从建设服务型政府的高度推进宁波市公共事业管理创新

从建设服务型政府的高度推进宁波市公共事业管理创新_2011年度宁波市社会科学优秀成果集

从建设服务型政府的高度推进宁波市公共事业管理创新

郑曙光

摘　要：地方政府创新公共事业管理是提高政府治理水平、建设服务型政府的重要举措。在政策实践上，应处理好政府参与、指导和调控行为的关系。

当前，宁波在提供公共事业服务方面仍存在一些问题：政府购买服务力度与规模还不够大，制度效应不够明显；非营利组织培育尚欠充分，难以发挥社会机制功能；部分公共事业项目信息公开渠道不够.通，公平竞争机制受到影响。

今后一段时期，宁波应结合已有的实践经验，积极培育非营利组织，有效发挥其在社会管理中的特殊作用，加快建立由点及面的长效机制，努力构建行政机制、市场机制和社会机制有机结合的社会管理新格局。

关键词：服务性政府　公共事业　管理创新

服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式。当前，随着我国市场经济体制的逐步健全以及社会结构的相应变化，传统的“政府办事业、政府养事业、政府管事业”模式已不能适应社会的需要，按其自身规律去发展公共事业已是大势所趋，建设服务型政府成为一种必然。

一、服务型政府实施公共事业管理的三种行为

就政府实施公共事业管理行为而言，主要有参与行为、指导行为与调控行为。不同管理行为有其自身的适用条件与活动空间，从各自角度体现着服务型政府的职能定位。

（一）参与行为

政府参与行为是政府作为独立的主体直接参与微观活动的过程，政府参与方式对宏观经济的影响主要表现为社会供求总量的变化和宏观经济政策的实施状况，对微观经济的影响则集中体现在对微观主体的示范效应、竞争效应和扶持效应上。

政府参与公共事业行为，从总的方面来看，主要是通过以下途径实现的：（1）政府投资。政府将国有资本投入到对社会发展有重要影响的公益性项目上，以形成国有经济。（2）资源权交易。由于各地政府所处的区位不同，占有的资源状况不同，因此有可能和有必要进行资源交易。（3）政府购买。政府及其所属实体为提供公共产品之需要，运用财政性资金，依法定程序从市场上采购所需货物、工程和服务。（4）特许权经营。政府将原由政府控制或直接经营项目的使用权或经营权，许可给市场主体，由市场主体进行建造、经营与维护，当特许经营期限届满后，经营项目无偿归政府所有。（5）政府信息供给。政府将利用财政资金建立公用信息资源，以有偿或无偿的方式提供给使用者。（6）政府资助。政府对于那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险大的公共物品的提供者，有选择地给予经济资助，以确保公共服务的有效性。

在政府参与行为中，有可能会出现“政商一体”的模式。政府为了维护自身利益，直接进入市场操作，改变了供需曲线的走势，进而导致公共管理行为的畸形发展，其结果是公共行政的基点——社会公共利益得不到有效的实现。因此，我们对政府参与的范围应有所控制。那些可通过民营资本来加以完成的领域，应尽量发挥市场机制的作用，政府应逐步淡出与撤资。

（二）指导行为

在公共事业领域，政府提供指导行为，主要是通过诱导、劝告、建议等方式进行。虽然这种劝导与引导并不具有强制性与服从性，必须通过行为人的愿意接受而达到效果，但它却能给社会公众提供一种行为走向，以保障社会公众公益权的实现。

在公共事业领域，政府之所以需要做出一些有效的指导行为，首先，在于政府在社会公众中具有较强的公信力，有利于获得公众认同。其次，政府具有庞大的经济基础与技术优势，可以为指导行为提供经济保障与技术保障。再者，在对一些资源的获取与信息的分析上，政府与社会公众之间存在信息不对称问题。此时，政府通过指导行为为社会公众提供相应的公共产品或公共服务具有可能性与正当性。

在准公共物品的经营上，如何确定公用事业收费中的政府指导价，以及政府如何指导公用企业定价，政府对此问题所持的目的性显得非常重要。政府要做出正确的指导价决策，除了自身行为不能蜕变外，还要走民主化之路，要认真听取各方的意见。

（三）调控行为

调控行为是以宏观上的规制手段来实施对公共管理领域的国家干预，政府与相对人之间具有命令与服务关系，其行为会产生积极的追求效果。

一般来说，政府对公共事业实施调控的主要举措有：（1）审查。国家建立起公用事业监管机构，对政府所实施的公用事业参与行为、指导行为进行必要的审查。（2）建立绩效评价体系与标准化体系。政府将包含公用政策内容的各种主要项目列入评价指标体系，并建立专门的绩效标准化制度。（3）利用价格机制。价格是调节政府主体、参与主体和行为相对人之间公益与私益关系的杠杆。（4）规制改革。政府将自然垄断业务作为管制的重点，而对非自然垄断性业务引入竞争机制，由多家企业竞争性经营。（5）争议处理。

