区域空间组织

5.3.2　区域空间组织

对区域发展从空间组织的角度进行引导和干预。确定区域发展的整体空间结构，以空间结构模式和空间发展思路为重要依据，按照不同空间的资源开发潜力、城镇建设模式和生态环境需要，明确城市化发展的重点地区、重点的保护空间或开敞空间等空间分区，提出合理的发展引导与限制策略。包括在规划中确定具体的分区管治目标、原则和要求，为规划管理提供直接的技术和政策依据，也包括建立一个在后续规划实施过程中实行分类管理、分区协调协作的管治机制，为引导区域发展建立一个有效的平台。

空间组织的目的，一是引导区域空间的自构机制按照区域发展的整体目标方向演化，二是限制区域空间的不合理演化趋势，引导区域健康协调发展。空间组织应与城市化、工业化进程相呼应，与统筹、协调、可持续发展的要求相适应，对空间资源利用进行必要整合，通过空间布局结构的优化调整，引导生产要素的流动和集聚，指导区域性基础设施规划布局，保护区域内的生态和非建设空间。尽管具体形式有所区别，但总体上，区域空间组织是按照区域发展战略和目标的要求，对区域范围内的城镇、乡村、产业、设施、环境等各类空间的布局及其相互关系进行整体安排，并提出相应的发展对策和要求。针对亚洲城镇密集地区在人口和规模上的快速增长，约翰·弗里德曼认为其空间组织必须处理好三个方面的政策问题:一是公共政策能否指导正在形成中的城市形态，二是土地利用规划能否覆盖到整个区域，三是整个区域怎样才能由交通最好地联系在一起（弗里德曼，2005）。第一个问题主要是指如何通过恰当的规划手段和基础设施投资等控制城市的物质形态，创造“紧凑型”城市，同时通过快速交通体系等交通政策引导形成高度密集的走廊地带；第二个问题涉及区域层面的土地利用规划，这是目前的薄弱环节；第三个问题与交通规划相关。三个问题的核心就是区域和城市的空间形态、区域土地资源利用的引导约束和区域交通。弗里德曼认为，只有从区域的角度确定城市扩展的方式，才能避免将对环境具有破坏性的设施布局严格控制在区域的边缘地区；只有区域规划能够直接参与到城市扩展形态的重大决策中（如确定机场位置、新城规划、重要交通走廊等），区域层面的土地利用规划才能实现。这也是本书认为城镇密集地区规划应当重点关注的问题和空间组织引导的任务，但是具体的方法和深度与规划对象的范围和规划的技术深度有关，无法一概而论。总体上，规划对区域空间的组织引导可以分为空间结构组织、空间分区组织两个层次。前者是对城镇密集地区整体空间架构的综合安排，后者是按照不同的分区对各类空间进行具体的引导。

1）空间结构组织

城镇密集地区普遍超越了城市点状发展的初始阶段，已经形成核心城市功能区域化、城市间联系不断加强的发展态势；区域空间组织通常在不同层级的中心城市、主要发展轴线的基础上，出现核心城市的圈层放射和整个地区的网络化态势。同时，不同层级的中心城市明显增多，城市间的功能关系变得更加多元和复杂。规划需要对区域范围内不同功能和等级的核心区域（如核心城市的都市区、特定功能组合的城镇群体）、发展走廊（轴线、片区）及节点城市的布局进行梳理，根据区域发展的目标、战略和空间发展政策，从区域尺度上协调城镇群体、乡村、基础设施、生态空间的整体构架。

