昆明市中心城区生态禁建区规划咨询

6　昆明市中心城区生态禁建区规划咨询

Beratung über die Planung der Bauverbotszonen zum ökologischen Schutz in der Innenstadt Kunming

1　项目合作情况

由苏黎世专家对昆明市正在开展的重点规划项目进行咨询，是两市技术合作的一种新形式。本项目合作是对目前昆明正在编制中心城区生态禁建区规划和城市生态隔离带规划开展的研究和咨询工作。

2011年5月30日至2011年6月3日期间，昆明市规划设计研究院与恩斯特·巴斯勒与合伙人公司的苏黎世专家马提亚斯·托马（Matthias Thoma）先生进行了关于城市禁建区规划的讨论。合作期间，苏黎世专家与规划院的相关规划人员共同到昆明市2009年开始规划建设的生态隔离带进行现场踏勘，并进行了多次的讨论，结合目前昆明存在的问题和规划的目的，通过借鉴国外先进的做法和经验，最后形成了《苏黎世城市规划代表团2011年第一次访昆工作报告：在城市发展战略中如何规划实施非建设区》的报告。

2　昆明生态禁建区规划咨询情况

2.1　国外相关经验借鉴

为了更好的说明对城市生态禁建区划定的方法、过程以及发挥的作用，苏黎世专家列举了汉堡、鲁尔区、伦敦、兰斯塔德地区的相关经验和做法，具体包括：汉堡通过利用河流以及公园的建设，形成人口密集市区周围的绿色开敞空间，为住宅区提供了高品质的自然环境和休闲地带；鲁尔区通过区域性的规划机构划定了由宽阔的绿色廊道组成的网络，以保护自然环境及自然地带、农业地带和森林，各地的城市土地利用规划必须尊重这些绿色廊道；伦敦由一条绿带环绕，内部还有无数小型开敞空间和公园，在预防城市无序蔓延中发挥了宝贵作用，并避免市镇在空间上合并为一体，同时为居民提供了户外休闲的场所；兰斯塔德地区划定了“绿色心脏”，用来保护都市区中心的乡村地带和绿色空间，同时赋予“绿色心脏”农业生产、休闲地带、动植物栖息系统，乃至中等强度的（紧凑型）住房建设活动的功能，这些功能同时也成为反对城市向“绿色心脏”蔓延的理由。

通过对以上几个国外城市的经验介绍，苏黎世专家认为生态禁建区对于防止城市无序蔓延具有非常重要的意义，同时应该充分利用农业、森林、河流等自然地带的保护，形成生态禁建区绿色空间，并提高生态禁建区的吸引力，为城市居民提供高品质的休闲空间。

针对昆明城市生态禁建区规划的情况，苏黎世专家在禁建区的功能、划定的方法、禁建区内的土地使用方面提出了详细的咨询建议。

汉堡：绿色空间和开敞空间结构方案

鲁尔区区域性绿色廊道

伦敦的战略性开敞空间网络

兰斯塔德地区的绿色心脏

2.2　禁建区的功能

针对关于生态禁建区和城市生态隔离带划定的原因和发挥的作用，苏黎世专家提出了三种总体战略意义：

2.2.1　限制和遏制

禁建区可以用于将各个城市片区分隔开来，从而在开敞空间和城市结构之间打造一条明确显著的界线。在有限的范围内，可以进行某些横向的城市发展建设。特别要指出的是，这种横向的城市发展建设必须与交通体系的发展相一致。

2.2.2　集　中

禁建区可用于阻止更多的横向城市发展建设活动，从而迫使城市竖向发展，并打造出界线明晰的城市边界，开敞空间和城市结构之间的对比极为鲜明。这种禁建区对城镇景观和建筑肌理的影响十分巨大，并影响到社会结构。其发展视业主情况而定。另外，这种战略会对城市内部的绿色空间和开敞空间造成极大的压力。

2.2.3　保护／保留和休闲

禁建区可用于保护宝贵的景观和未经破坏的大自然。在这些地带，城市发展建设活动是受控制的，前提是不能影响受保护地区的品质及其生态功能。开辟这类禁建区的主要原因有：休闲功能、在农业生产上的重要作用、高度生物多样性并兼具网络功能等。

限制和遏制

集中

保护/保留和休闲

2.3　昆明禁建区划定规划

2.3.1　规划方法和选择标准

在编制昆明市中心城区禁建区规划的过程中，规划院采用了GIS地理信息系统基于0-1决策进行，选择标准包括地形、土壤条件、生态价值、城市安全、景观和自然美景等要素。苏黎世专家认为这是划分可能的禁建区过程中良好的第一步，并建议将未来发展的潜力或规划的目标纳入考量范围，包括以下选择标准：城市各中心地带和各个片区的等级和功能，城市居民对绿色空间的需求，可到达性和提供的基础设施，投资成本，对经济发展的影响，对城市气候的影响。

