地方历史地段的建立

4．3．2　地方历史地段的建立

1）所在州的授权

如前文所述，各州是美国政府体系的主体，地方政府可以看作是州政府的延伸，很多职能都要经过州政府授权后方可行使，包括历史保护管理所需的监管权（Police Power）。同样，必须经过本州的授权后，有关历史保护的区划条例才能得以实施，历史保护地段委员会才可建立。密歇根州的授权较为典型，密歇根州对于地方建立历史地段的授权是通过1992年的96号公共法暨地方历史地段法（Public Act 96of 1992，The Local Historic District Act）进行的。该地方历史地段法的目的可以定义为以下几方面：

（1）通过保护地方的一个或一个以上的历史保护区，来保护地方的历史遗产，这些历史地段反映了地方的历史、建筑、考古、工程技术或文化特色。

（2）巩固并提高每个历史地段和周边区域的财产价值。

（3）美化城市。

（4）加强当地经济。

（5）为了州和地方的市民教育、愉悦和福利促进对于历史区域的利用。

该地方历史地段法授权地方政府施行以下几方面的职能：

（1）历史地段的建立；

（2）以历史保护为目的，获取一定资源；

（3）在历史地段中对历史和非历史的资源的保护；

（4）历史地段委员会建立；

（5）保存地方拥有的公共资源；

（6）在一定的条件下做出一定的财产评估；

（7）制定程序；

（8）制定补偿和惩罚。^[21]

该地方历史地段法的一些相关条例说明了州政府是如何授予地方保护权力的。

历史地段研究委员会

在建立历史地段之前，当地的立法主体应该任命一个历史地段研究委员会。委员会中大多数的成员应该明确地对保护感兴趣或拥有历史保护的知识，并且委员会应该有一个或几个当地历史保护组织的代表。委员会应该做到所有以下的事项：

●遵循密歇根历史局（Michigan Bureau of History）建立或许可的程序，在每个计划的历史保护地段内列出一个附有照片的资源目录清单。

●对每个计划的历史保护地段和地段内的历史资源进行基础研究。

●确定在计划的历史保护地段内历史和非历史资源的数量，并确定历史资源所占比例。

●准备一份初步的历史地段研究委员会报告。^[22]

关于历史地段委员会的建立，该地方历史地段法进一步进行了说明：

地方的立法主体可以通过法令建立一个历史地段委员会……委员会的每一位成员应该在该地居住……成员应当是由……市长（或镇区主管、村长，或地区委员会的主席）任命的。委员会……如果成立，那必须有一位成员是公认的建筑院校毕业。^[23]

2）保护范围的确定

与任何区域边界的确定一样，历史地段也要根据一定标准和外部环境来确定最终的保护边界。一方面，历史地段应当有一定比例的历史建筑，形成一定的连续性和历史与文化特征；另一方面，自然环境、社会因素及城市的布局也要被考虑在内。影响历史区域范围的主要方面包括历史因素、视觉因素、城市环境因素以及社会与经济因素等等，历史区域范围的确定往往受到一种或多种因素的影响。

（1）历史因素

依据城市历史上形成的界限，例如早期殖民地和建城的边界，来作为划定历史地段的依据，历史规划和文献的研究可以作为相关参考。这一类的历史地段有安纳波利斯（Annapolis）、学院山（College Hill）、哈利斯维尔（Harrisville）、普洱曼（Pullman）、圣胡安（San Juan），Vieux Carré等。

（2）视觉因素

通过建筑遗产和历史场所测绘定义地段边界，这些测绘往往被作为官方规划文件或区划条例的依据。例如查尔斯顿、圣路易斯的拉法叶特广场（Lafayette Square）、得克萨斯的卡尔维森（Galveston）圣塔菲（Santa Fe）等等。

在一些城市中，也有利用城市阶段性发展造成的视觉边界来确定历史地段，例如波士顿的贝肯山。

在一些地区，历史地段的特征来源于其地形特点，因此地形的边界成为确定历史区域的主要因素。例如波士顿的贝肯山、华盛顿的乔治敦等。或者由于区域本身较为孤立，并有明显的入口，如俄亥俄州哥伦布斯的德国村（German Village）。

