间农协就带动日本农业实现了现代化，并保持了农村地区的基本稳定，进一步推动了农协运动的开展。
四、农协、政府与自民党之间协同机制的形成
(一)农协自主性增强的外部条件与内在机制
伴随着《农协法》的贯彻实施，农协在全国范围内成立，而且它的县级联合会及全国联合会也逐步得以组建。由于农协几乎吸收了全部农户，所以它成为日本农村地区规模最大的农民组织。尽管《农协法》规定日本各级政府不得干预农协的正常经营活动，但是面对如此庞大的农民组织，日本政府还是试图将其作为农业政策执行者和农村地区代理人角色加以培养。
日本政府对农协的扶持，综合采用了法律、经济和政策的手段。通过积极立法，日本政府为农协发展提供了一个良好的发展环境。二战以后，日本政府颁布有关农协和农业的法案，除了《农协法》之外，还有《农业协同组合合并助成法》、“农业金融四法”(7)及《农业基本法》等。这些法律不仅促进了农协的合并，做大做强了一些农协组织，而且为农协金融的发展提供了强有力的保障，并使之成长为政府农业政策的执行者。在经济和政策方面，日本政府通过立法规定，农协在某些经营领域可以享受税率优惠，而且农协经营不受反垄断法限制;政府每年在农林预算中编制大量的农业补助金以支持农业发展，而这些补助金的一部分是通过农协发放或者获得的;由于大部分粮食是由政府指定从农协收购，农协也通过管制性粮食流通制度获得了巨大的经济利益;与此同时，政府还建立健全农业金融制度，允许农协系统内部设立政策色彩比较强的金融机构，比如农林中央金库可以使用农协内部资金对外发行农业债券等。
这些外部支持有力地推动了农协发展。农协不仅成为日本农村地区最大的农民组织，而且其事业涉及农村社会管理的诸多方面，从而最大限度地实现和保护了农民利益。然而，这些支持并不是日本政府一厢情愿的。这与日本独特的政党政治有关。如前所述，1955年由自由党和民主党合并而成的自民党上台执政，开始了长达38年的“一党独大”体制。在农村地区，自民党就利用执政党地位制定一系列扶持农业的政策，进而与农协形成了基于选票的联盟关系。由于绝大部分农户参加了农协，在选举过程中，农协领导人就可以利用自身权威动员农户支持自民党。所以，农协在政治选举中以选票支持自民党，换来日本政府的农业补助金等扶持政策。
特别是在1954年开始设立的农协中央会，更进一步加强了农协与政府之间的联系。农协中央会的设立出于两方面考虑:一方面是改善农协经营体制，农协成立以后面临的重要问题之一就是对农协组织的经营指导、生产指导和农政活动的展开，而之前承担这些职能的指导联合会并不能很好地履行之，这也是农协经营不善的原因之一;另一方面就是如何加强农协与政府的关系，尤其是在农业政策过程中的关系，理顺农协与农林行政部门的关系。自此以后中央会就成为了农协的主要领导机构，并围绕农业政策的制定开展了一系列活动。
(二)农协、政府与自民党之间的协同机制
1954年6月，日本政府通过了《农业委员会法修正案》和《农协法修正案》，设立全国农业会议所和都道府县农业会议(8)，同时在全国和都道府县的农协组织中设立中央会制度。
农协中央会成立之后，农协参与农业政策的能力得到了很大提升。农协参与农业政策过程的途径有两个:一个就是政府在制定农业政策之时，通过其农业政策机构——农业委员会以及各种各样的“审议会”，将农协吸纳进农业政策过程中;另一个就是在“五五体制下”，农协基于选票关系与自民党形成了政治联盟，进而影响农业政策的制定。
首先看农协与政府之间的联结。日本政府通过全国范围内的三级农业委员会系统组织实现了与农协三级系统组织的对接，这有利于建立和密切政府与农协之间的联系。日本政府在制定农业政策时，一般是通过农业委员会系统与农协等农业团体共同协商制定，再由农协等农业合作组织负责实施。因此，一个有效的农业合作经济组织不仅是引导农民共同致富的载体，也是协助政府安定农业生产并保证农业政策贯彻落实的重要的“执行机构”。(章政，1998:11)这样，日本政府与农协之间的关系就构成了一种国家法团主义(9)模式。这种制度结构既密切了政府与农协、农民的联系，又大大降低了政府政策执行的成本，从而能够有效地获得农民对政府政策的支持。当然，这种政策互动与农协自主性的增强是分不开的。农协参与政府政策的途径如图3所示。
注:部落是日本农村地区构成市町村的基本单位。
图3 农业委员会制度的结构
资料来源:依据日本全国农业会议所网站制作网址:http://www.nca.or.jp/mainframe.html? keitousoshiki/soshiki.html#header02.html.
