开发过程主要行动者因素对城市设计的影响

4．3．2　开发过程主要行动者因素对城市设计的影响

1）地方政府

20世纪90年代的上海各级政府及各类经济团体对于土地开发的积极性催化了上海空间形态演变的速度，而上海地方政府则在努力推动基础设施建设的同时，逐渐成为相当独立的经济利益主体。尤其在上海城市分级管理制度实施后，区县政府担负着发展地区经济的职能，由于地区间竞争存在，区县政府主动承担了经济利益主体的角色（姚凯，2003；李君如，1998）。在国家和城市关系层面，随着上海市地方自主权的扩大，市政府在国家的政治框架中管理城市，执行国家的战略意图，同时尽可能从地方利益出发，推行更利于自身城市发展的政策，为城市发展谋利益。改革开放后在经济体制自中央计划向市场机制转轨而发生的急遽、全面的空间演变过程中，上海市地方（市、区）政府为追求地方的发展扮演了极为重要的结构性角色，发挥了显著的推动功能。

（1）地方政府对城市形态演变的决定性影响

“企业家政府”理论在20世纪90年代的中国城市体制改革中得到青睐，而成为中国20世纪90年代以来大肆倡导的“城市经营”的重要理论依据。这种地方政府行为的企业化，是要充分和善于运用市场机制作用，促进地方建设和社会经济整体发展。实践中，中国城市经营的“资金获取指向型”最为常见，并占据绝对主导地位，而“服务效率指向型”基本处于配角和从属地位（王伟强，2004）。上海在城市经营上是中国城市发展模式的典范，无论是土地批租获取建设资金，还是利用BOT将基础设施投资民营化都取得巨大成功，使得上海大发展时期尽管城市建设财政资本短缺，仍保持“一年一个样，三年大变样”的发展态势，财政预算外资金对推动城市建设和空间演变起到重要作用（何丹，2004）。上海地方政府对城市建设尤其是旧区改造的驱动力，来自各级政府面临的政治绩效和经济发展压力。五年“任期内”政府的施政主要目标是每年财政收入增幅、GDP增幅等政绩考核指标，市、区的财政分税以及各区间的绩效竞争攀比，都强化了地方政府对短期效益的追逐，因此“企业化”运作成为“任期内”政府成功的必要途径（王伟强，2004）。这种情况下，如果城市建设缺少足够的资金，公共部门不得不选择和私人资本的合作，而且上海市在与其他地区的日趋激烈的城市竞争中，也只有建立“公私合作机制”才能在竞争中立于不败之地（何丹，2004），由此，一种采用促进经济增长战略的“促进增长”（pro－growth）城市政体正在上海形成（张庭伟，2001；何丹，2004）。

实践中，上海市、区政府通过利用土地级差地价来重新配置用地，推动了中心城内部空间结构的重组。高收入者及为其高消费的服务设施向市中心聚集，使中心城区的功能齐全、环境质量提高；与此同时，低收入者迁向城市内圈的边缘。太平桥地区的旧城改造空间实践就是在上海市、区政府积极、大规模地利用外资形成“公私合作机制”的背景下，彻底改变了原有的地区建设环境。其中，市政府希望通过区政府与外资合作、通过土地批租来进行旧区改造，解决旧区居住质量差的“历史债务”；而卢湾区政府在市政府简政放权和土地出让金让利之下，扩大了区政府权能和积极性，实际扮演了与外资合作的第一线。而土地批租带来大量房地产（境外）资本，实际促成了上海中心城旧区的改造。

上海市地方两级政府尤其是卢湾区政府对太平桥地区未来发展的筹划是应对上海发展“世界城市”的战略目标、卢湾区在上海的战略地位以及太平桥地区改造对于卢湾区发展的引擎作用。根据《卢湾区重点推进建设项目三年行动计划》（2003－2005），在卢湾区新一轮的改造中，淮海中路东段及太平桥地区将被建设为国际商务区。上海地方政府的城市发展目标对太平桥地区的未来空间形态产生决定性主导影响。在上海迈向全球化城市当中，城市建设环境打造开始成为一种包装城市的形式，透过国际媒体的传销，这种城市意象可以远播，以营造良好的投资环境进一步吸引外资。由此可见，20世纪90年代在融入全球化和国内改革开放进一步深化的背景下，上海市地方（市、区）政府为追求地方高速经济发展，促进中心城功能结构升级，解决中心城旧区长久以来的“历史债务”城市问题，在推进旧区改造的空间剧变过程中，扮演了最为重要的结构性角色，发挥了显著的推动功能。

