浅谈二元分治与城乡统筹

浅谈二元分治与城乡统筹

刘　涛　李俊生　冯国军　(德州市城市规划设计研究院)

20世纪80年代至今，我国一直沿用城乡二元制土地制度，它将城市和乡村分割为“城”与“乡”两个独立的个体，导致房地产市场不统一，区域交流不畅，发展不协调。在过去的几十年里，随着城市化速度的加快，城市的发展一直依靠农村集体土地这块巨大的“预留用地”来扩大自己的容量，以容纳迅速增加的城市人口，但土地资源毕竟是稀缺的，这种粗放的发展模式只会造成土地资源的浪费与枯竭。2008年1月1日开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》通过立法的形式将城乡统筹发展确定为今后城乡发展的基本方针，使城市与乡村协调发展，实现以双赢为目的发展格局。下面笔者将从“二元分治”所引起的问题来阐述城乡统筹的必然趋势与城市未来应采取的发展模式。

一、“向农村转移”

“向农村转移”这一解放战争时期的现象在现代社会又重新出现，成为广大城市中低收入者普遍的心声，当然这一“战略举措”并不是一种自愿行为，而是一种无奈之举，从98年开始，住房制度由福利化向货币化转变，中国房地产市场持续升温，房地产发展迎来了又一次飞跃。由于土地资源的稀缺性，房价成倍攀升，城市广大中低收入者被推向了城市的边缘，进而导致了许多问题，如乡产房现象。乡产房是小产权房的一种，是在农村集体土地上盖起的住宅，这种住宅不具有完全产权，即只有使用权，而不具有收益、处分的权利，它不像商品房那样由国家统一颁发产权证，只有乡镇政府盖章的产权证书。尽管2006年国土资源部一再提醒公众:城镇居民不得在农村购置宅基地，并针对一些地方城镇居民在农村购置宅基地、违法建造住宅、侵占耕地的现象，推出了一系列规章制度，试图阻止这个浪潮。但近年来随着商品房价格居高不下，伴随新农村建设，乡产房如“雨后春笋”般出现，曾经风靡一时的经济适用房也被盖过了风头，在“我想有个家”的歌声中，广大中低收入者在无力购买商品房，而两限房、经济适用房和廉租房又与自己完全绝缘的情况下，决定铤而走险，纷纷涌向这“不能碰触的高压线”。

笔者认为，“乡产房”的风靡有两个因素，一是如上述所说，商品房价格居高不下，广大中低收入者在无奈之下铤而走险。二是国家土地使用权二元论已严重阻碍了城乡的统筹发展，市场分割，导致农民与城市居民在物业处置权上的不平等性，广大农村居民的财产并没有得到平等的对待与保护，这严重违反了物权法“对所有公民财产的平等保护权”规定以及宪法中“法律面前人人平等”的原则。2005年广东省抱着当年安徽小岗村打破大锅饭的勇气，出台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》，《办法》强调，通过出让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设，且农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经其全体村民三分之二以上成员同意。《办法》还规定，集体土地流转收益纳入农村集体财产，由乡镇集体经济组织负责管理，其中的50%须存入银行专户，专款用于农民的社会保障安排。广东的做法无疑实现了土地应有的价值，并在一定程度上打破了城乡二元制所导致的社会福利制度在农村与城市上的不平等性，使农民有了自己的保障系统。这些法案也为打破城乡土地资源二元制铺平了道路，使人们看到了希望，但就在这时，18亿亩红线的出台又一次给人们敲响了警钟——土地资源是有限的。

二、“耕地红线”

2006年8月，在国务院常务会议审议并原则通过的《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》，对最为关键的耕地保有量指标，纲要明确“到2010年和2020年，分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩”，因为之前将土地保有量指标设置低于18亿亩的提案并未通过，所以“18亿亩”成为国家的所能承受的底线，“18亿亩红线”的说法相应而生，成为人们讨论的热点话题。