此外，农协还通过参加政府咨询机构——审议会对政策过程施加影响。审议会是日本政府省厅的重要咨询机构，政策课题大都由这些审议会提出。较为重要的审议会有:决定政府经济政策最高方针的“经济审议会”;决定产业政策的“产业结构审议会”;讨论政府财政、决定预算方针的“财政制度审议会”;讨论资本自由化的“外资审议会”;决定税收政策的“税制调查会”以及“中小企业安定审议会”、“米价审议会”等等。(王新生，1993:48)在农业政策方面，农协也经常派代表参加“米价审议会”等农林省的政策咨询机构。同时，除审议会这种政府咨询机构外，还有首相、省厅大臣或长官等内阁成员的私人咨询机构。例如，首相的“和平问题审议会”、“文化教育恳谈会”;厚生大臣的“社会保障长期展望恳谈会”;劳动大臣的“劳资关系法研究会”;农林大臣的“农业生产对策中央会议”等。(王新生，1993:49)农林省大臣的私设咨询机构也成为农协参与政策的一个重要途径。农协还采取大众宣传、大众动员(集会静坐、游行示威)、个人联系以及政治捐款(10)等方式参与政策过程。这种多元化的政策参与渠道，为农协进入农业政策领域及表达农民利益提供了有效途径。
农协与自民党之间形成了基于选票的政治联盟，这为农协参与农业政策制定提供了另一条有效途径。日本学者山本英治总结出了农民支持自民党的四个方面的原因:“第一就是长期一贯地向农村提供大量的农业补助金，也就是说利益返还系统机能在持续发挥作用;第二就是农业的分散性和农民生活的贫困，使得农民极力想摆脱贫困提高自身生活水平和经济社会地位，这也就促使了农民具有了只要能获得好处而不顾政治主体的现实性态度;第三就是日本农村社会还存在着共同体的特性，农民仍然受到村落的共同关系和统一性的支配。村落作为行政机关的派出机构，只要处理好与村落干部和工作人员的关系就容易使得村落全体从属于政治行政，农村传统的文化尤其是价值体系对这种从属关系发挥了很大的作用。因此，作为官僚机构延伸的自民党通过利益分配控制村落也就不是什么难事;第四，农民具有生产工具所有者和农业劳动者的双重身份，因而具有较为强烈的私有意识，从而体现出较强的保守性。”(山本英治，1984:40—41)山本英治总结的这四个方面是准确的，但是他却忽略了农协在农村选票集结过程中的作用。栗原百寿提出了“代理人理论”，认为行政只要掌握了村落经营的上层人物就能确立对村落的支配权(栗原百寿，1961)。从这个角度看，作为农村主要经营组织的农协，在农村选票集结的过程中发挥着不可忽视的作用。事实上，自民党政府通过利益分配机制来获得农村选票的主要桥梁就是农协。
日本农民的集体意识比较强，与农协职员有着固定的联系，而且在生产和生活中有求于农协之处也比较多，所以一般都不敢得罪当地农协，会按照它的暗示去投票。因此，农协在政治选举时号召力很大，而且选票相对集中，可以称之为“农协总动员式选举”(徐万胜，2004:206)。
在自民党方面，自民党总部与农业相关的组织有两个，分别是政务调查会的政权政策委员会下属的农林部会和组织本部的团体总局下属的农林水产关系团体委员会。前者的主要职能是针对农业政策进行提案，后者的主要职能就是与农林水产团体进行联系，倾听农林水产团体的意见，以取得农林水产团体的支持。战后日本自民党的长期执政与农协的支持是分不开的。一方面自民党加强与农协的联系，倾听农协等农业团体的意见和要求;另一方面利用执政党的地位，通过自民党的农林部会影响农林省的农业政策和通过自民党国会议员向国会提出相关的农业政策提案，以实现农业团体的利益需求，从而获得农协等农业团体的政治支持。由于自民党“一党独大”体制的特点，实际上日本政府的农业政策更多时候是首先在自民党内部讨论决定，再由中央政府的农林水产省负责制定实施。所以，自民党利用这种特殊的体制，在与农协等农业团体加强联系的同时，也获得了长期执政的地位。
