城乡统筹的对策

5.2.5　城乡统筹的对策

城乡统筹发展是当前城镇密集地区规划需要加强的内容之一。规划应当将着眼点从城镇拓展到城乡的整体空间，关注城乡发展的整体关系、区域城市化和城市区域化进程中，城乡在功能、景观、空间利用、设施布局、产业发展、要素流动、服务等方面的一体化态势，重视改善农村地区生活生产环境，优化农村地区空间布局，重塑乡村地区产业和空间结构的发展要求，补充城乡统筹发展的规划引导原则和政策措施，促进城乡的整体发展。

1）城市化政策

三农问题的解决离不开工业化和城市化的拉动和反哺，编制城镇密集地区规划也需要在城市化和工业化的背景之下研究实现城乡统筹的目标和措施。我国的城镇密集地区虽然城市化水平相对较高，但是一方面整体水平还没有达到城市化成熟稳定的阶段，还处在一个城市化水平快速推进的时期；另一方面城市化的质量还有很多有待完善的地方。从另一个角度看，城镇密集地区的农村也同样处在一个快速发展和转型的阶段:一是农业的发展亟待实现规模化、产业化、现代化；二是还有大量的农村人口需要走出去，实现从农业向非农业、从农村向城镇的转移；三是社会主义新农村建设正在广泛推进，农村的村容村貌、基础设施、人居环境和村民的收入都有待进一步改善。按照我国城市化进程的特点，这种转变也许还要经过10年、20年甚至更长的时间。

规划应当把统筹城市化政策作为城乡统筹的必要前提，合理制定区域一体化政策，制定有利于推进城市化和城乡统筹发展的户籍、居住、就业政策，充分考虑就地城市化、异地城市化的特点，大力引导农村地区的富余劳动力加快向城镇转移，加快已经从事二、三产业的村民从农村地区拔根，真正转化为市民。要以动态和系统的观念统筹城乡建设和发展，把农村居民点布局、新农村建设规划、城市化进程的推进和城镇的规划统筹结合，把城市人口的增加和农村人口的减少、城镇规模的扩大和村庄居民点的整合统筹结合。

在城市化水平较高、城乡居民点布局相对稳定的地区，应适时进行行政区划的调整，将基本从事二、三产业的小城镇、农村居民点等撤镇、撤村，设街道办事处或者居委会。在城市化水平相对较低、城乡居民点布局还不稳定的地区，要选准发展点加快合理配套，创造和培育集聚条件，形成凝聚力和增长点；对规划撤并的点，应维持现状条件，控制发展条件，促其易地发展。积极引导以从事第一产业为主的农户在村庄集中居住，鼓励以从事二、三产业为主的农户进城镇居住，合理推进城市化进程。

2）空间政策

城乡的功能特点、产业特点、空间特点是不一样的。城镇是二、三产业集聚点，村庄就是为第一产业服务，不同产业对交通需求的特点也不一样，二、三产业需要高速公路、轨道交通来支持，第一产业就是需要随机可上的等级公路，其他配套设施的特点也是各具技术特征。城乡统筹要推进城乡经济社会发展和市场的一体化，但在空间特点上应当城就是城，乡就是乡。城乡居民点的布局要和产业空间、就业人口的分布相衔接。建制镇要考虑二、三产业布局和发展的特点和要求，村庄集聚要根据经济社会和地区城市化发展水平和农业现代化进程，考虑地形地貌、区域性基础设施条件、农业产业结构特点，根据合理的耕作半径来确定。

江苏省于2005—2006年大规模组织开展了全省镇村布局规划的编制工作，省建设厅制定的《江苏省镇村布局规划技术要点》指出:“村庄布局应因地制宜，体现‘保护、利用、改造、发展’的原则，保护农村生态环境，合理利用资源；有利于现代农业生产的组织，尊重地方习俗，满足农民小康和现代化生活的需求，促进集约经营；以规模大、区位好的现有村庄进行整治、集聚为主，以新建村庄为辅，村庄选址应考虑地质、基础设施条件和防洪、历史文化和生态保护的要求，便于农业机械化作业，耕作半径合理。保护农村弱质生态空间，对自然湿地、野生物种及其生活环境、主要湖泊、水源地和其他生态敏感区等应划定保护范围，制定保护措施，禁止或控制建设活动。开发乡村游憩空间要统一规划、慎重选址，充分考虑环境容量等要求，合理开发休闲观光农业。”^[12]体现了村庄布局规划在技术和政策上的独特之处。

