当前我国在城市规模预测中存在的问题

4．1．1　当前我国在城市规模预测中存在的问题

1）经济增长的速度估计过快

编制城市总体规划首先要确定经济、社会的发展目标作为编制的根据。其中一个重要指标是GDP的增长速度，即年均增长率。现在不少城市在2004—2020年的规划中都提出了两位数持续增长的指标，少则12%，多则17%甚至更高；党中央提出经济增长到2020年翻两番，有的城市却提出了翻三番的超常发展目标。这种增长速度如能达到果然是值得追求的，如果违背了经济发展规律，成为空想，则弊端甚多，必然会浪费宝贵的资金和资源。

在实现初步现代化（即人均GDP从500美元到4000美元）到底要花多少时间，年均增长率会有多快？据资料统计，韩国、新加坡和我国的香港、台湾走完这段路大体经历了13年至17年，上海经过了14年，北京预计需要17年。年增长率时高时低，有相当年份可达到两位数增长，但平均年增长率均在9．5%左右。通过对我国25个百万人口以上的大城市分析，实现这个目标快的需要14～17年，少数城市则需要20年或者更长。

在这一轮城市总体规划修编时，许多大城市，市域人均GDP还不足1000美元，市区为2000美元左右或者更多一点，却要在今后17年内（2004—2020年）始终保持两位数以上的高速增长，是否又是一个不切实际的高指标，我认为对于综合性的大城市来说，在今后十几年内如能保持9%～10%的平稳发展，已经留下了相当大的发展余地，且要经过相当艰苦的努力才能达到预期的目标，同时年均增长率的准确计算还要刨去涨价等因素，用一个统一的标准价比较才有意义。如以1990年为标准价计算，一般实际增长率相当于当年增长率的八成左右。超常发展对于处于有特殊区位或有特殊发展机遇的中小城市来说比较容易实现，对综合性大城市实现的可能性就非常小了。

2）城市化的速度估计过高

在这次修编总体规划的过程中，不少城市提出了“加速城市化促进经济发展的口号”，把年均城市化率提高到1．5%～2%，甚至更高。对于综合性大城市来说，市域范围内城市化水平比较低，但是市区（中心城）的水平比较高，2020年的规划，关键是要研究市域范围内城市化水平以什么样的速度提高。

不少城市在市域范围内城市化水平目前还不到30%，可是，规划到2020年城市化水平竟然超过65%～70%，甚至更高。是否可能有这么快？对于深圳特区，东莞、无锡等城市，在20世纪八九十年代城市化年增长确实突破了1%，但就全国而言只是极少数，对于大多数城市来说达不到这个速度，尤其是在17年内都要保持1．5%以上的高增长，几乎是不可能的。据统计，1978—1998年20年内我国平均城市化年增长率为0．5%。1996年以后城市化速度快一些，也只保持在1%左右。因此，作为长远规划城市化年增长率不宜提得过高，即或按年均增长1%推算，对于综合性大城市来说已经是了不起的成绩了。何况经济是城市发展的动力，只有工业化才能推动城市化，如果经济发展不起来，把大量农民轰到城里来，又没有这么多的就业岗位安置，只能增加城市的负担，增加不稳定因素，又有何益处呢？应该承认，某些地区改革力度较大，市场发育较快，乡镇个体经济发展迅速，已经出现城市化快速发展的需要，可由于受到城乡二元结构的影响，城市发展严重滞后，拖了经济发展的后腿（例如浙江省不少城市出现的情况），在这种情况下提出加快城市化的步伐促进经济发展的部署是正确的。但对于经济尚不甚发达的地区，把城市化的目标提得过高，勉强把城市做大，只能造成土地浪费与资金积压。

此外，还有一个概念需要明确，公安部门的城市化水平统计是户籍非农业人口与户籍总人口之比；在全国第五次人口调查时的城镇化水平是城镇实际人口（包含在城镇居住的农民和暂住人口）与城市总人口之比。一般城镇化水平比城市化水平高出10%～15%，年增长率测算应该用同一个概念做比较才有意义。有的城市把现状按公安部门统计的城市化水平作基数，可预测水平又用城镇化的概念，这样年增长率就很高，这是不确切的。

3）城市人口增长的数量估计过大

改革开放以来，随着市场经济的不断发育完善，工业化的高潮到来，落后地区人口向发达地区流动，大量农村富裕劳力移到城市，已形成一股强大的移民潮，这是改革开放带来的必然结果。现在，户籍人口以外的暂住人口已成为城市不可缺少的组成部分，对城市经济发展作出了不可磨灭的贡献。在这样的状况下，原来用自然增长与迁移增长（或称机械增长）的方法来预测人口规模显然是不合适了，建设部已正式明确要求把暂住1年以上的人口纳入城市规模，目前，很多城市在计算城市常住总人口时把暂住半年以上的人口也统计在内，这也无可非议。

在新的形势下应该如何预测城市规模，目前出现了许多方法，例如，联合国法、趋势外推法、综合增长法等等，但是论来论去，名目繁多，却很难有一个比较有说服力的结论。因此，在城市总体规划确定的人口规模被屡屡突破的状况下，普遍出现要把规模做大的心理，生怕到时候城市规模包不住，说明总体规划保守。甚至有人提出城市规模无法控制，也无需控制，可以放任发展。

在市场经济条件下人口增长是否有规律可循，应该如何认识城市规模预测的作用？我认为城市规模预测的主要作用，是要对未来发展有一个方向性的估计，以利于更有效的落实持续发展的要求，既保留足够的城市发展空间，又不至于造成土地资源的浪费，并非计划经济时代消极的控制。但是，十几年以至20年的过程，影响规模的因素比较复杂，很难有一个十分准确的预测，好在一个时效20年的总体规划一般情况下在执行10年左右就得修订一次，所以即或规模预测小了，对城市建设不会有大碍，届时调整就可以了。如果规模定得过大，在目前规划管理法制尚不完善的状况下，常常会造成土地过早、过多、过散地占用，浪费了宝贵的土地资源，使大量国有资金在廉价土地批租中流失。况且不少中心城以外的城镇，目前人均占地大大突破100～120m²的指标，有的甚至超过150m²，说明已占土地比较浪费，还有不少潜力可挖。当地政府之所以要把城市规模做大，实际上是要争取今后有更多的土地可以拍卖，以获得眼前利益。在当前国家对土地开发控制比较严格的政策下，企图争取通过总体规划编制对国家的控制政策有所突破，使大量批租土地合法化，这显然是与中央一再强调的可持续发展的方针是背道而驰的。