农协与自民党的密切关系可以从其用语看出，在农协的农政担当部署之间谈到党就指的是自民党，如“递交给党”和“与党协商”等(大野和兴，1984: 71)。日本的农业政策就是由自民党、农林水产省和农协(农协中央会)三方共同推进的。自民党对官员有力、官员对农业团体有力、而农业团体因为握有选票而对自民党有力，这种关系稳固了利益三角关系，其中自民党和农协之间的联系是最为密切的。
综上，农协、政府与自民党之间业已形成了协同机制，在推动农村地区的经济高速发展之时，也实现了政治的基本稳定。三者之间的关系如图4所示:
图4 农协、政府与自民党之间的协同关系
五、讨论:现代国家建构与农业合作组织发展
现代国家建构是一国现代化的重要内容，然而各国现代化的道路不尽相同。从世界范围看，由于创新性变革与传导性变革两种方式之不同，在实际的历史进程中，通向现代化的多样化道路可大致概括成两大类不同起源:一类是内源的现代化(modernization from within)，这是由社会自身力量产生的内部创新，经历漫长过程的社会变革的道路，又称内源性变迁(endogenous change)，其外来影响居于次要地位;一类是外源或外诱的现代化(modernization from without)，这是在国际环境影响下，社会受外部刺激冲击而引起内部的思想和政治变革并进而推动经济变革的道路，又称外诱变迁(exogenous change)，其内部创新居于次要地位(11)。(罗荣渠，2004:131)由此得知，日本的现代化属于外源性现代化。
二战后，日本在外部力量——美国为首的占领军干涉下，进行了宪政改革，建立了民主化的政治经济体制，走上了新的现代化道路。此时的日本，同战前相比，国家公开使用强制手段的情况减少了，动员人们给予支持和参加政治活动以及处理反对派的办法多半依靠法律保障和对主要集团做出积极的反映。(布莱克，1984:425)相互合作和渗透在当代高度城市化的环境中具有新的意义，如日本的小家庭仍然举行纪念祖先和结婚的仪式，大公司提供家长式的保障并实行主要以年资为依据的累进薪金制。(布莱克，1984:427)这些传统的保留增进了社会相互依赖的程度。
然而，在盟军主导下的日本官僚制度改革却显得不是那么彻底，官僚的权力不仅没有缩小而且得到扩张。官僚主导与市场、社会的有效结合，最终形成了现代化模式中的“发展型国家”(12)。日本的国家权力范围和作用方式均发生重大转变，社会力量也得到增长，形成了“国家嵌入社会”的国家——社会关系。
成长于此时期的日本农业合作组织——农协，便具有了相对独立性，自身力量不断壮大，逐步成为农业领域最大的农业团体。它通过向农民提供产前、产中和产后的一系列服务，增强了农民之间的凝聚力，从而也具有了较强的参政议政能力。战后“五五体制”所建立起来的自民党与政府的一体化权力结构，为农协参政提供了制度途径，在农业政策领域形成了三者之间的共生机制。农协与政府(自民党)之间的关系形成了竞合关系。它一方面成为政府政策的执行者，也成为农业政策制定的积极影响者。
加入现代化行列比较晚的国家面临的主要问题是改变多年来已经深深扎根的、集中程度极高的变革措施时，必须做出比较大的调整。(布莱克，1984:430)战后的日本是借助外部力量才得以进一步扫清现代化发展的障碍。农协的建立也得益于外部力量的介入。由美国占领军主导建立的农协，在国家嵌入社会模式下，充分发挥了连接政府与农村、农民的桥梁作用，带动了日本农村的现代化。
至此我们可以得知:在外源性的现代化进程中，现代化作为一种民族主义反应，国家的力量是不可忽视的因素。所以，国家介入到农业合作组织发展之中的关键问题不在于国家权力的大小，而是在于以何种性质和方式介入。