建设适宜性分析图

生态敏感性性分析图

城市周边景观重要性分析图

禁建区综合评价图

2.3.2　禁建区的规模

本次项目合作还对禁建区的规模大小问题进行了讨论，苏黎世专家认为对于禁建区应达到的最小规模，并无明确统一的标准。禁建区的形态和规模视其功能而定，甚至农业地带、休闲地带、动植物栖息系统和其他功能，都分别需要不同的空间框架。然而从打造一条醒目的隔离带，防止城市片区蔓延合并为一体来讲，苏黎世专家认为昆明市在城市生态隔离带建设过程中采用的1000米的宽度底线可被视为一个合理的宽度。

2.3.3　禁建区网络

苏黎世专家同时提出禁建区划定应形成网络的建议。在昆明，建议从滇池岸边、河畔、山边的绿色空间以及道路两旁的绿色廊道考虑禁建区之间的连通性。比如，通过对河岸的现状进行认真分析，并仔细评估其潜力，利用当地有关部门提出在河流两岸开辟35米宽的绿色廊道，建设开敞的河畔公园；开辟并改进市中心区内的绿色空间，以提升居住环境的品质。

环滇池城市生态隔离带网络

2.4　禁建区内土地利用和禁建区边缘控制

2.4.1　禁建区的“推”力和“拉”力

基于国外先进地区的经验，苏黎世专家提出，规划实施禁建区，应该将“推”和“拉”两类因素结合在一起共同发挥作用，提升禁建区自身的品质和吸引力。

“推”：通过法律法规来限制开发建设活动（比如伦敦的《绿带法》和瑞士的规划法），为相关地带确立城市增长的普遍规则。在审批单个建筑许可证时将应用这些法律，并采取适宜的控制措施，从而将未经许可的城市发展活动降至最低水平。

“拉”：如果根据各个禁建区的既定功能，打造并提升这些禁建区的品质，将能吸引人们前来使用这些禁建区。

2.4.2　禁建区内的土地利用方式

禁建区“推”力和“拉”力的体现，具体反映在禁建区内部的土地利用上。为了确定关于未来发展的规划目标，必须分析禁建区内各个部分的品质和潜力。苏黎世专家就如何将上述“推”和“拉”的因素纳入到基本的空间功能方案和土地利用方案之中，进行了举例说明。认为禁建区内可根据实际情况存在村庄、集中建设的新村、生态农田、产业化农业生产区、公园、生态休闲开敞空间、生态保护区等不同的土地利用方式。

开敞空间内部的各种功能和使用方式案例

2.4.3　对昆明禁建区内的土地利用的建议

苏黎世专家考察了昆明已经划定的城市生态隔离带内的用地现状，发现昆明城市生态隔离带内部用地极为丰富，包括各类农田和森林（工业化的农业生产、苗圃和森林等）、各种基础设施（普通道路、高速公路等），以及小型村镇。认为这种土地混合利用的方式显示出了禁建区在更大范围的城市发展战略中的重要意义，并针对昆明禁建区内具体的土地利用和控制提出了建议，包括：不要扩建既有的村庄；在那些城市开发建设活动与城市发展战略相一致的地带（城中村），应提供发展建设的可能性，并把紧凑型的高密度城市发展作为主要目标，限制性地使用建筑许可证，为使用者和访客制订相应的规则（特别是在那些休闲区），以便在土地利用方式上，取得生态、农业和城市需求之间的平衡。

隔离带内的农田应加以保护

不要扩建隔离带内的村庄

2.4.4　赋予城市绿色空间一个积极的价值

苏黎世专家强调，通过丰富禁建区内的土地利用方式，提高禁建区吸引力，赋予禁建区一个积极的价值，对于更多的人理解规划目标，推动目标的实现具有积极作用。提出一个具有积极意义的名词和故事，把城市绿色开敞空间的重要性和价值介绍给人们，对该区域及其居民带来积极的影响，这对未来的规划程序具有至关重要的意义。