编制城镇密集地区规划不同于某个行政单元的城镇体系规划，不必对区域范围内每个城市的规模、布局、职能分工、发展方向等作出规定，也不是构建一个完整的城镇体系。这个层面的区域空间结构和功能组织，是从区域内不同城市（地区）的经济关系、功能关系、空间关系的角度，认识区域空间的结构特点、功能组织特点，按照区域发展战略的指向，分析现有的结构和功能组织是否适应发展的需要，是否需要进行必要的整合。进而提出区域的空间整合和功能整合的意见，以及与此相呼应的区域交通的基本结构等。城镇密集地区的空间层次和功能组合是复杂多样的，与区域规模、产业特征、核心城市功能、城镇群体发育特点等密切相关。从已有的规划实例来看，地域范围相对较小、核心城市功能突出的城镇密集地区，如大都市地区、都市圈，其空间结构组织主要以强化核心辐射、促进外围发展、增强网络联系、完善整体布局等为目标，体现核心组织的特点；而地域范围较广阔的城镇密集地区规划的空间结构组织，则着眼于城市间的功能组合，以空间上、功能上密切联系的城镇组群为基本单元进行合理的空间组织，以提高整个区域的空间效率。

实例一:单核心城镇密集地区空间结构

依据南京都市圈规划，该都市圈将形成以南京都市发展区为核心，以核心与主要节点城市的联系方向为放射轴，以核心城市功能扩散地域为圈层的“放射圈层状”空间结构，由一个核心、两个圈层、三条主轴、四条副轴组成（图5.4）。“一个核心”是指包括南京主城和以主城为核心、半径约30 km范围的城镇和潜在的城镇发展地区，即规划中的南京都市发展区；“两个圈层”包括核心圈层和紧密圈层两部分，核心圈层范围指核心城市和距核心城市中心约50 km范围内的城市（镇）和区域，紧密圈层范围为核心圈层外围，距核心城市中心约100 km范围内的城市（镇）和区域；“三条主轴”是指南京—扬州发展轴线（宁扬发展轴）、南京—镇江发展轴线（宁镇发展轴）和南京—芜湖发展轴线（宁芜发展轴），是都市圈内优势较明显的发展主轴线，规划引导沿这三条轴线构建方式多样的交通运输通道；“四条副轴”是指宁淮、宁蚌（滁）、宁合（巢）、宁杭（宣）发展轴线，规划希望沿这四条发展副轴线，扩大核心城市的辐射范围，增强对周边欠发达地区的带动力，完善都市圈的空间结构体系。

图5.4　南京都市圈规划空间结构图（彩图见书末）

资料来源:江苏省建设厅.南京都市圈规划，2002

规划体现了南京都市圈单核心的空间结构特点，围绕核心形成圈层加放射的空间结构；规划针对南京都市圈是发展中的都市圈这一阶段特点，将增强轴向辐射能力作为核心城市的拓展战略，对已经形成基础的三个主要辐射方向进行完善，对现状基础较差的四个联系方向着重进行交通条件的改善；规划突破行政区划的分割，将安徽的部分城市纳入空间组织的范围，统筹安排，同时明确南京都市圈是沿江城市带的组成部分，与苏锡常都市圈有着密切联系，并在空间组织、管治协调等方面加强与周边地区的联系和协调，体现了规划的区域整体观。

实例二:多核心城镇密集地区空间结构

依据苏锡常都市圈规划，该都市圈应建立起“紧凑型城市与开敞型区域”相结合的网络型空间形态，将各地方的分散、独立发展趋势引导为向重点地区集中，实现区域空间的协调整合。规划在《江苏省城镇体系规划》确定的沪宁城镇聚合轴、新宜城镇聚合轴、连通城镇聚合轴的总体框架下，提出在交通上完善东西、强化南北的空间组织策略，保持、发展、优化与上海的横向联系，强化三条纵向发展轴线的建设。

规划针对苏锡常都市圈城镇和产业布局过于分散的现状特点，提出城镇紧凑发展、在城镇发展空间之间保持必要的开敞空间的发展思路；针对苏锡常都市圈城市化水平高、城镇发展水平较高、已经进入相对成熟期的发展阶段特点，提出构建网络化的城镇群体空间格局；按照引导区域空间向网络化发展的目标，提出加强现状较弱的南北方向联系，既有利于促进苏锡常都市圈各城市间的相互联系和区域一体化进程，也符合全省以苏南辐射带动苏中、苏北地区发展的战略部署；强调继续完善东西方向与南京、上海方向的联系，符合苏锡常融入长三角城镇密集区的发展导向（图5.5、图5.6）。