（2）地方政府对城市设计运作的主导

卢湾区政府的旧区改造和产业结构转型二合一的空间规划策略，体现了委托人瑞安集团和区政府的意图。1997年的亚洲金融风暴造成了大量外资撤离了当时本来情形就很糟糕的房地产市场，而瑞安集团的不退反进则进一步稳固了其与区政府早先营造的良好合作关系，使其不仅获得52公顷土地的优先开发权，更在双方的“谈判”中争取到较大的利润空间，取得160万平方米的高建筑开发量。在双方“协议”编制控制性详细规划的过程中，区政府对规划的编制没有瑞安集团参与得多，而主要是在对规划的审批上。但区政府对方案并非就失去了主动权，除了在SOM编制前区分管领导亲自起草了设计任务书，设计过程中区规划管理局与SOM进行了多次沟通外，在对瑞安集团和SOM提出的太平桥中心设置大型开放空间，区政府起到关键的决策作用。这个当时在上海旧区改造中史无前例的大胆创意，谁也不敢轻易拍板，其可实施性是最大难题。面对这样的疑问，区政府领导给予了积极支持，肯定了瑞安集团和SOM的设想，并提出大型绿地中的“人工湖”意见，以创造中共一大会址旁的“南湖”政治意象。一言以蔽之，对于SOM规划中核心城市设计概念的落实，区政府的政治决策才是关键性的。

在城市设计实施中，政府的作用更加显著。2000年10月，市、区两级政府作出在该地区先启动建设人工湖和绿地的决策，政府和瑞安集团各出资一半建设。这对整个城市设计实施的开发时序作出根本的改变，将本来最后建设的公共绿地提前，以环境带动旧区改造，形成了“绿色房地产投资”（张智惠，2002），有力地推动了太平桥地区后续开发的动力和周边房地产价值。此外，对于新天地和太平桥绿地建设中的动拆迁，若没有区政府的强大介入，是绝不可能完成的。如43天完成动迁太平桥绿地居民3800户、156家企事业单位，创造了上海动迁史上的速度奇迹（徐明前，2004）。而对于城市设计实施中的规划管理，就新天地项目而言，因其特殊性和示范性，市、区政府领导给予了极大关注，多次提出修改意见；市政府亦有领导对市规划管理局提出将新天地项目的规划审批放权到区里，简化审批手续来为“吸引投资”服务，在一段争论之后最终该项目还是由市规划管理局审批（张智惠，2002）。因此，对城市设计实施过程中的规划控制，市、区政府决策者都有不同程度的介入，对市、区规划管理局的具体操作者形成强大的政治压力。

2003年“双增双减”政策的出台，使太平桥地区的规划实施产生很大调整，而这一过程基本上是瑞安集团和市、区政府的“谈判”过程。此时上海火热的房地产市场使得政府决策者已较1997年有更多的主动权，尤其对该区未批租地块在容积率上进行了严格控制，总量降到125万平方米。这一调整对太平桥地区空间形态产生显著影响，即降低高层建筑、减少密度、增加开放空间、提升地区环境品质。政府的决策又一次显著改变了城市设计的实施。

地方政府的城市发展战略和意图决定了城市设计编制的前提和目标，更对城市设计的实施有直接和间接的影响。上海市政府与卢湾区政府在太平桥地区城市再开发中的强政府作用力，是城市设计实践的政治（政策）保障和直接促动者，真正对城市设计的编制和实施起到主导作用，从而成为影响城市设计实效最关键的行动者。

2）经济组织

市场经济下的各类城市经济组织以各种资本形态参与城市发展的进程，尤其在城市建设环境形态的演变中，经济组织的行为与活跃程度对其产生深刻的影响，同时也不可避免地影响到旧城更新改造的城市设计实践中。

