通过前述整个实践过程的探讨，本书期望进一步研究专业者和管理者多大程度上基于“维护公共利益的价值取向”以及“维护建设环境形塑中的社会公平”，在编制和管理实践中是否发挥主体能动性。这一过程实质是考察实践者权衡各方利益的详细过程，我们可以对其作效率和公平意义上的价值评判。
1）城市设计专业实践过程的评价
SOM针对太平桥地区更新改造，编制了一份“过程型”的城市设计成果（包含于控制性详细规划中），用于引导各个地块项目的开发建设；同时又编制了一份“产品型”的城市设计成果，即“太平桥公园”开放空间设计和“新天地广场”的规划设计（前者得到实施，而后者则被瑞安集团放弃）。这些成果全面地体现了SOM的城市设计思想，而城市设计方案的形成及其演变过程也是SOM发挥专业者能动性的利益权衡过程，这一过程展现了专业者多种利益价值取向的竞争、冲突和妥协。
SOM城市设计所构想的太平桥地区新景观，主要是满足委托人卢湾区政府和瑞安集团对未来空间环境的想象。对区政府来说，最重要的就是将旧区改造成面目一新的国际大都市标志性地区，提高卢湾区的城市竞争力；而瑞安集团则通过帮助卢湾区旧区改造获得高容量的土地开发权，产生巨大的经济效益。因此，SOM城市设计所展现的城市新空间必须完全符合未来“一个现代化的国际性商住园区”应有的形貌。这种基于“建设新城”的规划理念[90]运用在20世纪90年代中期“大开发”背景下的上海中心城旧区改造中，不能不说是委托人卢湾区政府和瑞安集团的主导思想。SOM的规划设计基本是拆平重建，“在一张白纸上描绘一个新社区”，此种20世纪60年代在欧美备受批判的现代主义旧区更新理念很难假想会在20世纪90年代纽约的downtown地区出现，而出现在大开发时期的上海中心城区，开发集团的利益需求和政府决策是SOM规划的前提。因此，有法国学者就SOM的方案指出：“请美国人进行旧区改造设计不十分恰当”，意指美国人不如欧洲人尊重历史[91]，但笔者认为完全批评SOM也有失公允，委托人政府和瑞安集团的再开发意图才是问题的真正根源。
在中国当前效率优先和发展主义模式下，中国城市的现实发展需求与西方城市更新主流理念截然相反。SOM作为成熟的商业设计公司，如何满足委托人的利益需求才是衡量其方案价值的重要准则[92]。在本案例中SOM城市设计的原则、立场和所采取的设计策略都契合了中国发展的特殊语境，即便其选择的规划思路与美国的主流理念相反，但“反映委托人的利益偏好”是SOM专业实践的首要利益权衡标准。其实方案原初也考虑设计部分原住居民回迁的居住空间，试图对社会空间的冲击作出回应，但在实际操作中不可能做到，之后SOM（被动）将方案全部改成高级居住区。因此，SOM清楚地了解这份城市设计成果其实是为未来属于“精英阶层”的3万人筹划空间理想。而从规划的技术角度，SOM的主要成就是“通过合理使用土地、组织交通、组织绿地、创造城市新功能和新景观的规划思路，将太平桥地区规划为五个功能区，人工湖绿地将周边四个功能分区有机联系，既创造了城市新景观，又改善了环境质量，提升了土地使用的潜在价值”（SOM，1996）。
对于之后SOM的“太平桥公园”和“新天地广场”的规划设计，建设环境的主要日常使用者是来自世界各地的游客、高级商业消费者、豪宅所有者和跨国企业精英[93]。在“太平桥公园”设计中，SOM创造的精致的公园环境和优雅的水岸线虽充满浓厚的人工雕琢气息，但却极符合视觉上的美感，让人赏心悦目，这种精心构建的园林景观迎合了精英们的欣赏品位。而SOM的“新天地广场”设计之所以被瑞安集团放弃，则是因为SOM与Wood相比显得保守，未能将“有文化价值”的建设环境产生利益最大化。SOM两个城市设计的不同命运反映了委托人瑞安集团在城市设计中占据的实际主导地位。SOM作为一个城市设计的技术专业者，从城市设计的编制到最后实施，虽具有专业能动性，但决定权却并不掌控在他手中，整个运作过程都受到经济委托人——瑞安集团资本的显著影响。SOM专业实践的价值取向不可避免地会着重考虑瑞安集团的资本利益。但SOM的城市设计还是尽可能在“总体利益格局既定”的前提下，努力从技术层面创造一个“高品质城市形象和有特色的建设环境”，因而就其专业精神来说仍值得部分肯定。