在宏观调控这种隐含了秩序建构主义逻辑的行为过程中，有可能因政府理性不足、能力有限和自身利益偏好等出现“干预异化”，从而产生“政府失灵”现象，对市场机制功能的正常发挥构成威胁或破坏。因此，构建可控制、可预见的宏观调控制度框架，实现宏观调控的法治化运行，成为法治政府的内在要求与当然特征。

二、政府实施公共管理过程中面临的冲突

（一）政府行为与市场行为的冲突

就一般而言，政府行为是侧重于公平并具有公益性和隶属性的单方行为，市场行为是侧重于效率并具有私益性和平等性的双方行为。值得注意的是，在公共事业民营化改革过程中，会涉及市场化政府行为问题，它是政府行为因素与市场行为因素的有机契合，其中政府行为因素是实质性和目标性的因素，市场行为因素是形式性和手段性的因素。在选择市场行为的手段和形式时，既应当有利于政府行为目标的充分实现，也应当遵循市场行为的技术性运作规则。

（二）政府行为中公共性与自利性的冲突

将市场行为因素融入政府行为时，极有可能给政府主体的“寻租”及其“合法化”提供更多方便，特别是有可能出现政府主体基于自利性、市场主体基于营利性而双方合谋的现象，从而偏离政府行为的公共政策目标。因此，应重视运用竞争、公开、监督等机制，防范其自利性的扩张。

（三）政府主体利益目标与参与主体利益目标的冲突

在市场化政府行为中，政府主体试图利用自己所拥有的财政资金、信息等方面优势来实现公共政策目标，而参与主体则试图利用政府主体所提供的市场、政策优惠、资金等方面优势来追求营利目标。针对这种冲突，立法应充分考虑参与主体的独立利益，利用其营利目标来提高参与主体的积极性和责任感。同时，也应赋予政府主体以适度主导性，从而控制参与主体的营利幅度，避免公共利益的损害。

三、宁波创新政府公共事业服务的实践与经验

近年来，宁波市各级政府努力创新公共服务模式，比如出台全国首个政府服务外包规章，将政府服务购买与服务外包规范化；建立“81890”等公共信息服务平台，全天候服务于宁波市民；政府购买居家养老服务，推行居家养老新模式；政府推进就业项目经理人制度建设，创建“充分就业社区”等，极大地提高了居民享受公共服务的质量，在全国具有一定的示范效应。

（一）参与、指导与调控三管齐下，提升政府服务职能

“建立公共信息服务平台”属于政府指导行为性质，“政府购买居家养老服务”、“政府推进就业项目经理人制度建设”、“城乡统筹实施基本公共服务均等化”属于政府参与性质，“出台政府服务外包规章”属于政府宏观调控性质，而“实施公共事业多种运营方式”则是三者之综合运用。政府参与、指导、调控三管齐下，有的放矢，保证了政府行为的正当性与合理性。

（二）政府购买服务，体现以人为本理念

无论是居家养老模式、“81890”服务平台还是“就业项目经理人”制度创设，其共同点都是以政府购买服务为前提的。政府购买服务，是政府遵循市场的基本原则而有效地满足社会公共需求的重要途径。宁波海曙区政府采取居家养老模式，一年将支出200万～300万元就能履行传统机构养老需要支出3000万～4000万元才能完成的职能，可见政府购买服务的绩效是明显的。“就业项目经理人”制度则将就业管理方式从传统的坐等式变为主动式，从传统的大同化变为个性化，从传统的单程式变为循环式，使传统的就业服务发生很大转变，所有这些均体现了服务型政府以人为本的理念。

（三）营利组织和非营利组织运作，重构政府与社会关系

政府创新公共服务过程是一个政府购买、非营利组织介入、社区基层自治、公众广泛参与的互动过程。海曙区在购买居家养老服务与促进就业的过程中，政府并没有对公共服务大包大揽，而是放权给非营利组织去运作。在吸引非营利组织参与的同时，还吸引了志愿者和其他社会力量参与。于是社会力量便成为政府职能转移的载体，不再是政府唱“独角戏”，而是由社会各方力量共演“一台戏”。通过将行政机制、市场机制和社会机制这三种现代社会的管理机制有机结合起来，使各种社会资源得到合理利用和充分整合，构建了“政府负责、社会协调、公民参与”的社会管理新格局。