（1）经济组织对建设环境形态演变的深刻影响

尽管不同地区的政经体制与社会环境能够对经济组织的资本流动与活动产生显著制约作用，但在本质上资本追逐利润的流动过程遵循市场经济的竞争规律。全球化进程中日益开放的中国城市和地区，如上海和深圳，经济组织的市场资本具有高度的自由和主动性，资本流向对地方城市发展和建设环境的演变具有极其重要的作用。在全球化背景下激烈的城市竞争（city war）中，哪个城市获得资本的青睐就意味着城市的良好发展前景。中国的转轨经济有其特殊性：政府体制内外的财政资本、民间资本与外资共同打造了城市的建成环境。20世纪80年代中期以后大量资本流向了城市（尤其是沿海城市）建成环境，使其在短时间内发生巨大变化（何丹，2004）。

在上海城市建设方面，尤其是旧区改造中，政府积极利用外资已成为重要手段。20世纪90年代以来上海旧区城市空间不断地被改造、重塑，其背后的动力除了地方政府出于解决旧住区长久累积的城市问题和推动产业结构转型的积极作为之外，也来自跨国资本对旧区改造的强烈投资意愿。跨国资本流向对上海城市建设环境产生巨大影响，外资积极参与上海旧区更新改造的土地批租^[119]，资本利益驱动来自上海市中心城区土地日显稀缺，收益来自土地的级差效应，旧城改造蕴涵极大的商业价值。

香港瑞安集团作为外资开发企业，对太平桥地区旧区成片改造，分期建设，先行建设了新天地广场和太平桥公园，而后在其他地块的后续开发中再取得经济平衡，显示出先进的房地产开发理念。不过此种开发模式必须有赖于企业与政府长期稳固的合作关系，以及企业的经济实力，着眼于长远开发利益的眼光。譬如新天地项目在卢湾区政府的支持下，由上海复兴建设发展有限公司（区属国有企业）和瑞安集团共同组建沪港合资上海柏兴开发有限公司负责实施，区政府在此开发过程中，让区属企业如动迁公司、建筑工程公司都积极参与到项目的实施中，区属企业成为旧区改造的实际执行者。因此，新天地项目是瑞安集团与区政府紧密合作获得市场成功的典型案例，而区政府的开发企业亦成为区政府与外资合作的“媒介”。此后的企业天地与翠湖天地房地产项目都是双方采取紧密合作的开发模式，当然瑞安集团获得了更大的开发利润。在遵循市场经济规律的基础上，地方政府为了更多地调动经济资源实现城市发展目标，尽可能与市场资本合作已成为一种现实和必要的途径。同时，市场资本在强政府制度环境下也需要与政府合作，一方面获得合法性，另一方面能够在政府保障和提供便利的社会环境中获得尽可能大的利润（栾峰，2004；何丹，2004）。

在太平桥再开发案例中，外资企业和区属企业进行经济组织合作，在不同利益驱动下，共同重塑了太平桥地区建设环境。这一案例也进一步说明，旧区改造的市场经济行为中，区政府并未完全脱离成为纯粹的市场规则制定者与“裁判员”，而是透过千丝万缕的政企关系参与到旧区改造的市场运作中，这亦是中国社会与政治文化特殊语境下的结果。由此可见，各类城市经济组织以外资和国资的形态在太平桥地区空间形态演变中共同扮演了重要的促动者角色，他们在追逐利润最大化过程中塑造（生产）了太平桥建设环境。

太平桥建成环境亦成为诸多跨国资本的交换（投资）与消费（使用）对象。“新天地广场”为港商所开发，而台商却是占多数的餐饮服务业经营者，其他经营者则来自世界各地；“企业天地”的租赁者均是国际知名企业（如普华永道），他们认为，新的办公环境将更有利于提升公司形象和有助于公司的长远发展^[120]；“翠湖天地”的购买者主要为“两外”（境外、市外）人士，尤以东南亚、香港和台湾居民居多（其中投资占50%，租赁占10%）。此外，随着瑞安集团海外融资的成功，将有更多跨国资本流入太平桥地区^[121]，这些资本将进一步推动地区改造步伐加速。总之，太平桥建设环境已成为各类资本经济组织追逐利润的场所。