图5.5　苏锡常都市圈规划城镇和产业空间组织（彩图见书末）

图5.6　从轴向到网络的苏锡常都市圈空间结构（彩图见书末）

资料来源:江苏省建设厅.苏锡常都市圈规划，2002

实例三:城市带空间组织

江苏省城镇体系规划对沿江地区的空间组织结构是两圈两轴，即南京、苏锡常两个都市圈和分别位于沿江南北的沪宁城镇聚合轴、宁通城镇聚合轴，远景将形成江苏省沿江城市带。这一空间组织架构并未把江苏沿江两岸地区的空间发展进行统筹考虑，虽然随后江苏省在编制南京、苏锡常都市圈规划时都注重加强都市圈对江北地区的辐射，并在基础设施、区域空间协调上予以体现，但总体上，江苏沿江地区空间发展仍然缺乏统筹协调的整体规划。江苏省委、省政府提出加快沿江开发的重大战略，其目的是充分利用沿江地区的土地、岸线、水资源和良好的交通条件，在提升苏南地区发展质量的同时，能加快沿江江北地区（苏中地区）的发展，进而带动苏北地区实现跨越式发展。在这样的宏观背景下，编制《江苏省沿江城市带规划》，既要依托现有的全省城镇体系规划、南京和苏锡常两个都市圈规划的成果，又要恰当地弥补上述3个规划的不足，着眼于加强长江南北岸、上下游、临江与沿江的整体协调和城市、乡村、产业园区、基础设施等空间配置的全面协调。

因此，规划在《江苏省城镇体系规划》的总体框架指导下，提出江苏沿江城市带的空间结构:以苏锡常都市圈、南京都市圈为主体，形成南京、扬（州）镇（江）、常（州）泰（州）、澄（江阴）张（家港）靖（江）如（皋）四大跨江城市组群，在沿江地区构筑功能互补、特色鲜明的“一带两圈四组群”的空间发展格局，并将协调“带、圈、组团”和“港、城、区”的空间关系作为规划空间协调的重点^[20]。这种空间组织方式主要体现以下几方面的意图:

（1）可以通过加强跨江交通的建设，缩短苏南地区与苏北地区的时空距离，加强组团内城市间的产业协作和资源整合，发挥苏南地区的产业、技术和资金优势，利用苏中地区的土地、岸线、劳动力优势，实现优势互补，促进江北地区的城市快速、直接地融入江南的经济板块，并利用沿江开发的有利条件，充分发展沿江南北两岸城市的经济，为苏北地区的劳动力转移提供就业机会，进而带动苏北地区的发展，体现了区域统筹发展的要求。

（2）可以促使沿江地带在现状基础上加快形成若干个城镇密集区，集中布局第二、第三产业和城镇人口，促使现状分散的城乡居民点向各城镇密集区适度集聚，成片整合农业空间和生态空间，为农业规模化、产业化和现代化提供必要的发展空间，体现了城乡统筹发展的思想。

（3）通过城镇组群的构建，引导基础设施的合理布局，一方面加强组团内部的快速交通体系构建，另一方面引导大的过境交通线路从组团之间经过，形成过江交通和其他区域交通干线在功能上的合理分工，在布局上和城镇布局合理衔接。

（4）充分认识南通地区和苏州常熟、太仓等沿江东部与上海相邻的城市在发展上与上海的紧密联系，虽然沿江南北的城市存在加强联系的可能和需要，但不应在空间和功能上以小区域的一体化为目标，而是要考虑和上海大都市区的共同发展，加强江苏沿江东部和上海及周边地区相互间的资源整合和协作，体现了开放的区域观。

