具有中国特色的区域空间管治

3.5.5　具有中国特色的区域空间管治

西方国家治理思潮有其自身的政治和经济背景，一方面治理倡导的政府和非政府、公共部门和私人之间的对话机制，与西方国家本身的政治体制、行政管理体制是一脉相承的；另一方面，也是西方国家数十年来在“国家干预”和“自由经济”两种理论争执之间不断选择并调整政府定位和管理模式的一种结果。因此，这样的“治理”理论和思想并不能直接应用于中国。相对于国外的“治理”或“管治”理论，中国城镇密集地区规划的区域空间管治，虽然运用了“管治”一词，但无疑具有自己特定的内涵和产生的背景。相对于“治理”而言，中国的区域空间管治更具有政府对区域空间发展实行管制、引导和协调等“增长管理”的特征。

1995年的“珠江三角洲城市群规划”，首次提出都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区的城镇密集地区规划分区理念。1998年，建设部在加强省域城镇体系规划的通知中，首次提出“区域开发管制”的概念，要求在省域城镇体系规划中“确定区域开发管制区划，从引导和控制区域开发建设活动的目的出发，依据区域城镇发展战略，综合考虑空间资源保护、生态环境保护和可持续发展的要求，确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件地许可开发的地区，并分别提出开发的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据”。

2006年，新版的建设部《城市规划编制办法》（第146号部长令）首次在城乡规划的部门规章中提出，空间管制是城市规划（包括城镇体系规划）的重要任务，要求市域城镇体系规划应当包括“确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，提出空间管制原则和措施”；中心城区规划应当包括“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施”。其中的“空间管制”更侧重于对需要控制和保护的各类资源的强制性管理。

国家的相关规划编制办法和文件对“区域开发管制”的规定在地方的城镇体系规划、城镇密集地区规划工作中得到了深化和延伸。1998年开始的江苏省城镇体系规划在全省划定环太湖地区、长江沿岸地区、临海地区、淮北地区、生态敏感地区以及全省“三圈五轴”城镇空间等重点区域，提出了“区域开发建设管治”的概念。规划对于“区域开发建设管治”的定义是:“按照不同地区的资源开发潜力、城镇建设模式和生态环境需要，提出合理的发展引导与限制策略，并予以空间定位。确定区域开发共同遵循的原则和措施，加强对区域开发的整合和治理，以充分利用优势资源，有效防范不利因素，实现区域的整体最优发展。”同时，规划着重加强了“区域协调”的内容，本着“互惠互利、利益均沾、优势互补、共同发展”的原则，提出在全省各类开发和保护的重点区域，建立解决生态环境保护与建设、基础设施建设、旅游和水资源开发利用以及各城镇之间边缘空间布局等区域性共同问题的协调机制；对全省“市县同城”地区提出规划建设协调要求；对江苏省与上海、浙江、安徽、山东等周边省市在区域与流域环境保护、区域性基础设施建设、资源开发与利用等方面提出协调意见。

其后编制的苏锡常都市圈规划，提出了“区域空间管治协调”的概念。苏锡常都市圈规划结合苏锡常实情，将省域城镇体系规划中以“空间管制”为主的“区域开发建设管治”与西方的“治理（管治）”理念有机地结合起来，更加强调沟通和协调，将实现区域经济一体化、提高都市圈的整体竞争力、协调解决都市圈内部矛盾作为其管治规划的基本出发点。针对实施主体多元化的特点，苏锡常都市圈规划在尊重苏锡常各方利益的基础上，以追求区域整体利益和长远利益最优为准则，倡导都市圈各个政府之间的对话与合作，通过对跨区域基础设施、大型骨干工程的建设和城乡空间开发与保护的引导，保证重点开发地区的建设效益，协调利用区域资源，有效保障生态环境，促进我国都市圈行政体制改革，形成我国都市圈规划特有的“管治协调”理念。区域管治协调是按照区域开发的条件，制定该区域值得共同遵循的建设原则和相关政策措施。区域的划分既要考虑各自区域内具体环境及发展要求的影响，同时也要为都市圈的整体发展提供空间整合支撑，实现都市圈整体最优发展的目标。

