日本侵略者制订的《北京都市计划大纲》

4．1．1　日本侵略者制订的《北京都市计划大纲》

1937年卢沟桥事变后，日本侵略者占领北京以及华北大片地区。出于长期占领目的，日本侵略者对华北主要城市包括北京、天津、塘沽、济南、石家庄、太原、徐州、新乡等都做过比较详细的“都市计划”。1938年底，日本政府要求华北日军在确立治安的同时，可以进行自主的建设。因为北京地位的特殊重要性，由日本兴亚院华北联络部组织，对北京的地理、经济、社会、资源等进行了极为详细的调查，并在近现代城市规划理论指导下，提出了规划草案，在此基础上编制了《北京都市计划大纲》^[1]。规划编制基本采用整套近现代城市规划编制理论、方法和步骤，连文本框架和结构都与现在的模式基本相似。

1）规划编制的背景、基础和主要内容

日军侵占北京后，在京日本人由4 000增至4．1万人，北京的人口因而急剧增加。1936年北京人口为155万，到1939年增至173万^[2]，人口压力巨大。为了满足大量日本人在北京的居住生活，达到长期占领北京的目的，在近现代城市规划理论影响下，由佐藤俊久与山崎桂一提出了规划草案，伪政府在此基础上编制了《北京都市计划大纲》。

日本侵略者为扶持以于晋和为首的伪北京政权，在市政府派驻日本人作为特别顾问。在特别顾问的帮助下，伪政府对北京的地理状况、资源和产业以及人口分布进行了调查。日本人在广泛调查的基础上提出了北京城市发展的几条方向性建议，如提出城市发展重点“一在旧街市之整理，一在新市区之辟设。盖以昔日都市多任其自然演进，对于公共之交通卫生以及防护各方面，自不能期其尽善，必须渐次加以整理……现在人口增加与日俱进，非另辟新街市区不足以资容纳。北京于西郊设街市区，东郊设工场区”。这些建议成为规划编制的基本指导思想。

1938年1月，由佐藤俊久与山崎桂一拟具的类似规划大纲的《北京都市建设计划要案》^[3]出台。在此基础上，《北京都市计划大纲》（以下简称《大纲》）编制完成并于1941年由华北伪建设总署公布（1947年北平工务局在编纂《北平都市计划设计资料第一辑》时称其为《北平都市计划大纲旧案之一》）。日本人还授意伪建设总署编订了《都市计划调查资料》^[4]、《北京都市计划风景地区规则》^[5]、《街路计划标准》^[6]以及《北京市设计委员会组织章程》^[7]等属于专项规划和规划实施的文件。

制订该规划之前，日本组织下的伪政府建设署进行了大量的基础调查工作^[8]，这些工作包括：

（1）都市计划区域调查资料

包括绘制行政区划图，详细标注区域内土地利用面积的增减情况；绘制人口统计表、面积及人口密度表、交通机关配置图、上下水道配置图、风景名胜图等。

（2）一般调查资料

整理沿革概要，制作风向及风速图、地形图、土地利用概况图［包括街郊区的旱田、水田、牧地、盐田、山林、河川、湖泊、飞机场、练兵场、低湿地、荒地、史迹、名胜、温泉等，市街地的官衙用地、商业地（又分为繁华商店街、普通商店街、长期摊贩营业地、仓库地带、妓馆等），工业地（又分为重工业地、轻工业地）和住宅地（又分为普通住宅地、不良住宅地）］、土地所有权现状图（包括国有地、公共团体所有地、寺院所有地、民有地分类）、土地时价概况图、交通时间图等。

（3）地址调查材料

包括水质及其他调查图、职业类别人口调查表、建筑物用途状况图、工场调查表、特殊建筑物调查表的制作。

（4）公园及风致地区调查资料

包括普通绿地调查表、公园调查表、生产绿地及荒地调查表、史迹名胜风景等调查图和调查表的编制。

（5）特别调查资料

包括开展街路计划调查、运河计划调查、地址资料调查、公园及风致地区调查等。

除了以上基础工作，民国29年（1940年）8月，伪建设总署公布中日文对照的《街路计划标准》^[9]，对街路等级、街路区分、坡度与曲线、街路交叉、建筑限界等标准进行规定；民国30年（1941年）7月又专门公布了中日文对照的《地域地区计划标准》^[10]，包括了对商业地域、居住地域、工业地域、混合地域、绿地域、风景地区、美观地域的划分标准和规划要求，以及其他注意事项。同时公布的还有《公园绿地计划标准》、《公共用地计划标准》。这些都是属于城市规划的标准规范类的文件。