（5）体现了规划思想的传承和创新。一方面强调将都市圈作为构成沿江城市带的主体，并将原来的江北宁通聚合轴和江南的沪宁聚合轴纳入本次城市带空间组织的范畴，体现了对上位规划和既有规划的传承；另一方面，规划没有受两圈两轴组织结构的束缚，而是突破长江天堑的分割，对长江南北沿岸城市的发展进行统筹协调，符合城市带加快区域一体化和促进区域共同发展的战略思想，也符合苏锡常都市圈功能辐射范围向江北城市拓展的发展态势，是对已有规划成果的突破和创新。

2）空间分区组织

空间分区是一种非常有效的空间组织手法。按照一定的原则，对城镇密集区各类空间进行划分，确定城乡建设和城市发展空间、基础设施走廊、农业空间、生态敏感空间、重点协调空间等不同类型分区的基本范围，同时对不同分区发展的目标、政策等进行指引，为分区管治和协调提供基础。空间分区的出发点是对整个区域的空间资源保护和利用进行整体的安排，这是编制规划进行区域空间组织必须发挥的作用。城镇密集地区的空间分区方式可归纳为开发强度分区、发展优先性分区、空间类型分区、空间结构分区、管治协调分区、发展政策分区等几种主要方式。

（1）开发强度分区。主要根据是否允许开发建设，以及开发的方式和强度进行空间分区，将区域划分为:建设区、控制建设区、禁止建设区，重点是区分建设和非建设空间，目的是合理控制城市增长空间，严格保护生态环境。新版建设部《城市规划编制办法》要求“划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施”。比较适用于以城市为单位编制的规划，如大都市区规划、市/县（市）域规划等。

（2）发展优先性分区。主要根据不同区域的发展基础和综合条件，以及在区域中的空间职能等，确定不同地域空间资源开发优先度，据此进行空间分区，一般可分为:重点发展区、优化发展区、限制或控制发展区、禁止建设区等。例如1998年建设部在《加强省域城镇体系规划的通知》中提出省域城镇体系规划要“确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区，需要严格保护和控制开发的地区，以及有条件的许可开发的地区，并分别提出开发的标准和控制的措施，作为政府进行开发管理的依据”。比较适合于较大尺度的区域空间规划，如省域规划。

（3）空间类型分区。主要根据不同地域的土地利用类型和规划目标进行分区，将区域划分为城乡建设及发展用地、重大基础设施用地和走廊、旅游度假区、生态敏感区、农田保护区等，体现不同分区的发展特色和功能定位。这种分区方法经常用于市域、县（市）域规划等较大比例尺规划的空间组织和管治分区。南京都市圈规划也采用了这种分区方式，将都市圈空间划分为:沿江地区（都市圈核心圈层和紧密圈层）、沿轴线地区（现有较成熟的辐射走廊）、沿通道地区（加强联系但保持大范围生态隔离的地区）和其他地区四大类。大类中再根据具体情况分小类，如城镇空间、沿江沿湖地带、水网湿地、丘陵山地等。

（4）空间结构分区。主要根据区域空间发展的结构形态，对区域空间进行划分，一般可以将区域空间划分为:核心城市的都市发展区、节点城市、发展轴、都市圈、生态开敞区等。例如1995年的珠江三角洲城市群规划首次提出都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区的城镇密集地区规划分区理念。环杭州湾城市群规划提出划定三大城市群与产业集中区、四类生态保护区、六大都市区并分别制定管治措施（图5.7）。

图5.7　环杭州湾城市群空间分区组织（彩图见书末）

资料来源:浙江省规划院.环杭州湾地区城市群空间发展战略规划，2004

（5）管治协调分区。主要根据空间管治协调的要求进行空间划分，在对各类建设、保护空间进行基本管治的基础上，划定需要重点管治的地区，并相应提出管治要求。

苏锡常都市圈规划按照协调为主的目标，从都市圈内自然条件、综合区位、产业特色、发展水平、发展要求等综合角度，在都市圈内划分了五个重点管治地区:沿沪宁线地区、环太湖地区、长江沿岸地区、沿沪地区和宜溧金丘陵山区。五个分区的划分未将规划对象的空间地域进行满覆盖划分，但总体上覆盖了都市圈绝大部分建设、发展、控制和保护的空间，不同的分区非常鲜明地具有各自在资源、环境、产业发展上的特点和差异。规划对五个分区分别提出了发展战略、生态环境保护和建设的要求，并有针对性地分别制定了管治原则、管治目的和管治要求。以五大分区的空间管治为重点，苏锡常都市圈规划的空间管治采用整体与局部结合、不同层次结合的方式，在五个重点地区管治的基础上，兼顾城镇空间、乡村空间、区内外边际协调地区三种类型和开发建设、生态建设两个层次。

