空间发展中的规划调控机制作用

6.3.1　空间发展中的规划调控机制作用

改革开放以来，苏州已经历了四轮城市规划修编与调整工作，其中，1986年、1996年和2005年为总体规划正式修编，2002年为总体规划调整方案（图6.3）。在国际国内形势日益变化、社会经济高速发展和区域格局不断重组的过程中，城市规划为苏州城市发展不断提供政策调控手段与技术，有力地促进了社会经济发展，加强了历史文化保护，推动了全方位的城市基础设施建设。

（a）1986年总体规划（彩图见书末）

图6.3　苏州市历届城市总体规划方案

1982年，苏州市被国务院确定为第一批国家历史文化名城，保护并弘扬悠久的历史文化成为苏州市的紧迫任务。与此同时，新生“苏南模式”催生城乡经济高速发展，囿于古城范围内的城市空间逐渐成为城市社会经济发展的瓶颈，并与历史文化名城保护产生了尖锐矛盾。针对于此，新一轮城市规划编制被提上议事日程。本轮规划1985年启动，1986年完成。规划明确了历史文化名城保护的范围，指出古城是“假山假水城中园”，新城是“真山真水园中城”，要求保持古城的“双棋盘”格局，确定了“全面保护古城风貌”的原则和古城风貌的6项具体内容；并在古城保护的指导思想与控制原则、保护范围与保护内容方面强调整体性与综合性。在空间结构上，城市规划跳出以往囿于苏州古城的空间局限，采取跨越古城西向扩展的空间发展思路，并于运河以西规划建设苏州新区，沿吴县县城所在地与主城区进行连片扩展开发，实际主导方向为“西跨”和“南拓”。

进入20世纪90年代以后，伴随外来投资逐年增长和发达的区域产业经济支撑，城市生产建设用地需求日益加大，工业开发速度加快。特别是苏州新区借助城市规划的推动力，在高新技术产业项目带动下，不断拓展新的工业建设用地。同期，苏州工业园区建设启动。1994年2月11日，国务院下达《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》，2月26日，中国与新加坡两国政府在北京正式签署了合作开发建设苏州工业园区的协议，5月12日，苏州工业园区破土启动，规划总面积260km²，其中中心开发区规划70km²，确定了信息产业园、出口加工区、国际科技园、高等教育区、现代物流园等产业发展载体和功能分区。根据新加坡工业园和苏州新区开发需要，苏州市政府进行了新一轮城市总体规划修编。本轮城市总体规划于1995年起动，1996年编制完成。本轮规划解决了辖区问题，确定“东园西区，一体两翼”的城市空间结构，为城市带状发展确定了方向。“一体两翼”的城市格局客观上强化了古城的城市中心功能，疏散了部分古城居住人口，迁出大量工业，但现代商业、办公和服务业的涌入和集聚也使古老的城市难以承受现代功能的重负。

1998年亚洲金融风暴过后，苏州经济进入新一轮增长期。特别是中国加入WTO以后，苏州因其独到的区位优势与卓越的自然人文环境，成为外商在中国投资的首选地，以外资为主体的出口加工业带动苏州经济高速腾飞。在制造业发展和1998年住房制度改革推动下，城市建设用地扩张迅速，土地资源趋于紧张，交通拥堵开始出现，分区功能单一化问题凸显。2001年3月，经国务院批复同意，苏州市行政区划将原吴县市调整并入苏州市区设吴中区，并进行新的行政区划。在此背景下，2002年，苏州市人民政府委托市规划设计研究院着手进行城市总体规划思路调整（未正式出台）。此次规划调整确立以轨道交通、绕城高速路、快速通道为主体的大交通体系，确定打造货运机场、城北交通枢纽等相关项目。同时，针对城市建设用地紧张等实际问题，确立了“五区组团”（主城区居中，新区与工业园区分列东西，吴中区与相城区位列南北）的“十”字空间发展思路。

2002年之后，苏州城市发展的土地问题、交通问题、生态环境问题日益尖锐，“十”字形城市空间结构所带来的单一中心承载压力过大、新区功能单一等问题也日益显现。此时，外资导向型的经济发展战略形势也开始出现新的变化，构建和谐的社会经济发展环境成为城市与区域发展的首要目标，根据科学发展观和“五统筹”的理念进行新一轮城市总体规划成为时代发展的现实需要。2004年初，苏州市人民政府委托中国城市规划设计研究院对苏州市着手进行了新一轮城市总体规划，至2005年初步形成总体规划纲要。在新一轮规划纲要中，确立了城市区域化的发展思路，围绕大都市区进行了城市区域空间重构。规划将吴江市、昆山市和常熟部分区域纳入都市区规划建设用地范围内，形成“中心城市＋外围城镇”的有机疏散式城市空间结构，城市相关功能在都市区内统一疏散配置。从而形成广域、多核、网络状的都市区空间结构。