从规划的主要内容上看，《大纲》分为四编十九章，包括“北京市概要”（包括沿革、地势、气象、人口及密度、铁路、道路、公园、公共事业、工业、商业、“娱乐欢兴”等）、“都市计划纲要”（包括方针、都市计划区域、市街计划区域及新市街计划、地域制、地区制、交通设施、上下水道、公共设施、都市防护设施、留保地等）、“都市建设事业”（包括方针、建设要领以及实施）、“关系诸规”（包括市街建筑暂行规则、新市街土地租用规则、街路和公共设施设计标准）等主要内容。可以看出，规划不仅包括编制内容，也包括了实施建议和一些主要建设标准。

《大纲》确定北京的城市性质为政治、军事中心，特殊的观光城市和商业都市；都市计划制订的范围包括“以现正阳门为中心，东西北三面各曰三十公里，南曰二十公里”，即东至通州迤东五公里，南至南苑土垒之南界，西南至良乡附近，西至永定河道西六公里，西北至沙河镇，北至汤山，东北包括孙河镇；制订规划时的人口规模为150万人，计划20年后达到250万人；规划采取分区制，划定专用居住区、商业区等，规定绿地区、风景区及美观区等地区，并划有“保留地”（图4．1）；规划中提出了北京城市发展的几条方针（图4．2）。

1942年，由于战局的变化，日本侵略者对规划进行了收缩性调整，调整后的规划在抗战胜利后被北平市工务局称为《北平都市计划大纲旧案之二》。

2）旧城和新区规划

因当时旧城区和规划新开发地区在规划建设方面的目标和任务都不同，《大纲》对两类地区采取了不同的规划模式。

（1）“旧街市”的规划与建设

“旧街市”范围为内外城城墙四周至城外绿地带中间之土地。《大纲》采用分区制，“为街市之保安、卫生、居住安宁、商业便利，及增进工业能率计，应尊重旧街市之状况，并考察将来都市发展之倾向，在街市计划地域内，就专用居住、商业、混合、工业各用途实施分区制”。为此，规划规定了专用居住区为“高级纯粹住宅地”；商业区以商业为主，并与居住混合；混合区为小工业、仓库与居住商业区混合的地区等。

图4．1　北京城市规划图

说明：A．圆明园遗址　B．万寿山　C．玉泉山　D．飞机场　E．大广场　F．故宫、天安门　G．卢沟桥

资料来源：藏于首都图书馆

图4．2　依据《北京都市计划大纲》而做的“北平市都市计画简明图”

资料来源：首都图书馆

高级住宅区规定在城内的分布为：①东四北大街、朝阳门大街、东直门大街所包围之区域；②东四北大街、东四南大街、崇文门大街之西方至王府井大街一带的区域；③交道口东街、鼓楼东大街南方区域；④西直门大街、西四大街、阜成门大街所包围之区域；⑤西单北大街丰盛胡同、旧刑部街所包围之区域；⑥西四北大街、西单北大街之东方至府右街皇城根一带之区域；⑦石虎胡同南方区域。上述区域沿途商业地域及沿城墙居住区除外。

商住混合区的分布为：①朝阳门大街、崇文门大街、西观音寺胡同所包围之区域；②羊市大街、阜成门大街南方至丰盛胡同一带之区域；③正阳门大街、东珠市口、柳树井大街、北羊市口所包围之区域。

正阳门大街、西河沿东口、魏染胡同、粉房琉璃街、先农坛所包围之区域等为“集团商业区”，其主要道路为“路线商业区”。

规划在旧城内将小工业、小型仓库与居住、商业的混合区设在“城内外城东南部，并于城之周围沿铁路线酌设数处”。除此之外，“在城内拟以正阳门至天安门之间两旁，长安街、崇文门、王府井大街、东安门大街、西单北大街、宣武门大街、西安门大街及正阳门大街沿路”为“美观地区”，故宫等为“风景地区”，严格控制划定地区内的建筑物和其他设施的建设。

