加快日照市“城中村”改造步伐，提升城市形象，促进海洋特色新兴城市建设
张纪峰 曹永东 卢昱荣 (日照市规划设计研究院)
“城中村”是指我国城镇化进程中，位于城市及边缘的村庄被迅速扩张的城市所占用，原有村民的住宅用地或者返还给村民的居住用地等则维持集体所有制性质不变，在这些用地上以居住功能为主形成的社区。
一、日照市“城中村”存在的主要问题
(一)居住环境普遍较差，安全隐患较多
1.建筑密度高。有的“城中村”建筑密度达到70%，甚至达到90%，大部分建筑间距不足，部分道路宽度只有2～3m，甚至出现“堵头路”，存在较大的消防等安全隐患。
2.景观条件差。“城中村”基本无像样的规划布局，绿地面积稀缺，几乎没有公共休闲区域;周边卫生脏、乱、差，“室内现代化，室外脏乱差”成为“城中村”建设的形象写照。
3.基础设施不配套、不完善。“城中村”的公共基础设施不完善，道路不配套且质量差，各种管道、电线杂乱无章，排水排污不畅、内涝时有发生、垃圾成灾，卫生死角多。
村民大都依靠房屋出租等获取收益，社会就业培训等没有完全覆盖“城中村”，村民难以就业且容易下岗，失去工作，这给“城中村”改造带来极大困难。
(三)社会安全保障体系不健全
“城中村”内治安刑事案件时有发生，使得居民的安全保障面临着很大压力。虽然对“城中村”建立了初步的社会福利制度，但这种福利制度覆盖范围小、水平低、不稳定。
二、“城中村”问题产生的根源
“城不像城、村不像村”的“城中村”现象是在我国快速城镇化过程中出现的特殊产物，其本质是中国城乡二元结构的体制矛盾在城市外扩型建设中凸显的外在表现。
(一)城乡隔离的二元结构体制集中体现
城市与农村分割的二元结构制度在“城中村”体现特别明显。
1.土地二元制度。政府无法在短期内承担转换城乡分割的二元管理体制所带来的成本。
2.人口管理二元制度。在市场化改革不断发展的背景下，户籍制度改革的滞后却使得原本因户籍制度“锁定”在土地上的村民由边缘化人群迅速转变成既得利益者。
3.行政管理二元制度。城市行政组织负责管理、服务非农业人口户籍的人口，农村行政组织负责管理、服务农业户籍的村民。
(二)城乡规划体制的滞后、断层和弱化
1.在规划中未能充分考虑城乡的长远发展和土地的统一管理，呈现较严重的滞后性。
2.城市与其周边农村的规划无法很好衔接，从而产生断层。
3.村居一级存在规划管理体制弱化、规划资金不足、规划人员空位等薄弱环节。
三、日照市“城中村“改造的现状
据统计，日照城市规划区内有182个“城中村”，其中建成区内有89个村居需要改造。
20世纪90年代，日照市建成区内部分村居自主进行了“城中村”的改造。近几年来，先后启动了黄海二路居委、许家楼村、沙墩村等改造项目，涉及22个村居990户居民。2008年有17个村居进行了“城中村”改造，2009年又有12个村居被列入“城中村”改造计划。
日照市在“城中村”改造建设过程中，存在各部门、各单位参与“城中村”改造的工作不力;被改造村庄群众积极性不高，改造资金筹集困难;改造规模小，难度大;安置楼房建设周期长，回迁慢;规划建设水平不高，配套设施缺乏，等等问题。
四、日照市“城中村”改造的对策措施
“城中村”存在的诸多问题，结合日照市“城中村”的拆迁改造采取以下对策措施。
(一)强化对改造工作的组织领导
组织成立日照市“城中村”改造协调管理办公室，具体负责日照主城区城中村改造工作政策的制定、改造计划和规划审批工作的协调、调度和督导。有关区政府成立专门的办事机构，下设规划、拆迁等职能小组，从事城中村改造政策的具体落实工作。
(二)制定相应的政策措施
1.将“城中村”土地纳入城市统一规划、开发、建设的管理范畴。
2.改造集体产权。把“城中村”原集体所有的土地依法通过合理补偿征为国有。
3.转换居民身份。把村民身份变为城市居民，建立健全养老保险制度和基本医疗、失业保险制度、最低生活保障制度等社会保障体系。
4.理顺管理体制。建立城市社区居民委员会以取代原来的村民委员会，合理调整人事安排和管理权限，居委工作人员的工资及其管理社会事务的公共支出由政府负担。
(三)统筹规划改造建设项目，合理规划建设布局
加强项目规划研究力度，做到规划先行，集约高效，合理利用土地。在改造中同步完善公共服务设施及市政基础设施，为建设新型农民居住社区打下基础。
(四)尊重民意，鼓励村民参与改造
落实“城中村”改造政策，广泛听取村民和关心改造的市民意见，政府提供可供选择的居住模式，各村根据本村的实际情况制定有利于本村发展的改造方案。
(五)建立市场化的运作机制
“城中村”改造宜采用市场化运作的方式操作。改造主体可以是原村居成立的房地产开发公司(或项目开发公司)，也可以是社会上的房地产开发公司，或者由以上二者合作形成联合体。建立先建设后拆迁、先安置后补偿的市场化运作机制。
(六)综合配置产业结构，切实保护好失地农民的权益
改造中注重产业的综合配置，积极发展第三产业，适当发展新型的第二产业项目。解决好补偿安置的问题，建立健全社会保障体系，解除被拆迁居民和失地农民的后顾之忧。
(七)加强村民教育培训机制
建立村民的教育培训机制，做好村民的教育培训工作，使村民掌握一定的技能，提高其思想文化素质，以适应现代社会发展的需要。
(八)注重维系社区传统文化
“城中村”社区传统文化的可持续性是“城中村”改造的一个重要环节。保留原有的社区文化，改善居民居住生活环境，从而实现土地资源资产价值的最大化。
五、结语
日照市的“城中村”改造工作正有序推进，呈现出星火燎原之势。
加快日照市的“城中村”改造步伐，逐步改变“城中村”的面貌，使新、老城区融为一体，让生态城市——日照市更加宜居。不断提升城市形象，促进海洋特色新兴城市的建设，是广大市民、每一位规划建设管理工作者义不容辞的职责。
［1］周新宏.城中村问题形成、存续与改造的经济学分析［D］，2007.
［2］吴英杰，罗皓.“城中村”改造.寻求城市发展与经济利益的协调［J］，2004(7).
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