（四）政府信守承诺，对政策变更付费

服务型政府当然也应当是责任政府，只有这样，才能取信于民。例如，以内资BOT方式建造的常洪隧道项目。近年来，不断有市民对其收费提出质疑，认为常洪隧道是连接江东、江北的交通要道。由于隧道收费站的存在，造成车辆堵塞。每年“两会”期间都会有人大代表、政协委员要求取消收费，甚至提起诉讼。为缓解城市交通压力，更好地实现社会公共利益需要，市政府在与常洪隧道投资方协商的基础上决定提前回购常洪隧道经营权，于2010年1月1日起停止收费，市政府给常洪隧道投资方以回购补偿。政府遵守信用，避免因政策变更而导致民间资本受损，这在转轨时期的中国是极为难得的。

四、宁波规范政府公共管理行为应注意的若干问题

（一）关于如何将现有经验由点及面、加以推广的问题

在宁波，政府购买服务方式在许多领域得到了应用与推广，但也存在一些问题。由于对政府活动成本与绩效量化尚欠明确，使得目前政府购买服务的力度与规模不足，存在服务内容少、服务层次低等问题。如何运用现有的经验由点到面予以推广，是一个值得探索的课题。我们的建议是：其一，制订《政府购买服务条例》，将政府购买服务的种类与内容、购买行为的基本程序公开化、制度化，以此建立起“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的长效机制。其二，强化对购买行为的绩效考核，建立相对独立的专业化监管机构，进一步明确政府购买公共服务的监管部门和监管职责。其三，建立责任追究制度和仲裁机构，切实解决在政府购买活动中所引发的相关争议。其四，重视社会监督，建立健全内外结合的全方位、全过程的监督机制。

（二）关于培育非营利组织与引入竞争的问题

政府购买服务后，需要通过非营利组织运行。当前，非营利组织力量薄弱、专业人员缺乏、社会公信力不足，一定程度上影响了公共服务的专业化水平。为此，我们的建议是：其一，对非营利性组织应分类管理、分类培育。可将政府服务外包划分为科技服务类、社会服务类、后勤服务类等几个大类，设定一定的资质条件，将具备服务外包能力的非营利性组织录入政府采购目录中。其二，对进入政府服务外包目录的非营利性组织给予必要的扶助与支持，让其进一步健全组织体系、提升服务质量。其三，积极鼓励非营利组织开展相应的竞争性活动。由于公共服务市场是一个不完全竞争的市场，政府将相关服务领域资源集中在一个或极少数非营利组织上，虽然容易出效果，但是长此以往也容易形成垄断。因此，应扩大动员社会资源的能力，积极培育多个非营利组织开展相应的竞争性活动。

（三）关于政策的透明度与制度保障问题

目前，在宁波一些公用事业性质的城市基础设施项目建设中，多采取“经人牵线”、“由人抛绣球”等方式进行，信息公开渠道还不够.通。宁波市人大法工委曾于2009年在地方立法层面，将《宁波市特许经营管理条例》列入立法目录，但最终未能出现在2010年立法目录中。为此，我们的建议是：其一，尽快出台《宁波市特许经营管理条例》，对政府参与行为的范围有所控制。对于可通过私人资本完成的领域，政府应果断淡出与撤资，以充分发挥市场机制的作用。其二，制定有效措施防范，妥善处理政府行为中公共性与自利性的冲突，力戒“政商一体”模式。其三，重视运用竞争、公开、监督等机制，防范政府行为自利性的扩张。

（四）关于对项目运行的决策准确度问题

由于历史原因，进入我市有关辖区的高速或高等级公路、隧道、大桥大部分都是通过吸纳民营或外来资本建造的，均实行有偿利用。这在当时的历史阶段，对于促进交通建设起到了积极作用。但由此也带来负面结果，管辖区内的道路收费卡口很多，既影响了市民的交通出行，又在一定程度上影响了招商和投资环境。近年来，政府有关部门采取回购办法取消了收费项目，同时也意味着提前撤销了民营资本经营项目。因此，对哪些项目应实行国有经营，哪些项目可吸纳民营资本，哪些项目可采用公与民合营，确实是一个值得认真研究的问题。在相应的公共政策设计中，我们建议：一是在立项上，应对准公共服务领域，切实注重社会公益，不宜以私人资金吸入为主要考虑因素；二是在项目运行中，应坚持政府建造、公众受益原则，尽可能避免营利性而增加社会成员的负担；三是在决策的科学化方面，政府应通过有效的指导行为做出正确的指导性决策。要认真听取各方的意见，必要时应经过听证会这一法律程序来确保公益性项目实施的民主化。

作者单位：宁波大学

该成果2011年5月17日刊于《宁波社科内参》第9期（总第43期）