（3）城市环境因素

交通线路（主要道路、铁路、高架路以及穿越城市的高速公路等）、公共空间、河流等城市中的外界因素也会被用来作为历史区域的边界。

（4）社会和经济因素

有时地方历史地段的界定会受到州和联邦的其他计划的干扰，一些大的社会机构和社区组织有时会抵制将其产业划入历史地段，此外还会受到地区发展的经济压力和居民的收入情况等社会经济因素的影响。

最终地方将以下的信息提交给州历史保护办公室（SHPO）办事处。

（1）对考虑该区域作为历史地段原因的书面陈述，包括对其历史重要性的论述。

（2）用地图纸表示提议的保护区域边界，同时具备边界位置的合法证明。

（3）对有助于体现地段历史特征的建筑和不体现该区域历史特性的建筑相比较，计算其百分比，并用地图表示各种建筑的位置。

（4）对区域内个体建筑及建筑群的描述，包括对建筑风格的描述。

（5）重要的历史结构和典型的街道景观照片。

3）历史区划条例和设计导则的制定

美国地方历史区划条例大多始于20世纪六七十年代，在完整的历史区划保护条例颁布之前，许多城市已经拥有基于单体建筑指定的历史地标制度；70年代中期后，针对历史建筑和资源调查的范围更大，标准更加综合，更关注社区的历史环境和群体形态。80年代，在深入研究的基础上，一些东部城市率先建立了更综合的历史保护计划，对于历史地段内历史财产的改动和拆除以及再发展，提出了更为完善的程序和标准，并逐步整合到城市开发控制系统之中。地方的区划条例会在遵循本州的法律原则的基础上符合地方的特点。条例的形式按照各地的传统、历史地段数量和历史保护委员会权力的强弱，有所不同，有的直接在区划条例中陈述，有的则独立于区划条例之外。

历史保护地段法令（即历史区划条例）是一个法律文件，必须遵循所在州和当地政府的要求。首先，它的目的是提高公众福利。政府的目的是保护和提升市民总体的利益。这样，法令条款的评估必须显示它的基本目的是有利于社区大众，而不是一部分个人财产的拥有者。此外，法令中具体的实施途径应当合理。法令条款在如何实施上应该与其他城市法令的特性相似，并且不应该太晦涩以致于容易错误传达和错误使用。最后，法令的条款必须公正，应在一个具体的群体中，对每个人都是平等的。法令不应当对个体不负责任地施压。美国的法律充分尊重个人权益，如果法令对一定的个人财产太过严格，那么物主就有权提出他们的财产受到了法律上的“征收”（Taking）^[24]，市政府就应该补偿这些物主。但如果个人违反了区划条例的要求，那么委员会就要采取主动，反对物主的行动。在1975年马赫对新奥尔良一案中（Maher V．City of New Orleans）的判决中这样写道：“一旦历史保护区立法的目的被认为是适当的，那么作为法令的目的，保证建筑保护的实施是合理且必要的。”因为历史保护委员会很少有强制施行的权力，所以一般由拥有强制施行权的机构来实施。

在萨凡纳的区划条例中这样写道：

……

第4项　对建筑和构筑物的分类：在历史地段之中，所有的建筑和构筑物应当在市长和市议员认可的历史建筑地图上标明并加以分类，并作为区划地图的一部分。这些建筑和构筑物应当被分为2个等级：

（1）历史的。那些被列为历史建筑的个体应当具有相应的历史或建筑价值，作为保护的依据。应当被细分为：

A．杰出的。

B．优秀的。

C．较好的。

D．具有环境意义的。

（2）现代的。此类建筑与构筑物一般不在历史建筑地图上标明，除非有优秀的、杰出的或作为环境一部分的价值。

第5项　适当性证明（Certificate of Appropriateness）。对于以下行为，需要由区划行政管理人员经审议委员会同意后提出适当性证明，方可进行批准：