对于国家权力的理解，可以从规范角度和结构角度加以审视。张静认为，在传统国家在向现代国家转变过程中，国家权力不应该是强弱的问题，而是何种国家权力应该增强或者减弱的问题。她指出，现代国家建设就是一个构建现代公共规则的过程，而且这些公共规则由新建立的公共权威所维护。这些公共权威“专职于履行公共责任，不从事利益竞争，不是根据某一集团利益制定规则，而是根据不同利益的平衡来制定规则，公共权威超越专门或独特利益，成为公共利益的保护者”(张静，2005:12)。张静的观点实质上是强调国家权力的公共性，是基于规范性的理解。而迈克·曼则从结构角度将国家权力分为专制性权力(despotic powers)与基础性权力(infrastructural powers)，他认为专制性权力是指国家精英可以在不必与市民社会团体进行例行化协商的前提下自行行动的权力，基础性权力是指国家渗透社会并在其统治区域内有效贯彻政策的制度性能力(MichaelMann，1993)。同时他还提出，专制性权力导致与市民社会的零和博弈，而基础性权力则是与市民社会互动的权力，也是现代国家权力运行的基础。
二战后的农协基于国家权力的公共性和基础性而实现了快速发展。在农协发展过程中，日本政府并不直接干预农协经营，而是着眼于通过引导性政策以及建立协商渠道将农协吸纳进农业政策过程，进而在农协带动下实现农业现代化。国家权力衍化出公共性与基础性，既是日本现代国家建构的重要一环，亦是农协发展比较成功的原因之一。
农协既是农民利益的表达者，作为重要的压力团体参与到农业政策领域，还是农业政策的执行者。自民党和日本政府通过农协，成功地实现了国家对农村社会的渗透和动员，又保持了农村的长期稳定。所以说，日本农协发展的经验在于通过国家法团主义的模式将农业合作组织吸纳进农业政策领域。
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［11］农业协同组合法(1947年发布，2011年修订)，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO132.html
［12］Peter B.Evans.Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation［M］.Princeton，New Jersey:Princeton University Press，1995.
［13］山本英治.「戦後農村票の歴史的分析」，石渡貞雄:『日本農業年報第32集農民と選挙』，東京:御茶の水書房，1984.
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［18］张静.法团主义［M］.北京:中国社会科学出版社，2005.
［19］张静.公共规则与乡村社会［M］上海:上海书店出版社，2005.
［20］章政.现代日本农协［M］.北京:中国农业出版社，1998.
【注释】
(1)李汉卿，华东政法大学政治学与公共管理学院讲师，中国人民大学政治学博士，日本爱知大学大学院中国研究科博士课程在读。主要研究方向:中国政治、中国农村治理、中日政治比较研究。Email:lihanqingysu@ 163.com。基金来源:2011年度教育部人文社会科学青年基金项目“农村治理视域中的农民专业合作组织与政府关系研究——以上海为例”(项目编号11YJC810020)。
(2)依照布莱克的观点，现代国家建构的主要特征有三个，即政治权力的集中化(表现为决策的强化)、法律规范的普及(同时导致官僚机制的发展)和公民在公共事务中作用的扩大。
(3)这个概念是埃文斯在其著作《嵌入性自主:国家与工业转型》一书中提出的，在此书中他对国家与社会二分法提出了批评，认为既有“嵌入性”也有“自主性”的国家才能称得上发展型国家，才能成功实现经济战略。具体参见Peter B.Evans.Embedded Autonomy:States and Industrial Transformation，Princeton，New Jersey: Princeton University Press.1995.