（6）发展政策分区。主要根据地区特色、发展目标以及相应的政策扶持力度、管治方式等，进行空间分区，将区域划分为不同类型，为制定差别化的区域政策导向提供基础。

2005年完成的珠江三角洲城镇群协调发展规划在政策分区上进行了积极的探索，具有一定的代表性。规划把区域内生态环境、城镇、产业与重大基础设施发展地区划分为九类政策分区，以便提出不同的引导和控制要求。这九类发展政策分区包括:区域绿地、经济振兴扶持地区、城镇发展提升地区、一般性政策地区、区域性基础产业与重型装备制造业集聚地区、区域性重大交通枢纽地区、区域性重大交通通道地区、城际规划建设协调地区、粤港澳跨界合作发展地区。其中经济振兴扶持地区主要包括区域中经济发展相对落后的地区；城镇发展提升地区主要指区域发展轴上基础较好的城镇和产业聚集区；一般性政策地区主要指经济振兴扶持地区和城镇发展提升地区之外的城镇型地区；城际规划建设协调地区主要指城镇连绵地区和重要发展走廊上的相邻城市边界地区。规划确定的空间管治原则、管治方式、管治内容等，与上述政策分区相辅相成，相互衔接（图5.8）。

图5.8　珠三角城镇群协调发展规划政策分区图（彩图见书末）

资料来源:广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划，2005

上述分区方式各有特点和针对性。编制城镇密集地区规划时，需要因地制宜，根据规划区域的特点和范围、规划目标定位以及与相关规划的分工衔接、规划层次和尺度、规划控制和实施管理的要求等，加以综合运用。

城镇密集地区规划的空间分区，不应受行政区划局限，也不应拘泥于某一种划分标准，着重体现密集区内不同区域在空间资源利用的目标、标准、原则等方面的差异，加强对城乡居民点、各类产业空间的合理整合和综合协调，突出对生态环境和非建设用地的保护和控制，体现不同分区在发展目标、发展方式、功能特色上的差异，侧重对其空间管治、发展战略和发展政策上的引导。通过分区管治和协调，既实现区域整体层面的空间协调发展，也有利于各个分区的持续健康有特色地发展。城镇密集地区规划的管治分区还应当和省域城镇体系规划、市域规划、县（市）域规划相协调，互有分工的同时彼此衔接，体现不同层次规划、不同类型规划的自身特点和实施管理的要求，确保规划的必要深度。

编制跨区域的城镇密集地区规划，适宜采用综合政策分区或管治协调分区。这两类分区方式可以综合开发强度、空间类型、空间结构、发展优先度等几种方式的基本思想，体现对不同地区的分类管治、对生态地区的保护控制、对建设空间的发展引导等要求。同时这两类方式自身也是相互融合的，政策分区针对不同的政策地区采取相应的管治措施和管治级别，例如珠三角城镇群协调发展规划的九类政策分区被归结为四种类型（级别）的管治；管治协调分区虽然强调按照管治原则、内容、标准的差异进行分区，客观上也必然体现不同的发展政策导向。区别是前者以非空间的政策为出发点，然后落实到空间管治上，而后者则以空间为出发点，辅以非空间的政策手段。

编制城镇密集地区的市、县（市）域空间规划或者大都市区规划，则可以在跨地区规划分区管治的指导下，从空间类型和开发强度的角度进行土地利用的细化分区，具体落实到城乡居民点、工业集中区、旅游度假用地、各类设施用地、生态空间、农业空间等，以指导市域范围的空间资源利用和保护的控制与管理。