（1）在所有历史地段中：

A．拆毁历史建筑。

B．移动历史建筑。

C．在加建、重建、改建过程中对历史建筑的外立面材料的改动，以及在维护过程中对外立面色彩的改动。

（2）在Ⅰ号历史地段内：

A．在公共街道上可见的任何新建项目。

B．在沿公共道路（包括人行道）两侧，对于外墙和隔离物的改动，或新建墙体和隔离物。

C．在加建、重建、改建过程中对非历史建筑的外立面材料的改动，以及在维护过程中对外立面色彩的改动。

……

第9项　发展标准

（1）在所有历史地段内对于历史建筑的保护。对一座被认定为历史建筑的个体或部分，或任何包括并不仅限于石墙、围栏、轻型固定物、台阶以及标志等的附属物进行移动、重建、改建或维护时，只能以一种严格保存历史和建筑特征、结构、外观的方式来进行。

（2）对于历史建筑的拆毁。当业主证明一座被认为是历史建筑的个体无法带来任何经济回报时，经过具有资质的评估者认定，若审议委员会不同意提供适当性证明，该建筑仍可以被拆毁，但在得到拆毁许可之前，需经过一段告示延迟期：

A．被认定为杰出的：12个月。

B．被认定为优秀的：6个月。

C．被认定为较好的：4个月。

D．对于那些具有环境意义的：2个月。

告示将被张贴于建筑的场地或主体上，并在当地公共街道可以明显看到。另外，在拆毁之前，告示应当被登在当地大量刊行的报纸上，并不少于三次。最后一次告示登报应当至少在拆毁前15天。这一条例的目的是尽量对那些具有教育、文化、传统和经济价值的历史建筑进行保护，并让城市、热心于此的个人以及历史保护团体有机会来取得建筑的所有权或进行保护。在此期间，如果审议委员会提供适当性证明，则无需延迟。

（3）历史建筑的异地重建。一栋历史建筑不应当被异地重建，除非该建筑在当前场地不适合进行保护。^[25]

需要特别指出的是，美国是一个私权受到充分保护的国家，萨凡纳地方历史区划条例中规定当区域内的历史建筑（非登录建筑）的确对业主造成经济损失时可以允许拆除，这体现了历史保护中对私益的尊重。但同时，条例尽可能为社会上各种历史保护力量留有余地，利用美国社会中发达的非政府组织，即第三方力量来推进保护。事实上，这并不意味着保护力度的削弱，美国建筑遗产保护制度的优势即在于维护私权的同时，通过多样的经济手段和社会力量，建立一种自下而上的保护体系。这对于正在构建物权制度的我国而言，具有一定的参考意义。

不同地方的历史地段对于历史建筑的年限规定也有所不同，北方的费城社会山、波士顿贝肯山和南方的查尔斯顿与萨凡纳是四个比较有代表性的历史地段，对于历史建筑的年限要求对比见表4．2。

表4．2　四个历史地段对于历史建筑最小年限规定的比较

资料来源：City Historic District（Zoning）Ordinances，1999

历史区划法令对于历史地段内的建筑改动都有严格的规定，如果超出了历史区划法令的规定，则要申请“适当性证明”（Certificate of Appro－priateness），经过审议委员会审批通过后方可实施（图4．16）。

图4．16　一般历史区域内建筑改动的基本审批程序

来源：Alice Meriwether Bowsher．Design Review in Historic Districts．Washington D．C．：The Preservation Press，1978．

设计导则是在区划法令的基础上，侧重指导性的详细解释。一般的历史保护区都会有相应的设计导则来规范建筑更新，同时还设有审议委员会对业主的任何改建进行审批。相对于保护条例，由于美国的建筑保护管理机构对下一级政府都会留有很大的自主权，因此不同的历史保护区其导则也各不相同。例如，弗吉尼亚亚历桑德罗市规定在保护范围内的任何加建都应当采用传统式的设计，以与整个区域的风格相协调。圣达菲的导则更为严格，不但规定了建筑的色彩范围，而且对于沿街的洞口数量也有规定。^[26]相比之下，萨凡纳（Savannah）和费城社会山（Society Hill）的导则较为灵活宽泛，不强求街道立面的统一，允许在传统风格的建筑中插建一些风格截然不同的现代设计，但对其尺度有严格的限制。这种较为宽松的导则旨在通过控制沿街建筑的尺度、密度、材料等因素来延续传统的城市肌理。这些不同的设计导则反映了对于维护地段传统风貌的不同态度，也加强了各历史地段不同的形象特色和空间性格（图4．17、图4．18）。