慕尼黑绿带标志

兰斯塔德绿色心脏宣传画

2.4.5　不同类型的市区边缘／边界

开放的、凿孔式的和硬朗的城市边界

对于禁建区与城市建设区的边缘，苏黎世专家认为存在以下三种模式，对于不同的地区应采用不同的边缘控制方法：

开放的／弱性的边缘（没有边界）：在可持续增长的战略下，以开放性的基础设施为基础，利用城市增长的压力来开发建设某些特定地带。

凿孔式的／模糊的边缘：将城市空间和开敞空间的品质结合起来，将绿色元素引入市区内。

硬朗的边缘（明确确定的边界）：在开敞空间和城市肌理之间打造鲜明的对比，以设计出一条显著的“隔离带”，城市发展建设活动不能逾越这一“隔离带”。

城市边缘的不同状态

2.5　对昆明生态禁建区规划建议总结

瑞方专家基于在昆明举行的工作讨论会和本报告中的内容，为昆明未来的规划程序提出以下建议和结论：

1）除了技术上的标准之外，战略发展上的标准对规划实施禁建区和昆明都市区的城市发展也都是非常重要的。必须需考虑到城市居民对禁建区的使用功能和可达性的要求。

2）在大都市区的层面及其以下的层面上确定禁建区的功能，对这些禁建区的成功和可持续性具有非常重要的意义。禁建区绝非城市发展的遗漏点，它们需要在未来发展中发挥积极主动的作用。同样，也必须评估确定未来发展的品质和潜力。可以在认真分析的基础上确定禁建区的使用功能。

3）鉴于禁建区内各种不同的土地利用方式混合在一起，需要规划部门发挥积极主动的作用。应使用各种规划工具，为开敞空间和城市结构之间设计出适宜的边界。此外，还需要起草制定、检查控制、贯彻实施建筑及维护规章，以便将未来在敏感地带内未受控制的城市开发建设活动降至最小水平。

4）在很多情况下，都需要提升禁建区内村庄的居住标准。对基本的基础设施和住房的投资是必要的，然而，必须根据规划目标控制既有村庄内的开发建设。

5）城市居民需要很方便地到达住宅小区附近的休闲地带。为此，应开辟可用于休闲的地带，这是非常重要的。这可以是一种渐进的程序，逐渐显示出这种休闲地带的价值，同时逐步获得各方对这种土地利用方式的认可。很重要的是，在这种情况下也必须控制这些地带的城市开发建设活动，以保护开敞空间的品质，防止不同的城市片区蔓延合并为一体。

6）在禁建区的问题上，并无放之四海而皆准的方案（“绿带”、“廊道”、“网络”、“绿色心脏”）。然而，禁建区之间的连通性和市中心区内不同绿色空间的组合，都对禁建区的总体品质发挥着重要作用。最重要的是，应尊重当地城市和自然景观的特色，并将这些特色融入一个内在一致的方案之中。

7）国外的经验表明，如果仅仅从在城市内禁止或限制建设的角度出发，为这种景观形态制订一个消极的定义，远远无法成功地保护迅速增长的城市地区内的开敞空间。反之，这些景观应拥有一个积极正面的定义，这种定义以这些景观的使用功能以及人们对景观的感受为基础。打造一个宝贵的动植物栖息系统或者一个休闲地带，是禁建区的一个重要特性。同时，传统的城乡对立应转化为一种“都市区景观”：这种崭新的形象反映建设区与禁建区,亦即城市与乡村土地利用方式的一体化。为了制订都市区景观规划，需要在国家、省、市政府以及其他利益相关者之间重新确定义务和责任。

3　昆明生态禁建区规划的实施情况和效果

昆明市生态隔离带建设是禁建区规划控制中的重要部分，是最先进行保护控制建设的禁建区。自2009年三条隔离林带划定以来，按昆明市人民代表大会决议“隔离带内应冻结建筑存量、杜绝建设增量、建立控制机制，确保永无违建”的要求，隔离带内部的城市建设得到了很好的控制。

同时，在隔离带的建设实施过程中，由于对隔离林带内的用地单一理解为林地，所以相关部门遇到了较大的困难。因此，在本次隔离带规划中，参考苏黎世专家的咨询建议，将隔离林带调整为城市生态隔离带，丰富了城市生态隔离带的内容，在保持隔离带的自然生态属性的前提下，保留了土地利用规划中的农田、园地、水域、村庄等内容，确保隔离带建设实施的可操作性。

此外，打造一个宝贵的动植物栖息系统或者一个休闲地带，是禁建区的一个重要特性。在未来昆明城市生态隔离带的建设过程中，应更加突出隔离带的吸引力，考虑到城市居民对禁建区的使用功能和可达性的要求，使其成为都市区一个公共的休闲空间和景观资源。

4　规划的现实意义

在城市建设快速发展的今天，禁建区和城市生态隔离带的研究、规划和实施，作为一种强有力的方式，有效防止了城市的无序蔓延，对保护昆明“一湖四片”环滇池组团式的建设发展发挥了非常重要的作用。同时，禁建区和城市生态隔离带的建设和保护强化了对动植物的保护，形成自然生态空间，也对城市居民提供了休闲游憩的场所。总之，昆明禁建区和城市生态隔离带的建设对昆明环滇池流域生态安全格局的构建和城市的可持续发展发挥了重要作用。