从实际建设情况上看，《大纲》制订对当时内城开发产生了一定影响。例如，日占时期的商业设施如银行、商店等大多集中在东单、王府井、东西交民巷一带。这里是老北京的商业繁华地带，又邻近使馆区，优越的区位条件吸引了日本和朝鲜（半岛）^[11]人的商业组织的集聚。日本政商机构，包括银行、学校、医院、商店、旅社、饭店、行政机构等设施纷纷聚集于此，这是民国以来内城空间发生的一个显著变化。

内城进行的重要空间调整还表现在，内城居住、社会空间以及使馆区的变化是日本按照自身利益主导规划实施和土地利用调整的结果。清末以来，北京市的外国人口大多居住在东交民巷使馆区。卢沟桥事变前，在北京的日本人主要集中在使馆区内一区^[12]。日本占领华北后，日本广田内阁审议通过了《二十年百万户移住计划案》，并宣布将此计划列为日本“七大国策”之一，从1937年开始正式实施。卢沟桥事变时，在北平的日本人仅4 000余人，1940年1月增至46 000多人，7月则增至67 400余人，占华北日本人总数的22%^[13]。八年沦陷时期，北京人口的增长主要是机械增长，而在华日本人的增长占了很大比例，其数量在20世纪40年代初达到高峰。这些日本人在华从事商业活动者居多，除在西郊新街市的日本人外，在东单、王府井、东西交民巷一带也大量聚集。因商住条件优越，原居住于这些区域的北京市民被日本侵略者大量地驱赶到城郊地区。西四牌楼附近一带地方甚至被划为“特别区”，中国人一概迁出，也不准在这里通行。来北京的日本人除了军政人员外，绝大部分是来此淘金做生意的，许多中国人的商店、铺面被日本人无理抢占或被迫挂上日文招牌^[14]。

使馆区本就是北京的特殊区域。日本侵华时期，侵略者凭借其占领者的优势地位，扩大其使馆占地，使使馆区的空间布局也发生了明显的变化。1900年前后，日本在使馆区仅占法国和西班牙使馆之间的一小块空间，东侧紧邻北京饭店（图4．3）。1935年时日本的使馆区占地面积大大增加，除原有面积外，沿御河西侧增加了两处公使馆地和日本兵营，周边邻中法银行、中国邮局（图4．4）。这一时期，无论使馆及相应设施面积的扩大和所占据的良好位置方面，日本都是十分突出的。

根据《大纲》对内城道路的改善性规划，日伪时期伪建设总署实施了一些修建和改建城市道路的工程，对改善内城封闭、堵塞的交通状况以及改善内城空间产生了一定作用。1938年8月至1939年1月，共修沥青马路五段，包括安定门经交道口至北新桥，朝阳门经王府井大街至八面槽，阜成门至西四，广安门经菜市口至宣武门，天桥至永定门路段。随后伪工务局又着手将市内主要道路改建为柏油路。据《市政旬刊》民国27年（1938年）12月14日“工务局施政概要——一年来之回顾”记载：新修沥青柏油路“东四牌楼至北新桥，王府井大街南口，中央饭店门前一段……府学胡同中部及中剪子巷一段，后圆恩寺，西四牌楼至西直门一段，共计78 055平方公尺”；“新修报子胡同及东四牌楼六条胡同，府学胡同等处，共计26 041．80平方公尺”；《市政旬刊》民国28年（1939年）11月24日曾记载“北海公园前及南北池子西郊民巷……正阳门大街、府前街等处补修沥青油路”，并翻修南新华街、珠市口至柳树开、干面胡同、史家胡同、养蜂夹道、霞公府无量大人胡同，纸巷子至煤市大街等处的石碴路73 466平方公尺。自卢沟桥事变以来，崇文门至东单牌楼一段的沥青路屡经载重车辆碾轧，破损严重，市公署准予补修，并将西道牙下石碴路改为柏油路，将已经淤塞损坏的街沟、沟井与砖道牙偏沟加以修治或重新安设。上述工程属伪工务局四年计划中第一期工程的一部分，在1939年底完成。同年底，在东单、西单、王府井大街南口、八面槽、府右街南口等处装设完工三色楼式指挥灯。

图4．3　1900年的公使馆（黑色部分为日本公使馆）

资料来源：根据L C Arlington，William Lewisohn．In Search of Old Peking，HK．London：Oxford University Press，1991改绘

