生态安全的保障

5.2.6　生态安全的保障

城镇密集地区城镇、产业密集，污染的扩散和相互污染严重，区域环境容量小，各种污染不仅影响当地，也存在相互的影响和对区域整体的不良影响。在对资源和生态环境的保护方面，城镇密集地区规划的管制作用还未充分发挥。

从现阶段的规划成果来看，首先应加强有关区域生态问题和发展矛盾的量化分析，相关的规划目标、规划调控的措施需增强可操作性，并明确有效的措施保障。规划要重点解决当前区域发展中普遍存在的上下游污染、能源结构、产业结构与布局不合理、生态空间受到破坏、农业面源污染、农村地区的环境基础设施匮乏等问题，提出解决问题的途径、方法、措施和保障机制，明确区域各方的行政责任、法律责任、经济责任、申诉的权利和途径等，并加强有关内容的强制性。规划可以采取的对策包括以下几个方面。

1）合理确定区域开发的总体目标，保障生态安全的底线

在对区域的土地、水、生态资源和环境污染等进行全面分析的基础上，合理确定区域人口和开发建设的总体环境容量，从生态安全的角度为规划制定发展目标和战略提供重要的决策依据。城镇密集地区的人口和产业的集聚度已经比较高，目前仍处在增长的过程中，城镇人口的增加、外来人口的大量涌入、各类要素的集聚，为经济发展增添了活力，也不可避免地加大了资源消耗和生态环境的压力，而区域的资源和环境容量承载力是有限的。规划需要以长远的眼光，理性地认识资源环境对区域发展的制约作用，在通过增长方式调整等途径减少建设对环境和生态破坏的同时，还应该实事求是地确定区域城市化和城镇规模的总体目标，合理确定区域开发的总量和结构，确保区域发展的生态安全底线。

在国外的城镇密集地区规划中，环境和资源保护都是十分重要的规划内容。例如大悉尼地区发展战略规划非常鲜明地指出:“乡村及其土地资源不是正在等待城市开发的土地。”规划对乡村地区和城市周边土地资源的保护非常重视，认为这是合理控制城市边界扩张和加强对现有建设用地和各项设施集约利用的必要保证。规划强调，乡村地区是农业、矿业、乡村居民点的空间，为城市提供新鲜的地方产品而不必依靠远距离运输来保证城市的食品供应，乡村地区还是城市建筑和基础设施建设的生产资料和煤炭的重要来源地；同时，乡村地区还为旅游业、区域的个性和特色、生物多样性和蓄水作出了贡献。在悉尼，城市周边的乡村地区同样面临着城市开发扩张的压力，特别是在乡镇的周围。规划对城市的“环境足迹”（Environmental Footprint）进行了研究，并和“城市足迹”（Urban Footprint）进行了比例关系的分析。所谓城市的“环境足迹”，是指为这个城市居民消费提供食品和服务所需土地的范围，这是一种对城市发展的环境影响评价的方法，基于对城市的食品、能源、水源汇集、交通、废弃物处理和生活居住所占用空间的评估。经过分析，悉尼的环境足迹是城市足迹的200倍，并且在以超过人口增长的速度增长，即人均对资源的消耗在不断上升。在2005年，悉尼大都市的环境足迹只占悉尼大都市地区整个地域范围的49%，但是按照目前的人均资源消耗的增长速度，到规划期末2031年，悉尼的环境足迹将占到整个大都市地区的95%，几乎接近区域的极限。为此，规划要求未来增长的60%～70%必须控制在现有的城市足迹范围内，并在降低或减少能源消耗、水资源消耗、温室气体排放、废弃物排放等方面提出严格的、高标准的目标^[14]。

2）因地制宜的生态共建目标和策略

规划应当提出建构区域生态网架的目标和要求，例如由自然保护区、森林公园、水源、山体、风景名胜资源、区域生态走廊等构成的重要的生态敏感或者开敞空间的布局和保护要求，划定非建设用地和控制开发用地的范围，对控制和禁止开发的用地提出明确具体的管制原则和要求。提出各方共同遵守的区域生态环境建设目标，提高森林覆盖率、区域水土保持能力，保持生物多样性。各种区域开发行为应尊重生态规律，最大限度地减少对自然生态的不良影响。

3）环保优先，确定环境准入门槛，实行排污权交易制度

根据减少污染、保护生态环境的要求，明确区域或不同分区产业的环境准入门槛。对于具有严重的水、大气污染的项目应明令禁止进入；对具有一定污染的项目应制定严格的排污收费政策，严格要求企业加强新技术应用和清洁生产，加强污染的治理，实现达标排放。根据区域生态环境保护建设和产业升级的要求，逐步提高企业的污染排放达标标准。完善领导干部特别是基层领导干部的政绩考核机制，改变以GDP等反映经济增长数量的指标为主导考核领导干部政绩的做法，在测算经济增长生态成本、资源成本的基础上加强对经济增长效益、效率的考评，形成由经济社会发展、人居环境、就业环境、增长效益、生态环境等共同构成的完善的考评内容和要求。