3）服务政策

改善农村地区基础设施的配套和服务，是改善农村地区生产和生活环境的基础。城乡基础设施的统筹规划和建设，是城乡统筹的重要内容。规划应当加强城乡设施的统筹规划，加强城市各项基础设施、公共设施向农村地区的辐射和延伸，并根据乡村地区的特点，合理确定服务的内容和配套的标准。

具体的规划需要在县（市）城镇体系规划层面进行。城镇密集地区规划可以从区域的层面，根据不同城市和分区的发展特点，提出城乡基础设施和公共设施统筹规划、合理布局的目标、原则和标准。尤其要注意的是，各项设施的配置，必须和规划确定的区域、城乡空间结构的优化调整的目标相一致。对于规划重点发展的镇村、保留发展的镇村、实施规划撤并的镇村，应采取不同的基础设施和公共设施配套政策。

4）经济政策

依托城镇调整农村的经济结构和农业的产业结构。原则上村庄不应再布局工业，现有工业应逐步向镇以上工业区集中，以利于污染的集中治理。村庄现有工业已经形成规模并且具有较大发展潜力的应结合镇级工业集中区统一考虑。利用工业化和城市化的有利条件，加大城市对农村的资金、产业和技术扶持，推进农村经济结构的优化和调整，促进农业的现代化、规模化，提高农业的产出效益和农民的收入水平。鼓励大农业的发展，积极发展外向型农业、都市农业、观光农业以及乡村地区的旅游度假产业。

5）文化政策

提升农村文明，保护乡土文化，是城乡统筹的一项重要任务。在城市化和新农村建设的过程中，特别要防止对农村地域文化、历史文化、乡土民俗的破坏和忽视。要重视保留和保护好现有的古村落，保护历史文化遗址，充分利用地形、地貌和历史文化遗存，突出地方特色，包括地方的乡土习俗、建筑特色、布局特点。在保护传统优秀的地方文化、乡土文化、历史文化的同时，要积极提升农村地区的现代文明，加强农村地区文化事业的发展。

欧洲空间发展战略是跨国层面的区域规划，如此宏观层次的规划同样将欧盟的乡村地区发展和城乡合作伙伴关系的塑造作为重要的内容。规划认为欧盟的乡村地区应当是经济、自然和文化的综合体，以多样化和本土化为特征，需要将城市和乡村作为一个具有多元关系和相互依赖的功能与空间实体来综合考虑。针对欧盟一些地区的乡村可达性差、自然环境恶劣、基础设施简陋、缺乏结构性开发、工业结构失调、农业生产条件落后等问题和发展中面临的巨大挑战，规划提出相应的对策:①倡导多元化的发展战略，使之利于乡村地区自身潜力的发挥，利于实现本地化发展（包括推动多重功能的大农业发展），在教育、培训和创造非农就业岗位等方面对乡村地区给予支持；②巩固中小城镇在乡村地区发展中的中心地位——乡村工业和服务活动的聚集点，科研、旅游和娱乐的中心——推动区域网络化发展；③进行农业土地利用的多种经营，保障农业的可持续发展；④倡导和扶持乡村地区之间的合作与信息交流；⑤发挥城乡地区可再生能源的潜力，如太阳能、风能、潮汐能、生物能等，关注地方和区域的发展条件，尤其是文化与自然遗产，为乡村地区就业和发展提供机会；⑥挖掘环境友好型旅游的发展潜力。在促进城乡合作伙伴关系方面，规划也提出了相应的对策，例如，为乡村地区的中小城镇提供基本的社会福利和公共交通服务；对大城市周围的乡村进行整合，使土地利用更为高效；推进城乡中小企业之间的企业集团化建设，倡导城乡之间的合作等^[13]。

虽然欧洲和我国经济社会发展水平和城市化阶段有明显差异，但是欧洲空间发展战略对乡村地区的关注、对城乡关系的认识值得深思，其提出的一些政策思路也值得我们参考和借鉴。