图4．4　1935年的公使馆（黑色部分为日本公使馆及兵营）

资料来源：根据L C Arlington，William Lewisohn．In Search of Old Peking，HK．London：Oxford University Press，1991改绘

尽管如此，这些市政改善工程只是杯水车薪，整个日伪时期旧城区市政废弛，道路沟渠破败不堪。出于为日本人服务的主要目的，旧城区的规划实施和市政改善主要放在日人居住地的基础设施改造和城市美化方面，而对日人居住区以外的区域的城市建设则不管不顾，任其恶化。

（2）西、东郊“新街市”的规划和建设

考虑到北京的进一步发展，以及为容纳北京迅速增加的日本侵略者军、政、商机构及日本人口和企业，《大纲》认为仅仅对靠旧城区的挖潜是远远不能满足需要的，于是对于在内城西、东郊开发建设“新街市”拟定了宏伟计划，并规划西部“新街市”以“容纳枢要机关及与此相适应的住宅商店”为主要功能（从现在看可理解为新行政文化中心），东部“新街市”位于旧街市东南地区和通县的西部，以工厂区为主要功能，并从长远目的出发，在规划区域内配置一部分商业地区，预备将来使东郊外成为卫星市。

《大纲》对西郊“新街市”区域定义的范围是“东距城墙约4公里，西至八宝山，南至现在京汉线附近，北至西郊区机场。全部面积约65平方公里，其中主要计划面积约占30平方公里，余为周围绿地带”。规划所选择的这个新行政文化中心区，以颐和园佛香阁为标志点划出一条南北中轴线，这条中轴线位置大约在今天的西四环一线。这样不仅使新城区的正北方有了一座“靠山”，符合“背山面水”的风水理念，而且在新城中轴线上，利用了现成的水域（昆明湖和长河）。西郊新街市规划的核心区域内计划充做军事机关用地，在铁路沿线设置商店街，铁路线迤南为特别商业地，居住地在商店街的背后。此外还包括学校、商店、医院、神社等设施，道路和上下水系统都进行了系统的规划，并规定主要将房屋租给来华的日本人使用。西郊新街市建设目的是“建设西郊新市区为一能自立之近郊市，利用已有建筑道路设施，疏散城区人口，解决市民居住问题。新市区周围绕以绿带，与城区隔离。保留空地以备将来发展”。这里所指的城区人口以日本人为主，充分体现规划为日本侵略者长期占领北京服务的目的。西郊新市街的规划布局参见图4．5。

图4．5　北京市东西郊新市街之西郊新市街地图

A．日本人学校　B．青年训练所　C．北京神社　D．八宝山　E．医科大学　F．大众运动场　G．中国人学校　H．中央车站　I．中央批发市场、货物站　J．莲花池　K．瓦斯公司　L．家畜市场　M．下水处理场　N．公主坟　O．翠明公园　P．钓鱼台公园　Q．东公园　R．大广场　S．西公园　T．阜成门　U．广安门

资料来源：北京市东西郊新市街地图．北京档案馆藏．档案号：J17—1—2797

按照这一规划，北京伪政府于民国28年（1939年）开始建设西郊“新街市”，并且在抗战结束前使其略具雏形。根据《北京都市计划设计资料第一辑》统计，西郊新市区共征地14．7平方公里，建成建筑518栋，用地面积862 042．12平方公尺；建成土路67 900公尺，占全区计划路长度70%，沥青洋灰路两条，长8 700公尺，沥青石碴路三条共3 600平方公尺，并建成中央大路，使得西郊新市区规划的方格网道路骨架基本完成；建成卫生设备自流井三口，净水场三处以及长辛店变压场、石景山发电场新锅炉房，医院、运动场、公园各一处，苗圃三处。

基本形成的西郊新市区方格网道路骨架使得新市区的开发具有一定规模（图4．6）。建成的道路主要包括：沥青混凝土路面复兴大街（南侧）8 700米，沥青碎石路万寿路、永定路、玉泉路共计3 600米，碎石铺装复兴大街（北侧）8 700米，卵石铺装中央大街（今复兴路）1 900米，土路翠微路1 000米、翠微西路800米、万寿路及东西路共计4 200米、万寿东西二路共计2 700米、东翠路1 600米、丰台路及丰台东路4 000米、丰台东二路1 000米、东线路1 400米、中央大路1 000米、中央东路及西路2 000米、西绿路1 500米、永定路及永定东西路4 800米、西翠路及西路3 000米、玉泉路及东路2 700米、北绿南街1 500米、南绿街4 000米、平安南北街5 500米、复兴北二街4 000米、复兴南北街7 000米、太平街及北街6 500米、泰安南街1 500米等。^[15]