(4)农民指的是自己经营农业或者从事农业的个人，经营农业的法人指的是从业人员不超过三百人且其资本或出资额在三亿日元以下的经营农业的法人。日本农协所从事的农业的范围是耕作、牲畜的豢养及养蚕(包括其附属业务，如缫丝等)、薪炭(限于农业者在农业生产过程中的薪炭生产及其附属业务)。该部分内容参见《农业协同组合法》(1947年颁布，2011年修订)，第三条，http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S22/S22HO132.html
(5)1954年之前，负责指导农协事业经营及与政府联系的是县级和全国指导联合会(简称指导联)。然而，指导联的作用发挥并不明显。1954年6月，经过长时间讨论，日本政府决定设立中央会以取代指导联。
(6)截至1948年8月，全国共设立了19 000多个单协，到了1949年9月30日单协总数达到了32 000多个，再到1950年12月末已经成立了超过33 000个的单协。日本所有的农家至少都加入了一个农协，有的甚至加入了两个以上的农协。参见合田公計，『GHQ占領史の農業協同組合』，東京:日本図書センター，1998年，第60ページ。
(7)修订后的《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《农业现代化资金助成法》和《农业信用保证保险法》四部法律，被称之为“农业金融四法”。这四部法律为农协金融的发展提供了制度保障。
(8)1946年7月，依据《农业委员会法》而将农地委员会、农业调整委员会和农业改良委员会三个委员会合并而形成了具有行政性质的农业委员会，首先在市町村建立，而后设立都道府县农业委员会。这次法律修改后，废除了都道府县农业委员会设立了都道府县农业会议，在全国层次新设了全国农业会议所。这样农业委员会就形成了全国范围内的三级组织，由农业和农民的代表组成而展开活动，其业务范围主要是农地法的实施、农地的有效利用和支持优秀农业经营者，促进农业结构的改善。全国农协中央会是全国农业会议所的会员之一。
(9)法团主义此一概念，依据国家与社会力量对比的差异，有两个次级概念，“国家法团主义”和“社会法团主义”。前者指的是在自上而下的组织关系中，国家的作用是主要的;后者是指在自下而上的组织关系中，社会力量主导着关系的秩序。参阅张静，《法团主义》，北京:中国社会科学出版社，2005年，第30页。在日本政府的农业委员会决策过程中，日本政府与农协的关系体现为一种国家法团主义的模式，体现为国家的制度化。
(10)按照日本法律规定，农协接受政府财政补贴，所以不能对政党或国会议员进行政治捐献。但是农协总是以各种方式进行政治捐献。
(11)关于现代化的类型划分，厉以宁将资本主义产生分为原生型和非原生型资本主义的观点也与这种观点类似。他将西欧和美国等一些国家视作原生型资本主义国家，而将其他资本主义国家视作非原生型资本主义国家。他指出，原生型资本主义的产生和发展是资本主义起源于本国或本地区封建社会的内部，在封建社会解体过程中，由于内部因素的作用产生和发展起来的。非原生型资本主义的产生和发展是指:在一个国家或地区的封建社会内部，即使出现了私人雇佣关系，却不可能以此为基础建立资本主义社会经济制度，而是有赖于外界力量的冲击或压力。参阅厉以宁，《资本主义的起源——比较经济史研究》，北京:商务印书馆，2003年，第8页。
(12)相关研究可以参见:查默斯·约翰逊.通产省与日本奇迹［M］.北京:中共中央党校出版社，1992;Ziya Onis，The Logic of the Developmental State［J］.Comparative Politics，Vol.24，No.1，1991;韦德.驾驭市场:经济理论和东亚工业化中政府的作用［M］.北京:企业管理出版社，1994。Takashi Nishio，“Arts and Symbols in Japanese Public Personnel Management”，International Review of Administrative Sciences，No.64，2008.
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