《国家历史保护法》的颁布

4．2．2　《国家历史保护法》的颁布

美国对历史遗产保护的立法始于20世纪初。1906年，《古物保护法》（Antiquities Act）颁布，该法禁止对联邦土地上的考古基址和美国原著民史前遗迹的破坏，并授予了联邦建立国家纪念物的权利。这一法令颁布后，在一些考古遗址和历史战场上建立了一些纪念碑，现在这些纪念碑已经成为国家公园的一部分。1935年的《历史古迹法》（Historic Sites Act））则更进一步授权国家公园组织在土地拥有者同意的基础上，鉴定、获取、保护与国家历史相关的重要历史遗产。对比后来的1966年《国家历史保护法》，政府对历史遗产的控制越来越强，但是以不损害财产拥有者权益为底线。在《国家历史保护法》颁布之前，还有几个与历史保护相关的立法，分别是1949年授权成立国民信托联邦委员会、1958年对《联邦资助高速公路法》（Federal－Aid Highway Act）的补充^[10]以及于1960年制定的《水利抢救法》^[11]（Reservoir Salvage Act）。

面对城市更新造成的建筑遗产不断流失，约翰逊总统（Lyndon B．Johnson）认为联邦政府应协助地方来保存历史建筑和场所。1965年，在国会的一次名为“国家的自然之美”（The Natural Beauty of Our Coun－try）的发言中，他敦促国会对各州和地方的历史遗产保护进行资助。次年2月23日，他又在国会进行了名为“保护我们的自然遗产”（Preserving Our Natural Heritage）的演说，其中重申了这一观点。

1965年，福特基金会资助了一个“历史保护特别委员会”（Special Committee on Historic Preservation），委员会成员包括内阁和国会代表、美国市长会议（U．S．Conference of Mayors）代表、国家城市联盟（Na－tional League of Cities）、国家行政长官会议（National Governor’s Con－ference）以及部分专家。该委员会对欧洲历史遗产保护实践和相关法律作了深入研究，并与美国进行了对比，提供了一份名为“如此丰富的遗产”（With Heritage So Rich）^[12]的综合报告，这一报告成为1966年《国家历史保护法》的基础。这一报告后来编辑成书，并多次再版。

这一报告的鲜明特点就是不仅仅局限于单独的历史地标和纪念物，而是更为关注整体历史环境的保护。最后，历史保护特别委员会指出，联邦政府应当承担更多的责任，扮演更为积极的角色，保护的对象不应仅局限于国家历史纪念物，而应扩展到城市中的大量优秀历史遗产。报告提出：

（1）除了之前基于国家历史的考虑外，联邦政府应当扩展遗产保护的视野，关注那些对于各州、地方乃至社区来说具有意义的历史遗产。

（2）给予那些非联邦的财产一定的资金援助。

（3）建立一个有影响力的顾问组织，协助联邦政府执行遗产保护的职能，同时检视联邦政府的行为是否损害了历史遗产。

这些建议后来形成保护法的一些要点。

特别委员会的报告和总统的敦促使得立法工作迅速展开，1966年9月15日，约翰逊总统签署了这一法案，《国家历史保护法》正式生效。

在保护法的总述中，提出要保留国家的历史和文化，作为社区日常生活与发展的一部分。保护法强调各级政府、公共和私人的参与。其中写道：

国会发现并宣布———

（a）国家的精神和方向根植于历史，并从历史中得到反映。

（b）为了给美国人民以指引（Orientation），国家的历史与文化基础应当保存，并作为社区生活与发展中鲜活的一部分。

（c）在不断扩张的城市中心建设、高速公路修建、商业、住宅以及工业的发展面前，当前的政府和非政府参与的历史保护计划不足以保证后人们可以享有丰富的国家遗产。

（d）虽然历史保护的主要重担是由私人组织和个人来承担的，他们也付出了最多的努力，但联邦政府需要加速历史保护的计划和行动，给予各种组织和个人的保护行为以最大鼓励，协助各州和地方政府以及历史保护国民信托来扩展和加速他们的历史保护计划和行动。^[13]

这一总述为整个法律定下了基调，第一次以联邦立法的形式表明，历史保护是世代相传的事业，需要各级政府、公共和私人的参与。

1966年保护法有几个主要的规定：它授权建立并扩展了历史和文化资产的清单，由内务部来管理，即历史场所国家登录制度（National Reg－ister of Historic Places）；它开创了一个内务部的援助拨款（Grants－in－aid）计划，将50%的援助拨款给予各州，来获取和修复历史场所与建筑；这一计划要求各州准备一个本州境内的历史保护计划，作为获得援助拨款的前提。这就需要一个联邦机构来评估各州历史保护的效果，因此建立了历史保护审议委员会（Advisory Council on Historic Preservation），执行咨询和审议，负责联邦援助拨款的调配以及评估联邦资金用于登录资产的情况。这一历史保护审议委员会由内阁官员、国民信托主席以及由总统指定的公民组成（图4．10）。

图4．10　1976年第一批参与历史保护审议委员会的公民代表

1966年保护法有一些独创性的地方。例如条例要求各州参与联邦历史保护计划的管理。在此，各州充当了中间的枢纽，延伸了联邦对那些国家意义的地标（例如独立厅等）之外的历史资产的管理，并使联邦可以支持那些非联邦的层次（例如各级政府和私人组织）获取历史和文化资产。最终，保护法中增加了著名的第106条款（Section 106），以保护历史遗产不受联邦以及联邦资助计划的危害。规定所有的联邦机构都必须接受历史保护审议委员会对其建设计划进行审议，审议对象包括位于公有土地上的国家登录资产，其审议目的、程序设置和同期的环境立法类似。第106项条款是对联邦机构本身的一种制约，目的是在复杂多样的地方环境中，避免联邦政府和机构自身在建设中做出破坏建筑遗产和历史环境的行为。

《国家历史保护法》颁布后，联邦保护机构也做了相应调整。内务部领导下的国家公园组织承担了保护法规定的内务部的主要义务，并负责为历史保护审议委员会提供人员和物力支持，同时国家公园组织还建立了考古与历史保护办公室（Office of Archaeology and Historic Preserva－tion，简称OAHP），将国家登录制度和美国历史建筑测绘（HABS）、援助拨款计划、历史保护审议委员会以及一些考古保护等计划相结合。

各州对保护法的反应有所不同，有些州对现有的历史保护计划进行调整，以符合联邦援助拨款的要求；有些州指定了新的保护计划。到1969年，所有的50个州都已经不同程度地参与到联邦的保护计划中，并指定了州联络官员。

1966年《国家历史保护法》的建立是美国战后历史保护的一个里程碑，是美国建筑遗产保护运动近一个世纪发展的结果，受到了战后美国社会发展和国际历史保护潮流的影响。《国家历史保护法》为美国历史遗产和历史环境保护奠定了坚实的法律基础，建立了美国历史保护制度的基本体系，确定了联邦政府在历史保护中的作用。后来该法律还进行了一系列的修订和补充。

《国家历史保护法》使国家公园组织成为历史保护在联邦层次的实际管理者，国家公园组织与其他历史保护组织和计划的关系如图4．11。

图4．11　国家公园组织与历史保护的结合

（来源：Karolin Frank，Patricia Petersen．Historic Preservation in the USA．Berlin；New York：Springer，2002）