1）规划对城市空间发展方向与空间结构调控成效明显

从历史上来看，苏州的城市总体规划一直对城市发展方向进行着有效的规划引导。20世纪80年代，吴县县城是县域范围内独立的行政中心，其规划建设独立于苏州市区的规划建设，两者之间的行政障碍客观上成为苏州城市空间发展的体制门槛。因此，尽管两者城区连片发展，但在1986年的总体规划中并未将其作为城市空间发展的主导方向。从主要经济联系方向上看，城市应该面向区域中心城市上海，然而由于古城以东片区域属于吴县行政区域范围，同样的原因使得城市规划选择了西向发展战略。在城市规划的调控作用下，从80年代后期至90年代，苏州城市空间西向发展成效明显，城市空间不仅突破古城范围向西连片开发，而且跨越运河建立了苏州新区。在90年代中期，通过上级行政主体干预，与新加坡联合开发苏州工业园区，规划位置确定于古城以东原吴县区域范围内。借此机会，1996年的苏州城市总体规划提出向东西两翼同步开发的发展方向战略，至2000年以后，这一规划成效已非常明显。2002年总体规划调整方案中的“十”字形发展战略，进一步带动了吴中区和相城区南北向开发进程，从而导致空间形成了现状发展形态。城市规划通过对空间发展方向的调控作用带动了对空间结构的调控。从80年代的“单核西进”，至90年代初期“双核形成”，再到90年代后期的“三核并进”，直至现在的“多核发展”，苏州城市空间结构的形成在每一时期都明显注记着城市规划的烙印。

2）规划对城市建设用地开发的调控成效明显

城市总体规划的一项重要内容就是调配城市建设用地，一方面引导城市建设用地开发面向有利于城市发展的主要经济联系方向，另一方面控制城市建设用地遵循历史文化保护、耕地保护与生态环境保护原则。在1986年版城市规划中，明确控制古城开发，建设古城以西地区和运河以西的苏州新区。至1995年前后，城市建设用地基本符合1986年城市总体规划的建设用地控制范围。在1996年的城市总体规划中，确定重点开发苏州工业园区建设用地，逐步拓展并完善苏州新区建设用地，围绕“一体两翼”的带形城市格局，引导工业、居住和部分公共设施建设向两翼开发。至2004年止，城市整体建设用地范围基本遵循了1996年城市规划的土地利用要求（图6.4）。

图6.4　前两轮城市总体规划用地与现状（2004年）建设用地比较

3）规划对空间功能结构的调控引导效果明显

通过对1986年、1996年两个时期的城市规划功能结构图与1995年、2003年两年的城市功能结构现状图比较，结果发现，城市规划对城市功能结构的调控效果比较明显（图6.5）。1986年的规划针对古城生产与生活用地混杂，中心城区建设密度过高，提出了生产用地外迁，生活用地向西开发的功能调整思路。这一规划思路在1995年的城市功能结构现状图中已经显现出来，相当多的生产用地已由古城搬迁至古城外围地区，新扩展的生产用地也都按照规划在主城区外围尤其是主城以西布局。根据1986年的城市总体规划，部分商业、金融与行政管理功能用地也开始西迁，在主城区西片运河东岸形成新的公共设施集中区，石路地区逐步发展成为商业副中心。1996年的城市规划针对工业园区开发与新区建设的需要，将工业与居住布局于新区与工业园区，分别在两区内形成城市分区公共设施中心，这一思路至2003年已经有所体现。在2003年的城市功能结构图中，尽管两分区中的工业用地扩展速度明显高于居住用地，并且新的公共设施中心尚未真正形成，但是，按照规划布局所进行的功能结构调整趋势已经出现，在东西两区中已建设了部分公共服务设施，承担了相关次中心功能。

图6.5　规划对城市空间功能结构调控成效比较

规划对于城市功能结构调整的成效还可以从规划前后的城市建设用地功能结构中加以比较分析，这一分析结论可以定量说明城市规划对城市功能结构的调控程度（表6.4）。比较1985年规划确定的1990年近期建设用地结构数据和1994年现状用地结构数据，以及1996年规划确定的2000年近期建设用地结构数据和2003年城市现状建设用地结构数据。研究发现，1985年近期规划确定的用地功能结构调整思路，在1994年现状用地结构中已得到较好的体现，尤其体现在工业、仓储和公共建筑用地结构中。在规划调控下，城市功能用地结构逐渐趋近于1985年近期规划确定的相关用地比例。1996年近期规划确定2000年建设用地功能结构在2003年城市现状用地结构也得到较好的体现。其中，工业与仓储用地、内外交通用地发展基本遵循了规划确定的结构目标。

表6.4近期规划与现状城市功能用地结构对比分析

注:面积单位为km²，比例单位为%。