从1996年至今，SOM的太平桥地区总体城市设计概念已基本实现，包括混合功能、空间结构与交通系统。更重要的是，SOM创造的现代化国际商住园区的建筑空间新景观也初步形成。十年间太平桥地区从一个穷陋地区的典型迅速转变为一个环境洁净、优美，充满令人赏心悦目的大都市气息，先期打造的“新天地广场”—“太平桥公园”区域更一举成为上海具有地标性的旅游热点，为上海赢得广泛的国际声誉。SOM的确为太平桥创造了一个“高品质城市形象和有特色的建设环境”，虽然这种形象和特色更多地类似于北美的城市空间。SOM的城市公园、滨水漫步区、高级商业街区等使太平桥地区改造环境获得了国际化的品牌，其崭新的、给人印象深刻的都市天际线配合淮海路CBD的国际化氛围，更成功构建了上海北卢湾的整体新都市意象。因此，SOM的城市设计在技术层面的努力无疑是成功的。
但是，精英化城市设计所营造出的城市意象对上海本地普通市民，尤其是太平桥地区周边的原住居民来说，却具有相当的疏离感，太平桥建成区优美的城市新景观却不能让他们产生“场所感”或文化认同。这里国际化标签的“中性”城市空间和周边的（待拆除）传统里弄街坊形成强烈的二元对比，太平桥地区建设环境已失去“地方空间”（space of places），未尝留下历史痕迹[94]；社会原有人文脉络断裂，对于上海地方市民来说，太平桥地区正在抽离他们的日常生活经验，而转变为全球化背景下资本所驱动的现代城市空间新样板。因此，SOM的城市设计消抹了地方文化差别，精心重塑了一个西方的标准化“他者空间”[95]形象。对于跨国精英们或年轻的国内新兴中产阶层，这种全球化空间能给予他们熟悉或热烈向往的空间想象，从而成功地“构建”出另一种“认同感”。SOM的城市设计自觉或不自觉地将一个平民日常生活空间转变为全球流动精英聚集的场所，赋予了他们所需的空间形式与城市意象。
2）城市设计管理实践过程的评价
（1）规划管理者的能动性
区规划管理局对太平桥地区项目的管理依据主要为市规划管理局1997年批复的《太平桥地区控制性详细规划》[96]和《上海市城市规划管理技术规定（土地使用建筑管理）》。区规划管理局的规划管理主要是从开发容量、高度、退界间距、日照等几个刚性指标上进行审核，而对涉及建筑形态（包括风格、色彩等）的要素只要是重要地段的公共建筑或对周边历史建筑有影响的，都会采取组织专家评审的方式对开发商和建筑师提案进行论证，提出修改意见，但一般情况下或针对一般项目（如住宅），区规划管理局对形态不作过多干涉。由于SOM控制性详细规划中的城市设计要求都是原则性和引导性的，管理者对项目审批在形态控制上并没有一个硬性要求，而反过来，“进行形态控制要求是否一定合理？建成效果肯定就好吗？管理者自己心里也没有底”[97]。显然，对于区规划管理局管理者来说，严格按法规和控制性详细规划文件的刚性要求进行审批是最稳妥的，然而这种“保守”的管理模式难以保证城市设计质量[98]。
事实上区规划管理局也已认识到迄今太平桥建设在城市形态风貌方面的考虑不周，目前的各个地块的设计建设水平较高，但地区整体风貌和形态关系并不理想，有“离散化”和“片断化”的趋向，因此准备开展单独的城市设计研究和编制工作，对开发商的建设行为提出更多明确的控制要素。但区规划管理局管理者同时也认为此项工作有相当大难度，一是城市设计控制在上海没有法令可依；二是来卢湾区开发的企业都是“大资本集团”[99]。笔者在调研中也感觉到区规划管理局管理者身负多重压力，如来自市、区政府对建设项目的干预，而管理者还是有相当的专业责任心，他们具有热情发挥自身专业的能动性，甚至在知道自己不能“说服”开发商的情形下，会主动去说服局里或区里的领导，让他们来进行干预[100]。但是，规划管理者的一切工作首先应围绕区政府地方发展的政策目标（主要是经济发展），因而他们对近期利益和目标更为重视，这又恰好和规划管理的本质相反，由此可见规划管理者的角色冲突。有规划管理者认为在区规划管理局这个层面，实际上对城市建设的“服务多于管理”[101]，也因此，他们往往只是尽量做好分内的工作，做到“问心无愧”。