（2）开发企业对城市设计运作的深刻影响

香港瑞安集团作为外资开发企业，是太平桥地区城市设计得以形构和实施的重要经济基础和驱动力，同时也是城市设计实践的直接促动者，而为精英阶层打造一个具有国际化水准的综合社区是瑞安集团的理想^[122]。瑞安集团选择SOM担纲总规划师，对各个建设项目选择国际明星建筑师构成强大的设计阵容，从城市设计的编制到具体实施过程都选择国际化专业者，暗示了瑞安集团对未来空间形态抱有西方空间示范下的“国际大都市”环境目标，如新天地广场就定位于一个国际交流和聚会的场所，企业天地则定位于专为跨国企业打造。随着诸多跨国资本投资和跨国企业租用瑞安集团开发的各类物业，国际市场的认可愈加强化了瑞安集团这一理念。本案例深刻体现出大资本开发集团对建设环境“符号化资本”的诉求（新天地广场与企业天地即为典型）。太平桥地区城市设计的编制成果鲜明地体现了瑞安集团的空间发展意图。开发者意图对城市设计编制和建筑设计实施具有明显的影响。

在城市设计的实施过程中，瑞安集团面对市场的变化，采取不同策略。如亚洲金融风暴导致的上海住宅和办公的市场疲软，但又迫于政府压力，必须启动，所以瑞安集团选择了新天地广场这样一个特别的商业项目。瑞安集团一定要在2001年的中国共产党八十周年党庆和APEC会议之前完工。瑞安集团为此牺牲暂时的经济利益，却换取了巨大的政治效益，也得到市、区政府对瑞安集团的肯定。配合新天地项目和市、区政府的要求，瑞安集团又投资开发“太平桥公园”，再次获得巨大的社会效益，进一步巩固了瑞安集团与政府的合作关系。此外，瑞安集团投入新天地和太平桥公园的重要缘由是为太平桥总体项目造势^[123]。太平桥绿地以及新天地广场建成后，瑞安集团很快在其他房地产项目上得到回报^[124]。

新天地广场和太平桥公园实施的过程是太平桥地区城市设计实施的核心项目，而新天地广场是争议最大的一个^[125]。瑞安集团和Wood联手营造的“石库门文化”商品环境，其动机源于“文化产品”所创造的经济利益。尽管不排除企业家个体素质及其社会理想，但“新天地”主要是为城市精英阶层服务的，原有社会历史文脉、人文结构自然被排除在企业行为的动机之外。而反过来，瑞安集团的新天地改造理念，虽然从文化符号的商业价值出发，只保留一张皮的做法备受争议，但是开发商承认历史文化的意识应受到肯定，毕竟比起开发热潮中常见的全部拆除重建要“进步”。在外资获利、改善旧区居住问题与历史保护三者尖锐矛盾之下，“新天地”城市设计也许正契合了上海社会文化中的“合理主义”。

在调研中笔者认为瑞安集团在太平桥地区的开发还是相当负责和认真的。由于瑞安集团具有成熟的开发理念和较高的开发品位，一直以来诸多开发项目品质都受到市、区政府的赞扬，因此不能否定瑞安集团对上海和卢湾区社会经济的客观贡献。尽管本书批判了瑞安集团作为资本利益集团的开发对城市设计的操纵主要是为城市中产阶层和跨国精英利益所服务，社会底层弱势人群的经济、社会、文化权益被其忽略和排斥^[126]。

开发企业对城市设计运作的深刻影响，在本质上就是通过营造具有利益倾向的环境意象，实现空间生产的利润最大化，这在本案例中体现得尤为明显——城市形态与建设环境都变成了一种资本的符号化象征，城市设计亦往往成为资本操弄环境意象、向全球营销房地产的有效手段。

3）市民

城市设计的编制与实施应有公众的参与，遗憾的是本案例作为利益主体多元的旧区更新改造实践，政府公共部门和市场资本成为开发过程主导行动者，而地方市民对太平桥地区建设环境的重塑未有机会介入和参与。