红线的出台又一次点醒了人们，土地是有限的，不能过度的开发，如果按上述的做法，集体所有土地进入房地产市场自由买卖，不加以控制，这种路子只能导致耕地大量减少，中国人的吃饭问题要依靠国外的尴尬局面。“温”的问题解决了，“饱”的问题又出现了。这样就出现了相互矛盾的点——要“温”还是要“饱”，要“温”就意味着城乡房地产市场统筹，土地平等交易。要“饱”就意味着，保有足量耕地，保证粮食储备。在笔者看来，“温”、“饱”都不能舍，现阶段中国的城市化率已达到44.9%，正好处于加速阶段，城市容量必将急剧增大，要容纳过多的人口，城市需要土地，而大量人口的增加又需要粮食。因此，我国面临这两难的局面，既要保证能容纳过多的人口，又要解决人口的吃饭问题。其实城乡统筹的终极目的就是如此，那么城乡统筹在土地方面该走什么路子呢?那就是集约发展。

三、“集约发展”

集约发展的目的在于最大化的利用土地资源，避免土地的浪费现象，现阶段的社会中就有很多土地的浪费现象，如在城市中所谓的传统保护、在农村中出现的“空心村”等。在笔者看来传统固然要保留，但要适度，对于过去的不再适用的住宅、建筑，要有选择的划片区加以保留，而不是见着古建筑就挂上“历史遗产保护”的牌子，大家应该清楚其实我们本身就在缔造传统，若干年后当我们回顾现在的建筑时，它也会成为一种传统，难道都要保护吗?时代是推陈出新的，对于没有太多实用价值的东西，我们需要淘汰，而不是盲目过度的保留。而“空心村”的问题由来已久，过去农村地区的建设并没有统一的规划，村民都按照自己的意愿和一些不成文的规则建设自己的住宅，这就导致了土地资源开发使用的混乱与无序，因此近几年国家大力倡导新农村规划，很多地区通过新农村社区建设来实现土地的集约利用。因此集约发展是一种必然趋势，不论对于城市还是农村。现阶段国际社会也都在研究适合自己集约发展的路子，目前普遍得到公认的发展模式就是紧缩城市。

四、“紧缩城市”

1990年欧洲社区委员会(CEC)于布鲁塞尔发布绿皮书，首次公开提出城市的发展应回归“紧缩城市”形态，因此一种提倡紧缩、集中化、增加城市密度的城市发展模式成为规划师们讨论的热点，关于紧缩城市至今尚没有一个确切统一的定论，但这一概念所带来的集中化、高密度开发、降低能耗、集约土地的意向却引导更多的人对它进行研究和完善。

紧缩就意味着集约，城市的发展不能再以横向的发展为主导，而应该结合技术的发展逐渐将开发的重点转为纵向，着重将地上空间和地下空间开发相结合。对于地下空间的开发比较成功的例子当如美国波士顿的中央大道，波士顿中央大道的例子表明，随着科学技术的发展，地下空间的开发已经成为可能。地下空间资源广阔，对它的开发利用将极大的缓解城市用地的紧张，成为未来城市集约发展的主要方向。

对于现在人多地少的中国而言，紧缩城市的出现无疑是一剂良药，它的完善与发展对中国城市而言具有重大的意义，笔者相信随着紧缩城市理论的不断实践与完善，它将成为中国现阶段最佳的发展模式，它将导引中国的城市化走向更为集约、更为科学的路子。

五、结语

要冲破城乡土地二元制的枷锁需要城乡统筹，而城乡统筹又需要走集约的发展路子，鉴于我国城市发展政策的不完善，我们需要不断实践、不断探索，立足我国的国情，找出一条真正适宜于中国的发展道路。

参考文献

［1］刘洪玉，张红.房地产业与社会经济［M］.北京:清华大学出版社，2006.

［2］迈克·詹克斯.紧缩城市——一种可持续的城市形态［M］.周玉鹏.北京:中国建筑工业出版社，2008.

［3］曼昆.经济学原理［M］.梁小民.北京:北京大学出版社，2008.