2005年完成的珠江三角洲城镇群协调发展规划，进一步丰富了中国城镇密集地区区域空间管治的内涵。规划根据区域经济、社会、生态环境与产业、交通发展的要求，对区域内不同类型城镇地区的改善、提升要求，对区域内不同地区发展分类指导的要求以及区域空间分区管治的要求，把区域内城镇与重大基础设施发展地区划分为九类政策地区，并提出不同的引导和控制要求。从空间管治角度，把九类政策性地区根据管治程度差异划分为五类管治地区，覆盖整个珠三角地区，通过清晰的空间区划，提出各类空间的管治措施，发挥省政府对区域生态环境保护地区的管制作用，对区域战略性空间资源的配置作用和对地区冲突与摩擦的协调作用。规划对区域空间管治目标的定位是:保全生态环境、保护战略性资源、优化空间结构、协调矛盾冲突。依据依法行政、有限干预、事权清晰的管治原则，并根据管治级别和类型，将区域空间管治划分为:监督型管治（包括政策区划中的区域绿地和区域性重大交通通道地区）、调控型管治（包括政策区划中的区域性基础产业与重型装备制造业集聚地区以及区域性重大交通枢纽地区）、协调型管治（包括政策区划中的城际规划建设协调地区和粤港澳跨界合作发展地区）和指引型管治（包括政策区划中的经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区和一般性政策地区）四大类。

综合以上规划编制的实践探索和主管部门关于规划编制的相关规定，不论是国家城乡规划主管部门，还是组织编制各类区域性规划的人民政府，或者是规划编制单位，对于区域空间管治的认识，都还没有完全成熟。是“管治”还是“管制”，用词也没有统一和特定的规范。但是从上述规划实践中对区域空间管治的探索和定位，可以看出我国的“区域空间管治”理论并不同于西方的“管治”或“治理”理论，其主要特点体现在以下几个方面。

（1）中国的区域空间管治是一个相对综合的区域管理和调控过程，主张以空间结构模式和空间发展思路为重要依据，明确不同层次、不同类型的管治区域，按照区域和城镇的资源开发潜力、建设和发展的模式、生态环境保护和控制的需要，提出合理的发展引导与限制策略，并予以空间定位。主要内容包括区域空间整合、区域性基础设施选址、跨区域基础设施建设协调、大型公共设施建设协调、产业空间选择、生态建设与环境保护等协调。主要方法既包括在规划中确定具体的管治目标、原则和要求，为规划管理提供直接的技术和政策依据，也包括建立一个在后续规划实施过程中实行分类管理、分区协调协作的管治机制，为引导区域发展建立一个有效的平台。

（2）中国的区域空间管治充分考虑了市场经济条件下，在多元化利益主体存在的背景下，在尊重地方行政独立的基础上，制定不同区域实施规划的管理对策，并通过“空间准入”规则对社会经济发展进行必要的调控和修正。基于这一思想，规划确定区域发展的空间结构，明确城市化发展的重点地区、基础设施空间、重点的保护空间或开敞空间等空间分区，并通过具体的区域空间管治协调进行落实。管治手段体现强制性与指导性并重。在影响区域生态环境的规划建设、重大区域基础设施的空间布局和时序协调上提出强制性要求；其他可以遵循市场原则自主发展的方面，加强引导。

（3）中国的区域空间管治吸纳了西方“管治”理论强调的多方协调的思想，这也是为什么诸多的城镇密集地区规划采用“区域空间管治”而不是建设部文件中“区域空间管制”的原因。但是和国外的“治理”理论相比，我国的规划更多是强调政府之间、部门之间、地区之间的相互协调，对非政府组织、社会团体在区域发展中的参与并没有给予充分的重视。这主要由于在当前中国的区域发展中，上下级政府间、城市间、城乡间、不同部门间的横向协调是最亟待解决的薄弱环节，区域空间管治，从最主要的协调问题入手，提出协调发展的构想和渠道，是自然和具有实效的。而规划的公众参与既取决于一个合理的参与机制的建立，更有赖于非政府机构、社会团体、社区等基层群众组织的不断成熟和规范化运作。目前，城市规划的公众参与才刚刚起步，区域规划中的公众参与需要内部和外部条件的共同完善。

（4）中国的区域空间管治仍然具有较强的“管制”色彩。针对当前中国区域发展中存在的生态环境恶化、资源过度消耗等问题，适应目前各级政府事权划分、政府职能转向的需要，区域空间管治特别关注生态环境保护、资源和能源的集约利用等事关区域整体利益并且常常被区域中单个发展主体忽略的重要命题，并将这一类管治作为强制性目标提出。在权利和利益趋于地方化的同时，强化上级政府对区域生态环境等可持续发展问题的管制，是符合中国区域发展实际的。

中国的区域空间管治理论和方法还有待进一步完善，如何合理划分各级政府的事权，理顺政府职能和非政府的利益团体在区域发展和管理中的作用，如何有效界定和保障区域的整体利益、长远利益和公众利益，怎样建立适应中国行政管理架构的管治模式等，都是需要进一步探讨和解决的问题。