太平桥地区城市设计运作背景

4．1．1　太平桥地区城市设计运作背景

1）太平桥地区更新改造计划的形成

1997年卢湾区已基本完成“365危棚简屋”改造目标^[5]，开始着手旧式里弄的改造计划。经过20世纪90年代初中期的大规模城市建设实践，区政府已积累了相当的旧区改造经验，并意识到旧区改造应从最初的“沿街改造”、“街坊改造”发展到“成片街区改造”，下一步改造重点将是大量成片的旧式里弄住宅区（徐明前，2004）。卢湾区淮海中路东段在经过90年代大规模的旧区改造后，转变为现代化居住区和高级商业商务区，但南部的旧区（主要包括太平桥地区）却在功能和城市风貌上显得相当不协调。

太平桥地区自1900年法租界扩展时形成，几乎都是石库门旧式里弄，仅很小部分属于“365危棚简屋”改造范围。该区历经近一个世纪的变迁，最初是租界时期中产阶级华人的居住区，历经战争、解放、文革时期后，其居住人口密度不断增加，居住环境品质急剧恶化，逐渐发展成为中下层市民居住地区^[6]。太平桥地区改造前约有居民7万人，2万多户，一个建筑单元（建筑面积约200平方米）住4～5户，居住状况拥挤，而且整个地区建筑质量严重下降，公建配套不足，许多里弄没有成套卫生设备，市民居住环境极其恶劣，要求改造的呼声很高，居民有改造的迫切要求。因此，太平桥地区更新改造有非常现实的社会基础，虽然该地区是典型的石库门旧式里弄住宅风貌区，但市民生活的疾苦困境根本决定太平桥地区改造具有“旧住区更新发展的必然性”（徐明前，2004）。同时，居民对个人福利（居住条件）改善的不同预期对政府的改造模式与具体手段提出挑战，这涉及动迁、补偿、安置、就业保障等一系列的政策配套和具体措施制定问题。因此，太平桥地区更新改造的模式使地方政府面临巨大的社会压力，如果处理不当就会带来诸多社会问题。但无论如何，地方政府必须解决太平桥地区市民居住问题的“历史债务”。

进入20世纪90年代后，上海作为中国新一轮经济发展的火车头，其发展目标是要成为国内乃至亚洲最大的商业、金融中心。显然，按照这一雄心勃勃的计划，市区中心地带建筑物的单一居住功能已经远远不能满足新上海的需要，卢湾区为适应市、区两级政府对中心城区的发展定位、功能开发和城市建设要求，对区内的旧区改造目标必然要提升到优化城市功能结构和提升城市形象品质的高度。太平桥地区作为市中心紧邻淮海中路与西藏路的卢湾区重要功能区域，从上海产业结构和空间结构的调整来看，90年代中后期的太平桥地区改造计划的形成乃是上海整体发展环境的大势所趋^[7]。市、区政府对这一地区的空间发展构想既面临亟待解决的市民居住空间“历史债务”问题，同时更面临实现地方经济发展战略与总体规划目标的战略考虑。换言之，太平桥地区旧区改造的目标不仅要着眼于改善市民生活，更要实现促进卢湾区经济增长的产业结构升级和功能空间置换，大力发展以“现代服务业”为主导的第三产业。而“太平桥”地区改造计划的具体定位是通过改造、开发和利用，改善该市中心地区的功能和设施，提高该区的社会经济效益，使之成为上海市中心一个标志性的国际商住园区。

2）利用外资进行旧区改造的开发方式

20世纪90年代在引进外资进行旧区改造方面，卢湾区南部“打浦桥地区”的“斜三地块”与“淮海中路东段”都取得较好效果。太平桥地区旧里居住环境不佳，但该区紧邻淮海中路CBD沿线地带，有独特的地理位置、丰富的历史文化、良好的周边交通环境，具有很高的潜在开发价值，同时居民要求改造心情迫切，因而成为1996年前后卢湾区政府寻找开发商实施旧里改造的首选地区。但该地区范围广大，居住人口密集，开发成本高昂，政府无力自行改造，而多数开发商对此地也兴趣不高，当时外资都较青睐于沿淮海路沿线地块，对处于在里面、区位比较不好的地块则开发意愿低落。