政府和企业资本的改造目标是面目一新的国际性商住园区，太平桥地区最终建成环境主要为非地方的流动精英阶层使用，社会空间置换决定了地方原住居民很少有机会会使用未来建设环境，自然他们也无需关心未来的空间环境。旧区改造中空间置换（动迁）的“社会公平和效益”问题并非本书的论述重点，已有诸多相关研究成果（He Dan，2004；徐明前，2004；张智惠，2002）^[127]。政府尊重开发商经济利益需求，考虑到城市的经济发展目标，但是否有效兼顾到原住居民的公共利益^[128]，这成为对20世纪90年代以来的旧区改造，学术界和媒体最为关注的问题。在笔者与市、区规划管理局官员访谈中深刻感受到，当前政府的发展思路仍以“效率”为主导价值取向，“公平”事实上是不可兼顾的，暂时牺牲部分（弱势群体）的利益，为的是促进城市发展的更大的“公共利益”。在上海市“强政府”行政管理体制下，“集中能力办大事，不受干扰”、积极招商引资（尤其是吸引大企业）等措施，都紧密围绕上海创建“四个中心”和“世界城市”的发展目标，旧城改造政策也不例外。

在开发资本与政府的完全主导下，SOM的规划编制从一开始就未考虑到地方市民的意愿，因为他们都会迁居到别处；SOM也未和地区周边居民做细致调查和访谈，显然，他们基本被排除在对国际社区环境的使用之外，因此“没有发言权”；SOM甚至也未和上海地方专家学者或普通市民进行交流访谈，了解他们对太平桥旧区改造的理解和建议。因而，笔者认为SOM的规划编制缺乏广泛的社会基础认同。除了规划编制过程市民缺席，规划的评审决策过程亦没有任何地方市民的利益代表参与其中，而主要成为政府部门和技术专家的论证过程；对于审批后的规划方案也没有向社会公示，公众对太平桥地区改造基本没有了解信息的渠道，更缺乏公众参与的途径。因此，太平桥地区规划的民主决策机制显得相当薄弱^[129]，致使城市设计成果完全是满足开发资本和政府对太平桥地区未来的空间想象，而地区周边或普通市民（以及动迁原住居民）未曾有机会了解、参与到规划编制和决策中去。

在笔者调研中，市规划管理局官员强调了这一地区改造牵涉的利益面太大，过于敏感，因此当时政府尽量低调，避免规划公开造成不必要的问题，这反映目前旧区改造中政府权力者在决策上的武断。由于对居民意见（不便、不愿甚至不敢）不了解，政府权力者倾向于对旧住区“拆除重建”，时间短、最易出政绩且又符合开发商的利益（徐明前，2004）。显然，政府并不希望和鼓励规划过程的公众参与，因为民主程序中必须付出的沟通、妥协需要以“效率”为代价。那么，太平桥地区建设环境到底包含了哪些公共利益的转变，其中的利益群体如何界定？市民是否有权了解、参与到规划设计中去？这涉及公众参与的能力、内容、方式、组织和可操作性等诸多问题，也是近年规划界探讨的热点问题，笔者在此不拟展开，只是想说明，本案例中建设环境的演变鲜明概括出：一个上海中下层市民底层的生活空间在政府和资本推动下，已逐步转变为一个“中产阶层化”的精英聚集的消费驻留空间，而穷陋破败的太平桥地区业已逐渐变成清洁美丽的高尚社区环境。太平桥建设环境载体所呈现的空间利益，随着空间主体置换已彻底发生转换。届时，7万中下层原住市民将被迁出，取而代之的是3万跨国精英的“新移民”。“缙绅化”的新环境只能体现出中产阶层精英新的利益需求。在此过程中，普通市民注定是被排除在外，城市设计只能是政府、开发资本和技术专家共同掌控的空间实践，市民是完全的缺席者。

