城乡差距和社会贫富差距不断拉大

2.2.5　城乡差距和社会贫富差距不断拉大

相比其他地区，城镇密集地区是经济社会发展速度较快的地区，区域的经济发展态势良好，城市的财政收入增长迅速，城镇的功能不断完善，基础设施和人居环境得到显著改善。但是城乡二元结构仍未打破，城市化和城镇的发展并没有给农村地区带来同步的发展、给农民带来实惠，城乡居民的收入差距不断加大，农村地区的基础设施、公共服务设施和人居环境没有得到改善，镇村工业的遍地开花恶化了农村地区的环境，城市的无序蔓延造成了城市边缘的诸多“溃疡”，失地农民的利益常常得不到依法保障。

流动人口的增加、外来劳动力的进入，成为城镇密集地区城市人口增长的主要动因。由于这部分外来人口在相当长的时间内很难获得稳定的就业和居所，难以成为固定的城市“居民”，城市在各项政策、社会保障机制等方面未能给予外来人口和流动人口“公民”待遇，使外来人口在城市成为一种特殊群体，他们大部分寄居在城市角落或边缘，居住环境恶劣，教育、医疗、社会保障等难以保障，给城市安全带来隐患。城镇密集地区的社会分异及其带来的社会稳定等问题已经引起关注。

上述问题有些不一定仅仅存在于城镇密集地区，例如区域发展战略、资源环境、行政区经济等问题，在其他区域也或多或少地存在，但是这些问题在城镇密集地区的表现要明显突出，所引起的矛盾和对发展的负面影响也尤为显著。城镇密集地区发展中面临的问题，其成因是复杂的，与中国的工业化模式、城市化道路、经济增长方式、发展阶段、行政区划特点等都有关系。而这些矛盾在城镇密集地区长期积累难以化解，在很大程度上凸显了我国区域发展纵向调控机制不健全和横向协调机制的严重缺位。

市场经济条件下，政府的职能就是提供公共物品，实施宏观调控。但在“行政区经济”格局下，地方政府成为区域发展中需要协调的对象，区域宏观调控的职能需要由更高层次的政府承担。上级政府已经不可能像过去那样通过计划手段和行政关系来统筹资源以平衡区域利益关系，而在权力下放过程中，上下级政府的事权划分往往并不明确，致使许多调控职能缺失或调控不到位，造成区域发展中的众多问题。

随着市场机制的发挥，资源必然进一步向更发达、效率更高的地区集中；而权力下放后统筹资源能力的降低，使得政府无力对欠发达地区进行利益补充，导致过去掩盖的地区间差距明显扩大。当这种差距扩大到一定程度时，就会不可避免地造成地区之间矛盾加剧，进而影响整个区域经济社会的稳定持续发展并制约整体经济效益的提高。

从区域和城市规划的角度分析，中央、省、市政府也存在事权不清的情况。中央政府、省与城市政府立足于各自的事权，所制定和实施的规划，应当是服务于本级政府履行管理职责需要的。国家和省级政府对区域城乡发展实施宏观调控的核心任务，是制定和实施本行政区域的城镇体系规划等区域性规划，协调和处理区域中各城镇发展中的矛盾，控制对区域发展不利的开发活动，保护资源和生态环境，保障可持续发展；促进区域基础设施和公共设施的共建共享，防止盲目投资与重复建设，降低发展成本，提高区域整体竞争力（张勤，2003）。而城市总体规划及其以下层次规划的制定和实施主体是城市人民政府。在不损害区域整体利益、不影响区域长远发展的前提下，城市对其内部的建设和发展应享有充分的自主权。但实际情况是，国家和省级政府的综合性区域规划引导和调控并不到位，规划制定滞后、规划地位不强、规划实施不力，上级政府调控区域发展的指导思想、政策依据、调控手段等方面都有问题，自然会影响到调控的成效。随着宏观调控政策的加紧实施，“上有政策，下有对策”，上下级政府之间的“博弈”也在展开。

除了宏观调控机制不健全，区域发展横向协调机制的严重缺位，也使得城镇密集地区的各种区域问题更加突出。随着区域的一体化发展，区域间的行政壁垒已经成为恶性竞争、相互污染、重复建设等问题的根本原因。虽然市场机制的建立健全可以在产业发展、要素配置等方面发挥引导作用，也可以在一定程度上推动区域联合，但是解决上述问题仍然必须依靠区域发展协调机制的建立和有效运行。

通过对城镇密集地区特点和发展中面临问题的分析，可以更加清晰地认识到在城镇密集地区加强区域规划引导和调控的必要性、重要性和紧迫性。而城镇密集地区规划担负的责任，就是通过规划的研究、制定和实施这一系统化的过程，明确区域发展的共同目标和战略，明晰各级政府及其部门在区域整体协调健康发展中的责任和义务，提高区域发展的质量和效率，推进区域公平，构建区域协调发展的纵向和横向协调机制，并对上述目标予以充分的法律保障和政策支撑。如何做好这些工作，有效地开展城镇密集地区规划，正是本书研究的主题。

【注释】

[1]佩洛夫，邓恩，兰帕德，等.区域、资源与增长.巴尔的摩，1960，4.转引自:张可云.区域经济政策——理论基础与欧盟国家实践.北京:中国轻工业出版社，2001

[2]中国城市规划设计研究院.长三角城镇群规划专题研究报告:长三角城镇群综合交通研究，2006

[3]建设部.全国城镇体系规划（征求意见稿），2005

[4]江苏省建设厅.徐州都市圈规划，2002

[5]国家发改委等.京津冀都市圈城镇体系专题规划研究，2005

[6]建设部等.长三角城镇群规划专题研究报告，2006

[7]建设部，广东省建设厅等.珠三角城镇群协调发展规划专题研究报告，2004

[8]江苏省建设厅.江苏省城镇体系规划，2002

[9]江苏省建设厅.苏锡常都市圈规划，2002

[10]建设部，广东省建设厅等.珠三角城镇群协调发展规划专题研究报告，2004

[11]国家发改委等.京津冀都市圈规划研究报告.2005

[12]华东师范大学.长三角城镇群规划专题研究报告:城镇化动力机制和城镇化质量研究，2006

[13]南京大学.长三角城镇群规划专题研究报告:国内外城镇密集地区比较研究，2006

[14]约翰·弗里德曼著；陈闽齐译.世界城市的未来:亚太地区城市和区域政策的作用.国外城市规划，2005（5）:11～20

[15]中国城市规划设计研究院.长三角城镇群规划专题研究报告:长三角城镇群综合交通研究，2006

[16]南京大学.长三角城镇群规划专题研究报告:国内外城镇密集地区比较研究，2006

[17]扬子晚报，2006年7月26日