城市空间形态的调控对策

8．2．3　城市空间形态的调控对策

市场经济条件下的城市建设，需要在科学制定城市总体发展战略和空间格局的基础上，制定合理的城市发展战略，建立引导与约束相结合的实施机制，保障城市空间形态朝着可持续的方向发展。

1）规划引导与实施约束

从宏观层面上制定城市空间拓展战略是政府用以指导相关空间政策制定和确定公共投资的重点，进而引导城市空间形态的可持续演化。2006年起实施的《城市规划编制办法》提出，“应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持‘五个统筹’，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。”因此，城市规划应坚持在科学发展观的指导下，科学预测，选择适宜的城市空间形态发展模式，制定有效的城市空间发展战略，科学引导人口、产业和设施的空间平衡以及与环境、生态的和谐发展。其次，在城市规划的实施过程中，改变以往仅仅注重于对土地使用性质和开发强度的管理，重视对城市空间形态环境质量的管理，制订规划实施过程中的形态决策细则，包括根据形态景观的重要程度进行级别划分、建立多层次专家机构、完善公共参与制度。

2）政策引导与法律约束

保障城市空间形态朝着可持续发展的方向演化，需要强有力的行政推动和政策保障，而不能过于依赖甚至迁就于市场力量。根据国际经验，控制城市空间形态的可持续发展，既要有完善的规划，还要有切实有力的监督体系。必须以城市发展规划的制定和公共开发为先导，为市场化的多元开发提供依据和框架；从企业投资牵引的外生模式转向以制度推动的内生模式；建立有效的整合机制，合理确定和实施公共政策，推动城市空间按既定的战略拓展；政府主导、市场化运作，通过制定积极的目标产业引导政策和财政扶持计划、积极的空间重组和严格的新增用地审批制度等政策和措施，引导城市空间的合理配置，不断朝着可持续的空间形态演化。

以政府为主导，以完善的法律法规来统筹和约束城市开发活动，是解决城市建设中各方面的利益冲突、保障城市空间形态按照预定的路线不断可持续演化的有效途径。例如，英国政府颁布了《绿带规划政策指引（PPG2）》，详细规定了绿带的作用、土地用途、边界划分和开发控制要求等内容。在注重对绿带进行保护的同时，更强调绿带对城市可持续发展的促进作用。

3）交通引导与生态约束

现代化的交通网络是城市空间形态的结构框架，它连接着城市各种土地的使用和各项设施的可达性，影响和决定着城市空间形态的结构和肌理。根据道路等交通运输网络对工业化、城市化发展的适应性，可将道路形态与城市形态的关系分为三个阶段。一是对应于“极化阶段”早期前的前运输化阶段，道路等交通网络相对于城市形态发展是被动的，在大工业发展时期基本处于“供不应求”的状态；二是对应于“工业化”时期或整个“扩散阶段”及“极化阶段”后期的运输化阶段，道路等交通网络的发展相对于工业化及城市形态发展是主动引导的，一定时期可具有某种超前性，但总体上基本达到“供”、“需”相互适应的状态。环状道路主要是这一时期的产物。三是对应于“成熟阶段”或“后工业化”发展时期的后运输化阶段，道路等交通网络的发展从以往侧重数量与规模上的“外延发展”，转向注重服务质量与外部环境效果的“内涵发展”，综合交通运输及通讯呈现出一体化协调发展局面，并与城市的“持续发展”导向相一致。“供”、“需”达到了高水平的持续协调状态（杨东援等，2001）。因此，通过交通改变城市特定地段或区域的可达性，可以引导该地区的开发时序和强度，是保障城市空间有序拓展、形态合理演化的有效措施。建立多层次、安全、可靠的交通网络，满足城市不同层次（如城市内外联系、城市组团间联系、社区内部联系等）的需求，是引导城市空间形态的有力保障。

从某种意义上来看，传统的城市规划是一个城市建设用地布局规划，城市绿地系统和生态环境保护事实上是被动点缀，是后续和次生的，从而使自然过程的联系性和完整性得不到有效保障，城市和环境的土地关系颠倒，城市与自然环境之间被割裂，违背了城市是原始土地生命肌体的组成部分这一基本前提。城市地区的生态隔离得不到有效保障，组团之间的天然生态隔离或绿带常常被吞噬。随着组团的发展，各组团需要新的发展空间，不得已只能就地扩张，挤占生态隔离绿地，导致生态的约束力难以得到发挥。因此，应重视和发挥生态约束对于城市空间形态的合理演化的作用，保护规划所确定的各种类型的生态用地和开敞空间，制约城市空间的无序生长，实现城市空间形态的有序演化。