另一方面，上海具有重商主义社会文化和务实的价值观念，市民对政治生活长期漠然。有学者认为上海的新兴中产阶层（与西方比较）主要是经济层面的，而非政治层面的，无法对上海形成一个真正的市民社会有所贡献。在上海的社会经济生活迅速靠近中等发达国家水平的同时，政治民主化程度表现出不相适应的滞后。上海地方社会的市民自主性较弱，除非在涉及自身居住利益之时，有共同利益关系的居民才会形成一个（暂时和不成熟）的“市民社会”（姚凯，2003），与政府、开发商展开互动和博弈，而一般情况下，“事不关己，高高挂起”的社会态度是上海市民的普遍心态（施卫江，2005）。也因此，在高度“合理主义”和“务实”价值观下，多数市民对于城市建设和规划等“公共事务”并未怀有多少实质热情。在某种程度上，地方市民自身的消极因素既是上海“强政府”制度的结果，也是其原因。

本案例中从城市设计的编制到实施，包括“太平桥公园”公共环境设计，社会市民都未有机会知情和参与到其实践中来，使得这一社会实践成为社会基础相当薄弱，主要为政府、开发资本和技术专家等精英主导的城市设计过程。市民参与的边缘化既源于地方特殊的社会政治制度，又受到市民自身价值观念的制约，致使太平桥地区城市设计实践中市民的完全缺席，亦是造成建设环境公共价值不足的重要原因。

4）建筑师

建筑设计过程是将城市设计予以落实的重要环节，城市设计的实施质量有赖于建筑师的创造水平和个体素养。本案例中的国际明星建筑师们对城市设计的实施产生重要影响，不同的建筑师对SOM原有规划的城市设计理念和原则有不同的理解和回应。由于区规划管理局管理者对方案的规划控制在城市设计方面主要是通过设计评审提出意见，往往不具有强制性，建筑师主要依凭自身素质，考虑建设项目与周边城市环境的景观关系，尤其是历史风貌的因素。前文已详尽分析了建筑师的设计过程，建筑师采取了不同的设计策略，来满足业主要求和展示建筑师个性的创造力。

在建筑师与业主瑞安集团的互动中，不能简单说资本完全取得实施方案的主动权，事实上，建筑师的个人取向有时也会改变瑞安集团的开发意图，从而影响城市设计实施的轨迹。典型的如新天地广场案例，Wood推翻SOM城市设计构想，代之以“新旧对比”和“保留外皮”的“适应性再利用”（adaptive reuse）设计理念^[130]，没有历史包袱的纯商业建筑师终于说服瑞安广场将“新天地广场”从一般性商业街区定位转向高级商业区。在Wood的后现代设计取得商业成功的同时，也改变了SOM传统的保护原则。相反，巴马丹拿则基本延续了SOM对办公区规定的城市设计原则，建筑风格的个性不强，建成作品的整体氛围（包括尺度、材料、色彩、细部）和相邻的新天地石库门建筑比较和谐。之后的KPF则又完全抛弃了SOM原初的城市设计构想，另起炉灶，酒店和办公楼设计都个性鲜明，创意大胆。KPF的作品常常是“去脉络化”的设计，前卫的国际化风格明显，却难以让人产生文化认同。这在某种程度上也反映了业主瑞安集团的开发思路开始转向更加“标签化”的设计产品，以取得与众不同的商业效果，但必然会与要求整体和谐形态的城市设计发生冲突。

建筑师的行为首先是基于自身利益和满足业主、开发商的利益，对建筑单体与地区整体的形态关系尽管也会有一定考虑，但并非考虑重点，况且不同建筑师还有不同理解。同时，在与规划管理者互动中，许多明星建筑师都很“执著”，尤其对非法定的形态控制要求往往很难被说服，尽管市规划管理局管理者在城市设计方面的控制力度更强一些。

在太平桥地区城市设计实施中，国际建筑师们精彩纷呈的表演，造就了诸多设计质量受到赞誉的单体作品，但总体上看，明星们个体化的设计表演难免造成建设环境片断化和离散化，而这正是资本驱动下的必然结果。目前这种效果已初步显现，随着高级酒店与企业天地二期的建成，趋势会愈加显著。总之，建筑师们的设计也深刻影响了太平桥地区城市设计的实施结果。