而市规划管理局作为市级规划管理机构，着重于更加宏观和长远的城市发展，其“管制”的职能更宽泛。因此市、区两级规划管理部门对城市发展考虑的角度和高度有所不同。市规划管理局将太平桥地区的“新天地”项目和113地块住宅项目的审批权限回收，也是从对周边“衡山路—复兴路历史文化风貌保护区”影响的角度提高了城市设计控制要求。但市规划管理局管理者的处境和身受压力与区规划管理局并未有本质不同，在上海这样一种“强政府”的政治体制下，规划管理者并未有多少可以掌控的资源来与拥有强势背景的“大资本”开发集团进行博弈。事实上卢湾区诸多项目都不是市、区规划管理局可以掌控的[102]，虽然开发商对法规指标一定要满足，但对于城市形态影响和景观风貌协调这些城市设计要求就很难说了。
因此，规划管理者在太平桥地区城市设计方面的能动性受到管理法规、行政体制、角色职能等多方面限制，他们有责任心但深感自身权限不足，往往寄希望于高层领导能意识到城市设计问题重要性来影响干预建设项目。
（2）规划管理者的利益权衡
由于有太平桥地区控制性详细规划，按上海市城市规划管理技术规定，各项建设工程设计就应遵照该详细规划执行，而规划局无需另外再就地块项目拟定规划设计条件。事实上对太平桥地区项目，区规划管理局的规划管理工作主要是对建设工程的设计方案依控制性详细规划要求（刚性指标和日照要求）进行审批。控制性详细规划在理论上代表城市整体利益和社会公共利益，规划管理者严格按控制性详细规划审批项目也是基于这个法理基础。在“双增双减”政策背景下，规划管理者（2003）组织太平桥地区控制性详细规划的调整，大幅下调开发容量，增加复兴路公共绿地，也是基于对增进城市环境公共利益的考量。
SOM控制性详细规划中引导性的城市设计内容比较原则化，需要通过管理者的理解来对项目设计进行控制，可操作性不强，难以用来进行管理；同时由于缺乏对建设项目“提规划设计条件”，致使方案设计前没有一个详细的城市设计指引，因此，区规划管理局只能在方案设计过程中，与建筑师进行反复沟通（包括开评审会），就建筑形态以及与周边环境的关系问题，和建筑师进行商讨。这样一来，城市设计的规划管理过程成为几方对方案协商、妥协、达成共识的过程，因为没有法规要求对项目依据城市设计审批管理。“还好，瑞安集团是素质和水平较高的开发商，邀请的也是国际一流的建筑师，他们本身对项目建设环境的要求也很高，至少项目单体的设计水准都是可以保证的。”[103]
事实上管理者自身对“建筑形态控制”所具有的“正当性”也持有不确定的态度，但他们认为从对周边历史风貌的影响、考虑地区和谐优美的环境形态等城市设计角度，与建筑师进行磋商是必要的，而组织专家设计评审则成为管理者一个主要的城市设计管理手段，SOM的城市设计原则成为一个重要的评价依据。设计评审主要是针对景观和形态方面的问题提出意见（当然也包括功能与交通）。应当说，管理者始终站在维护城市环境整体利益的角度与开发商、建筑师展开互动，规划管理者的出发点来自其对良好的城市形态与增进建设环境公共价值的职业追求，他们作为公务员的职业道德和专业素质是鲜明的。但规划管理者身处行政组织中，维护政府发展地区经济、迅速推动旧区改造为其首要目标；瑞安集团作为开发商，首先考虑的则是如何满足地块的最大使用效率，获得最大开发效益，对于整体环境形态以及开发对周边历史风貌的影响并不是他最关心的[104]。在上海当前的“大建设”时期，政府和开发商的利益都是要迅速改变旧区面貌，建设环境的公共价值领域则往往被忽视。譬如对于瑞安集团高强度的住区开发对周边城市形态形成的剧烈作为反例是紧邻新天地西侧的“华府天地”、“凯德置地办公楼”项目的设计，前者是金碧辉煌的“欧陆风”，后者的板式体量庞大，已经对中共“一大”会址视觉景观造成严重破坏。相比之下，“瑞安集团是一个对城市负责任的开发商”。来自笔者与瑞安房地产发展有限公司设计经理的访谈。
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