图4．17　华盛顿乔治敦的一座新建筑，这是当地设计导则约束的结果

图4．18　纽约的一栋连排住宅中的插建，是在导则规定范围内的设计

相对于保护条例，设计导则有具体和灵活的特点，特别是针对设计目标，提出实现的多种途径，构成多路径式的引导方法。与导则并呈的有描述性图片，并常常附有范例，表达力图清晰易懂。尽管审议委员会可以同时执行历史保护控制和设计审议，但由于领域不同，具体参与审议的专家组并不一定相同，从而造成审查标准的差异。因此设计导则可以建立统一的标准，并且有一定的宽容度。设计导则在广泛公示和推行的过程中，也有助于公众在评价历史建筑更新和新建筑设计时，建立一个基本的价值判断标准。导则的制定者一般将历史区划条例、联邦保护标准与导则的体例和结构相结合。和历史区划条例相比，导则更注重对地方历史文脉的探索。设计导则在制定之前必须对地方建筑历史特色和现状作专项研究，在制定过程中需要和公众特别是业主充分沟通并征询意见。

设计导则以一种动态保护的视角，在一定限制条件下允许业主进行新的发展，防止社区的衰落（有时新的发展是必要的，在一个衰落的社区，业主往往不会在建筑日常维护上进行投入），在保证业主的个人权益的同时维护了历史地段的历史环境。在如何处理新旧建筑关系以及如何处理保护与发展的关系方面，这些导则对我国的城市整体保护具有参考价值。同样以萨凡纳的设计导则为例：

（1）建筑高度———这是一项强制性的标准，新建筑的高度与已有的相邻建筑的平均高度相比，不超过10%的变化幅度。

（2）建筑正立面的比例———建筑正立面宽度与高度的关系。如下图比例为1∶3／2。

（3）立面上洞口的比例———窗户和门洞宽度与高度的关系。如下图窗户宽高的比例为1∶2。

（4）正立面上虚实的节奏感———节奏感是强弱元素有节奏的改变，在单个的建筑的立面上的洞口的变化。如下图节奏感：3／2·1·3／2·1·3。

（5）建筑间距的节奏感———在经过一个建筑序列时，一个人所感受到的建筑实体和建筑间隙间的变化。如下图节奏感：4·1·4·1·4。

（6）入口和／或门廊等突出物的节奏感———入口与没有入口的人行道之间的关系。当经过一个建筑结构序列时，一个人所感受的入口或门廊等私密空间的变化。如下图节奏感：1·3·1·3·1。

（7）材料的关系———在一个区域范围内，最主要的材料可以是砖、石材、涂料墙面、木或其他的材料。如下图材料：砖。

（8）材质的关系———最主要的材质可以是光滑的（涂料墙面）或坚硬的（砖墙）或水平的木质墙板或其他的材质，材质也可以是错落搭接的。

（9）颜色的关系———主要的颜色可以是自然材料的本色、粉刷材料的颜色或经过岁月侵蚀后的颜色。如下图颜色：红色的砖墙，灰色接缝。

（10）建筑细部的关系———细部可以包括檐口、门楣、拱门、拱顶石、栏杆、铸铁构件、烟囱等等。

（11）屋顶形状的关系———大多数的建筑物具有山墙、斜屋顶、高耸的屋顶、平屋顶或其他的屋顶形状。

（12）墙面的连续性———物质实体，如砖墙、铸铁围墙、常绿的景观物、建筑立面或者以上这些物体的组合应该具有连续性，沿着街道的墙面应具有凝聚力和围合感。

（13）景观之间的关系———高质量和具有一定密度的景观可以形成一种场所感。这种场所感来自大量的景观及其连续性。

（14）地面铺装———使用砖质铺地、鹅卵石铺地、花岗石铺地或其他的铺地。

（15）尺度感———尺度感是由与人的尺寸相关的构筑单元和建筑细部的尺寸产生的。同时尺度感也由建筑体量和它与开放空间的关系决定。尺度感中最显著的元素是砖或石材的构筑单元、窗洞或门洞、门廊和阳台，等等。^[27]