实行排污权交易制度。排污交易一般先由环保部门制定区域内总排污量上限，然后根据上限发放排污许可证。许可证在市场上自由流通，排污企业可以根据需要进行买卖。如果向其他公司购买排污权，比自身投资减排设备更合算。这是一种用市场经济的手段控制企业污染排放的手段，前提是保证区域总的污染排放量上限不被突破，将谁污染谁治理与谁污染谁付费相结合，污染少的企业也可以从中获益。据香港《凤凰周刊》2006年第24期报道，广东和香港之间正在“试水排污交易”，《珠三角火力发电厂排污交易试验计划》在2006年内公布。虽然这项制度的实行还有很多阻力，例如大陆电厂方面排污收费比脱硫成本还低，企业宁可继续排污也不安装脱硫设备，令排污交易失去效益；香港方面的电厂则担心合约的法律效率和排污企业污染排放的在线监控问题。实际上，这项计划得到了国家环保总局的支持，香港特区政府亦十分积极，粤港特区政府已经进入实质性的磋商阶段^[15]。

4）环境共保，加强对相邻权的保护

污染是没有边界的。城市间跨行政边界的污染，是城镇密集地区普遍存在的现象和难以根治的毒瘤。上述粤港两地关于“试水排污交易”的磋商，实际上反映出香港已经客观上成为珠三角大气环境和水环境污染的受害者，不得不通过双方的谈判、磋商，希望借助市场的手段加强双方在污染共治、环境共保方面的合作。如何通过规划政策和相关制度的建立，保护合法的相邻权，避免类似哈尔滨水污染事件的再次发生，规划需要对此作出考虑。

除了前面提到的划定生态隔离空间、提高污染排放和治理标准、限制污染企业进入等措施外，还可以采取其他的途径，例如要求污染企业布局、景观破坏性建设等必须征求相邻地区政府的意见；对造成流域性、区域性污染，损害周边地区生态环境安全的行为，明确其高额的经济赔偿责任和严厉的法律责任。还有一些有趣的做法，例如针对水污染的治理，美国有地方政府，让企业在上游排水、到下游取水，如果企业污染水源，自己将成为第一个受害者^[16]。相比之下，征询相邻地区意见和要求污染者承担严格的法律、经济责任，则更加普遍。2005年5月，美国华盛顿特区计划在邻近马里兰州蒙高马利郡的地段建设一座污水处理厂，虽然选址在特区的行政边界内，但污水处理厂的建设必然在交通、环境方面给邻近的蒙高马利郡造成影响，因为每天运送污泥的车辆要经过该郡和特区相连的一条道路。按照马里兰州和华盛顿特区政府的规定，这一项目须征求蒙高马利郡的意见，蒙高马利郡在经过公众的听证之后，毫不含糊地提出了否定的意见。美国的国家和地方法律对水体和空气的保护有着严格的规定，处于上游的地方政府可以拿从自己境内流出的清洁水源卖钱，处在下游的政府也可以因上游来水的污染将邻居告上法庭。对于区域影响范围很广的酸雨，由于很难判断谁是直接的责任者，难以追究其法律和经济责任。因此东部沿海大都市带的地方政府、大都市规划委员会等，持续向联邦政府施加压力，抗议中部地区的工业排放的有害气体损害了东部地区城市的大气环境，应当为东部地区的酸雨承担责任，要求中部工业地区的州和城市减少污染排放。

5）符合生态环境保护要求的能源政策

按照可持续发展的要求，结合产业结构调整升级和产业特点，在加快经济结构调整的同时，加快城镇密集地区能源结构调整步伐，大力发展清洁能源，逐步降低煤炭消费比重，积极推广和使用优质、高效的清洁能源、新能源和可再生能源。

将节能放在突出地位，提高能源利用效率。以市场需求为导向，鼓励开发和发展耗能低、资源利用率高的产品，限制耗能高、污染重的产品，积极发展循环经济，逐步从资源密集型产品向知识密集、技术密集型产品转变。

根据能源政策和生态环境保护的要求，合理控制小汽车的使用，大力优先发展城市和区域公共交通。在特大城市和都市圈、城市带地区规划建设城际轨道交通，增加快速轨道交通的线网覆盖率，合理减少对高速公路和汽车交通的过度依赖。

电厂的规划布局和建设是城镇密集地区应当审慎解决的一个重要问题。既要满足区域经济社会发展对电力资源的需求，保障供电安全，也要充分考虑电厂特别是燃煤电厂对区域环境的影响。结合区域能源结构的调整规划，促进天然气电厂、风能电厂等的布局和建设。

6）流域环境治理和保障政策

城镇密集地区的水体污染一般都比较严重，很多污染具有流域性扩散的特点，污染面大，治理难度高。流域的生态一旦被破坏，短期内很难恢复。必须采取严格的环境政策，严禁在大型湖泊、水体的周围布局化工、造纸、造船、印染等污染项目；对于水体自净能力较强的江河，也应严格控制污染项目的布局，禁止污水超标排放。

加强流域环境保护和污染治理的区域协调和整体行动，明确有关各方的责任和义务。加大流域性环境设施等重大基础设施的建设，截留污水排放，加强污染治理。结合环境保护的要求，对围网养殖、农村面源污染等应提出相应对策。统筹协调流域的取水和污水的排放，包括取水口、污水排放通道及相关设施的布局和总量的合理控制。