增长管理的基本概念

3.5.1　增长管理的基本概念

现代城市增长管理理论在美国萌生。美国的城市增长管理与战后席卷全国的城市增长高潮和郊区化发展密切相关。第二次世界大战以后，由于联邦住房贷款政策、大规模高速公路建设及由此带来的小汽车的快速普及，推动城市的发展以空前的速度和规模向广大的乡村地区增长、蔓延。随着城市蔓延的负面影响逐步显现，一些学者和机构开始质疑、检讨美国的城市增长；人们要求制定更加完善的措施，对土地开发活动进行管制；各地方政府则从维护本社区的利益出发，率先采取了增长管理行动。

“增长管理”（Growth Management）最早用于社区发展管理是在20世纪60年代后期，强调对增长的控制，以保护环境资源；70年代中期的一些机构和刊物开始有关的探讨，为增长管理的深入研究和推广奠定了基础；80年代中期，“增长管理”一词正式、明确地出现在一些州的相关立法中，如佛罗里达州于1985年、佛蒙特州于1988年及华盛顿州于1990年分别制定了各自的《增长管理法》。

关于“增长管理”的概念迄今并无统一的定义，有人认为它是“泛指用于引导增长与发展的各种政策和法规，包括从积极鼓励增长到限制甚至阻止增长的所有政策和法规”（Fonder，1999）。在美国城市土地协会（ULI）1975年出版的具有里程碑意义的系列刊物《对增长的管理与控制》中，对“增长管理”的定义是:“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及活动，对地方的土地使用模式，包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导。”而B.Chinitz（1990）给出的定义似乎更加深刻、全面，他认为不同于单纯的增长控制，“增长管理是积极的、能动的……；旨在保持发展与保护之间、各种形式的开发与基础设施同步配套之间、增长所产生的公共服务需求与满足这些需求的财政供给之间，以及进步与公平之间的动态平衡”。

D.Porter（1997）则在此基础上进一步将增长管理概括为“解决因社区特征变化而导致的后果与问题的种种公共努力”，是“一种动态过程，在此过程中，政府预测社区的发展并设法平衡土地利用中的矛盾、协调地方与区域的利益，以适应社区的发展”。这一概括表达了增长管理的五个特征:①它是一种引导私人开发过程的公共的、政府的行为；②它是一种动态的过程，而不仅仅是编制规划和后续的行动计划；③它预测并适应发展而并不仅仅是限制发展；④它应能提供某种机会和程序来决定如何在相互冲突的发展目标之间取得适当的平衡；⑤它必须确保地方的发展目标，同时兼顾地方与区域之间的利益平衡^[3]。