清末以来北京的自治与北京城市独立法律地位的确立

1．3．2　清末以来北京的自治与北京城市独立法律地位的确立

在全国自治风潮下，北京出现了提倡和促进地方自治的社会团体，推动北京的地方自治。北京实行自治的历史脉络可以概括如下：民政部于1907年10月下令京师先行试办自治（1907）—《城镇乡地方自治章程》（1909）颁行—《京师地方自治章程》（1910）颁行—《市自治制》（1921）颁行。

1910年1月颁布了《京师地方自治章程》。该章程以及配套的《京师地方自治选举章程》清楚地规定了自治区域、范围、居民和选民、自治机关、选举办法、自治经费和自治监督的各项事宜。

民国初年的地方自治体系基本沿用清末。1914年袁世凯以京兆为特别区域推行了地方自治。随着复辟帝制的失败和袁世凯的暴亡，京兆地方自治运动再次草草结束^[11]。袁世凯死后，段祺瑞执政并酝酿恢复自治，此后颁布《地方自治令》，设立自治讲习所，顺应民间自治风潮。

1914年8月，北京政府内务总长朱启钤创办京都市政公所，与隶属内务部的京师警察厅一起管理北京的内外城，形成近代城市政府的雏形。1915年9月21日在公布改订的《京师地方自治章程》中，大总统明确京兆为特别行政区，即相当于行省的地位。该章程共八章，首先确定了自治区域，即“京师地方自治区域以内外城及外郊构成之”，“内外城地方以巡警总厅所辖地面为境界，其分区之法，即以巡警区之境界为准。外郊地方以京营所辖地面为境界，应就京营地面分区办理。巡警区域与京营地面有更改时，自治区域一并更改”^[12]。该章程对自治机构的管辖范围、权限、职责分工等做了明确的规定，北京作为“市”开始独立存在。

1916年，曾推行特别行政区京兆试验地方自治经验，后因政局动荡，自治行动时断时续。从1921年起，北洋政府颁布试行了《市自治制》及《市自治制实施细则》、《市自治制施行日期及实施区域令》，都对城市的独立的法律地位予以公认，规定民国的“市”是具有法人地位的自治团体，并计划通过市民选举产生市政长官。《市自治制》完全仿照了欧洲式的市镇制度，是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，开创了中国市制。《市自治制》规定：“市自治团体以固有之城镇区域为其区域，但人口不满一万者，得依《乡自治制》办理，市分特别市、普通市二种，特别市由内务部认为必要时，呈请政府依教令定之，余均为普通市。”^[13]此外，还规定“市长为一市行政之首长……普通市市长选举后呈由直接监督公署委任。特别市市长选举后呈由直接监督官署咨请内务部任命。但京都市市长，设为特例，由内务部遴选经由国务总理呈请大总统任命”^[14]。

北京因其独特的地位而有特别规定。“京都市之设为特例，各国尤不乏先例”^[15]。1921年1月，北洋政府定名北京为京都，规定1922年9月1日起在京都特别市施行新的自治。大总统令（教令第十一号）称，“京都地方业经明令为特别市，所有市政督办各职应即裁撤。在市自治机关未成立之前，市政事宜由内务总长暂行兼理”。此后又公布《京都市市长选举规则》、《京师自治筹备处简章》^[16]。由于时局变化，军阀混战开始，所谓“自治”的各项章程并未实行。1928年6月成立北平特别市，隶属国民政府。总之，民国初年的自治计划相对清末的自治而言比较详细，具有一定的可操作性。但是同清末的城镇自治制度一样，这个市政制度也因为社会动荡而无法延续。

1928年6月，北京结束了北洋政府统治的历史，也结束了作为民国国都的历史。6月28日，民国政府改北京为北平，在内外城和近郊的范围内正式设立北平特别市，专门颁布了《特别市组织法》，以加强城市管理。该法明确了市政府的组织机构和权限，但对城市基层管理组织没有特别规定。

1928年7月3日《国民政府市政法规》公布，正式规定市分“特别市”与“市”两种，特许建立的特别市为：中华民国首都、人口百万以上之都市、其他有特殊情形之都市^[17]。由此，中国开始将“市”作为一种行政建制。南京国民政府还颁布了《普通市组织法大纲》和《特别市组织法大纲》，规定了设立普通市和特别市的条件和审批程序，正式开创了中国市级建制组织的先河。

1928年12月，北平首任市长何其巩邀请各界人士发起组织北平自治讨论会，并在市政府中设立筹备自治办事处，负责办理城市自治事务。1930年，在国民政府颁布《市组织法》的推动下，北平的具有近现代意义的地方自治正式开展。当时市政府将700余平方公里的北平城区和郊区共划分为15个自治区，461个自治坊，5 157个闾，25 417个邻。由具有一定身份资格的市民初步选举产生区公所、坊公所。

1933年春，北平市举办了正式的公民登记选举，产生了民选的区长、坊长和市参议员，组成第一届市参议会，依法监督北平的市政管理。1933 年6月21日，市长袁良到任，在市政府中设置了自治事务监理处，从政府的角度上加强对市民自治的管理，该机构的设立标志着地方自治运动转变为国民政府基层政权建设的一部分。北平市、区、街坊各级行政建制粗具雏形，但迫于战事压力，自治运动实际很难深入开展。

可以看出，清末的自治运动只是象征性地进行，中国有实际意义的自治活动是进入民国以后才逐步开始的。北京所进行的自治运动是在北京走向近代化的深刻社会背景下产生的，对城市管理、市民参与城市政治、经济生活等有划时代的影响。通过回顾北京实行地方自治的相关立法和实施过程，我们不难看出，《京师地方自治章程》和《市自治制》是北京实行城市自治、确立城市作为独立法律地位的两个重要文件。它们不仅仅明确了自治机构的权责，更重要的是强化了北京作为城市拥有的独立管理权。这一法律地位的认定是现代城市发展和机构设置的基本依据，据此，现代意义的城市组织管理机构才能得以诞生和运作。

城市自治是近代中国向西方政治制度学习的一项重要内容，它自然受到西方民主思想的影响，“都市自治为培养民主国民自治之智识而达成真正民治之阶”^[18]。城市自治涉及的内容繁多，而当时已有学者意识到，除了与政治和民主化有关外，城市自治与城市建设之间的关系也很密切，认为自治“与市政有极大的关系。原来所谓西洋政治，就是立宪政治；立宪政治，就是民主政治，民主政治的初步，就是地方自治；而市政的推行，就是地方自治的一部分的工作”^[19]。可见市政的发展是建立在城市自治的基础上已经为时人所认识。因此，城市自治在中国政治发展史上有重要的地位，而透过城市自治实现市政发展，以市政发展佐证民主政治的追求，二者在近代中国特殊的时代背景下互为表里，共同推进。这表明当时的知识分子对西方城市的物质文明与制度文明的结合在认识上达到了一个新的高度。

北京不论是作为特别市，还是普通市，历任市长都组成了市政府委员会行使管理职责，而作为地方行政首长，北平市长的地位也举足轻重。民国时期在北平市长任上共18位市长，刘苏综合档案史料，做出如下整理，参见附表1，通过此表可以了解北京在民国时期的历任市长在职的情况。市长作为市政府的最高领导，对城市的各项事业负责，事关城市发展的城市规划和建设事业成为市长及市政府的重要职责之一。