香港瑞安集团由于20世纪90年代初期便在上海投资房地产，与上海市政府、卢湾区政府建立了良好的合作关系^[8]。1996年瑞安集团因香港缺少发展空间，遂将大量资产转移至上海投资，“他们和区政府在聊的过程中，大家都有共同的想法，就开始对这个地区作规划……当时达成一个共识，这大概是52公顷，23个街坊，作为整个规划”（张智惠，2002）。双方于1996年5月签署《沪港合作改造上海市卢湾区太平桥地区意向书》。1997年后的亚洲金融风暴给上海房地产带来严重冲击，上海的外资（特别是港资）纷纷退出，但此时瑞安集团留了下来并加码投入，进一步巩固了市、区政府与瑞安集团的合作基础^[9]。瑞安集团跨地区资本首选太平桥地区改造作为主要投资，是基于与地方政府的良好社会关系，更是受打造“高级国际化社区”^[10]的开发利益所驱动。

1992年上海市政府示范性地向港商批出卢湾区“打浦桥地区”的“斜三地块”，首创了利用外资进行旧区改造的模式，这之后此种模式被积极推广（张智惠，2002）。而1996年上海卢湾区政府与香港瑞安集团在太平桥地区改造项目上的紧密合作关系及整体开发模式（上海首个案例）则启动了上海地方政府大规模利用外资进行旧区改造来解决城市问题的序幕。

3）公私联合的城市设计运作组织模式^[11]

太平桥地区的控制性详细规划理应是政府组织编制的公共项目，首先反映的是城市（地区）整体利益和社会公共利益，但开发商私人利益在本案例中又是极其重要的因素，甚至可以说，开发商获利与否是太平桥地区改造能否获得成功的关键之一^[12]。在卢湾区政府与香港瑞安集团紧密合作的开发方式下，如何规划设计这一地区，最后产生出何种物质空间，其功能与形态要素将如何都是双方极为关心的，土地使用与开发强度显然都可以量化为经济利益。本书所关注的是太平桥地区建设环境的形态演变中，规划的编制实施对地区建设环境形塑的作用过程，这是显著的城市设计实践范畴。

本案例中，由于建设投资渠道的市场化和开发方式的“企业为主、市场运作”，必然要求城市设计运作强调“弹性”和“余地”（庄宇，2004）。在城市设计编制和实施过程中，卢湾区政府、规划管理部门与香港瑞安集团通过长期的稳定合作，力图将政府的城市发展意图和开发商私人利益需求结合起来，确定共同的空间发展目标，从而形成一个较为典型的公私联合的城市设计运作组织模式。尽管这一公私联合（政企合作）的组织模式中，政府规划管理部门依然是城市设计运作中的组织和指挥者，处于城市设计主导地位，但开发商利益集团远非被动的“项目实施者”，而是凭借资本力量作为积极的行动者介入到城市设计运作的决策当中，而且这种介入，也的确避免了“带有计划经济色彩的政府部门单一管理运作，由于缺乏对市场的深入研究容易造成决策上的偏差”（徐明前，2004），成为“整体计划与市场个体灵活开发密切配合的‘积极型’城市设计运作组织模式”（庄宇，2004）。但正如本案例所显示出的，公私联合的运作模式并非没有负面影响，其关键在于政府在公私联合的运作模式中如何掌控城市设计运作的主动权。

卢湾区政府与瑞安集团双方达成的改造原则是“总体规划、分期开发、一家牵头、多家参与”，香港瑞安集团通过土地分块批租获得太平桥地区全部52公顷土地的“优先开发权”^[13]。经过协商，由香港瑞安集团向区政府推荐美国SOM公司，并由卢湾区政府正式委托SOM和上海市城市规划设计研究院（顾问单位）编制该地区控制性详细规划，再上报市规划管理局审批。因此，太平桥地区更新改造计划是在开发商有了整体开发意向并与政府沟通之后，再由开发商协助政府进行控制性详细规划的编制，此种方式不同于通常由政府预先独立编制控制性详细规划，再分地块向各个开发商进行批租和管理的方式。

太平桥地区更新改造的城市设计实践中，地方政府作为城市设计运作的管理主体，开发企业积极参与了城市设计编制和实施过程，双方从密切合作的开发方式到公私联合的城市设计运作组织模式，使得太平桥地区空间形态自1998年后的九年间发生了翻天覆地的变化。