图4．6　北京西郊新市街中心地区（兴亚大路）

A．军司令部　B．大广场（为军事阅兵、配置大和坛、纪念门、圆环等）　C．图书馆　D．公共集会堂　E．军事用地　F．区行政中心　D．日本居留国民团体　H．领事馆　I．日本警察局　J．日产公司　K．旅馆　L．商业建筑　M．大仓公司　N．商工会议所　O．新闻社　P．北中国开发公司　Q．建设总署　R．华北交通公司　S．银行　T．公司　U．百货公司　V．小学　W．同仁医院分院　X．电信局　Y．中央邮局　Z．铁路旅馆 ！建筑物 ？电影院

资料来源：藏于北京市档案馆

当时日本人认为西郊新市区将会有很大的发展潜力。到1942年，西郊新市区已吸引住民500户，约1 500人，还准备继续建设房屋，预计吸引1 500户，在1942年底预计达到6 000多居民。为繁荣西郊，当局进行了一系列的配套设施的建设。在教育方面，建有国民学校校舍，1942年10月完工。医疗方面，已经有了临时的医疗机构，准备在五年计划中设立综合性医院，并在当时人口激增的情况下，先行建立一些小型的诊疗所。

《大纲》规划的东郊“新街市”在广渠门迤东1．5公里至3公里之间，拟准设立“本市为消费市场之制造工厂及其他特加限定者”，并“在通县指定设立大规模及有妨害或具有危险性工厂区域”。

根据规划，日伪期间伪建设总署在东郊征地2．67平方公里，建成工厂九家，干线道路三条，土路共18 000公尺。东郊工厂建成的包括北京锻造株式会社、北京麦酒株式会社、北京制药株式会社、大信制纸株式会社、野田酱油株式会社、日本电业公司、东西烟草株式会社、天野工业所、今村制作株式会社等，预留的其余11家企业用地仍为空地（图4．7）。

（3）新旧街市之联系与“地区制”

考虑到加强东、西“新街市”以及“新街市”与“旧街市”的联系，《大纲》规划了三条东西方向的联系通道：从广安门、阜成门向东沿线道路辟为一南一北的东西干线道路，长安街两面开辟城门洞，使长安街这条中轴线向东西延伸，成为中间的东西主干道。规划中东西中轴线的确定对北京后来的空间发展和布局起到重要的影响。

为了加强新旧市区的对外联系，日本侵占北京期间还对北京通往郊区以及周边省份的长途公路、铁路、飞机场、运河等进行了规划。

《大纲》根据功能分区的原理，在建成区、新市区和城郊规定了服务于都市保安及卫生功能的农耕地、森林、山野、原野、牧场、河川等“绿地区”，名胜古迹为主的“风景地区”，旧城区以正阳门—天安门、长安街、崇文门大街、王府井大街、东安门大街、西单北大街、宣武门大街、西安门大街、正阳门大街为主以及新市街主要道路和广场为主的“美观地区”。对各“地区”的建设提出了一定条件，如《大纲》通过划定包括北海、中南海及景山东北西三面由各皇城根包围之间的区域，对该地区内建筑物及其他设施的建设和改造严加统制，以达到保存古建筑和古城风貌的目的。

图4．7　北京东郊工场地带都市计划图

1．日清面粉　2．野田酱油　3．北京啤酒　4．日本毛织　5．华北东亚烟草　6．北京铸造　7．大信制纸　8．北中国制药

资料来源：藏于北京档案馆

《北京都市计划大纲》并没有得到很好的实施，首先是因为资金困难，尤其是太平洋战争爆发后，日本侵略者集中占领地的财力用于应付规模日渐扩大的战争，用于占领地城市建设的资金受到极大的限制；其次是城市发展动力不断下降，由于战争原因，涌入北京的日籍人口在战争后期呈下降趋势，新市区发展的人口集聚大大不足；再次，东西郊新市区完成的建筑比较分散，交通联系不便也使得新市区不能成规模地发展起来。