城镇密集地区规划实施管理的主要问题

6.3.2　城镇密集地区规划实施管理的主要问题

当前我国城镇密集地区规划的实施与规划可以发挥、应当发挥的作用相比，具有非常明显的差距。我国城镇密集地区规划的实施管理，无论从政府的角度还是规划主管部门的角度，都存在很多薄弱环节。

1）政府层面规划实施管理存在的问题

（1）城镇密集地区规划的实施没有明确的法律保障。

国内大部分地区在编制和实施城镇密集地区规划时，是以现行的《城市规划法》及其相关法规、规章为依据。由于城镇体系规划实施的法律规定本身即十分原则，因此在执行中存在很多问题和困难，而城镇密集地区规划实施的法律基础更加薄弱，并因此产生了规划法律地位不高、实施主体不明确、实施机制不健全以及规划主管部门缺乏实施手段等一系列问题。

（2）城镇密集地区规划尚未真正成为政府决策依据。

中国目前规划体制存在显著的部门规划特点，政府各部门对其他部门牵头组织的各类规划不重视、不配合的现象很普遍，各种经过批准的规划间常常存在相互矛盾的情况，远没有形成城镇密集地区规划在指导区域建设和发展中的权威地位。即使规划是以政府名义组织并经过上级或本级政府审批，也并不意味着规划已经具有省、市政府决策依据的地位。这一现象并不仅仅出现在城镇密集地区规划的实施上，实际上是一个比较普遍存在的问题，即规划的权威性问题。政府的决策更加针对现实的矛盾和需要，而不是依据经过批准的规划。所以一方面是根据政府决策需要不断调整和修编规划，另一方面是各项开发建设不断突破规划的范围或者违反规划的要求。这里既有规划本身对发展的适应性不够的原因，更主要的是政府决策机制和规划法律机制存在不足。例如省级政府批准了大量的区域性规划，但是各项规划的执行力度基本上取决于政府对某项具体规划实施的重视程度和该规划的主管部门在资金、项目管理等方面的强势程度，不是每一项规划都能成为政府决策所遵循的对象和依据，都能获得同样的资源。同时，目前城镇密集地区规划的编制和审批以上级政府为主导，而规划的实施则必须依靠各级政府、投资商共同推进或遵照执行。编制过程中的决策地位与实施过程中的执行责任并不对应，也在很大程度上影响了规划实施的效果。

（3）城镇密集地区规划实施的管理机构及部门职责权限不明确。

依据中国的行政管理架构，某项规划的实施必须明确一个或数个具有直接管理责任和权限的职能部门。由于区域性规划不仅涵盖了不同层级政府的职责，也涉及诸多主管部门的管理职能，因而极易在实施中引起政府间、职能部门间的纷争，形成某些事项多头管理，另一些事项无人认领的局面。在城镇密集地区规划的实施机制缺乏明确法律规定的情况下，国家和省级发展改革、建设（规划）、国土等有关部门都希望强化本部门在区域性规划上的引导调控职能和本部门规划的综合地位，但实际操作中各部门都很难有效发挥区域协调的综合职能。主要表现在以下两方面。

一方面，其调控手段和能力存在很大局限。以省直部门为例。在人力资源上，由于人员精简，任务繁重，主要精力大多只能应付政策的上传下达和日常事务的处理，无暇顾及区域协调职能；在行政权力上，省直部门在行政上通常与地级市政府是平级的，甚至低于某些中心城市（如副省级城市），因此在处理地方政府之间的协调问题时缺乏权威性。

另一方面，部门和行业之间的关系本身也是区域协调的一个重要内容。在区域发展过程中，不仅存在地方“块与块”之间的矛盾，而且还存在各部门“条与条”之间不协调的问题以及地方与部门“块与条”之间的矛盾，甚至表现得更为严重，如土地部门与规划建设部门的矛盾、公路交通与城市道路建设的不衔接、铁路选线与城市布局的冲突等。条块分割的体制使得各省直专业部门本身也可能成为具有独立利益的集团，在行使调控职能时往往从部门利益出发而难以保证其公正性和权威性，本应行使协调职能的部门却演化为需要协调的对象。

（4）缺乏处理区域协调问题的有效机制。

近年来尽管不少城镇密集地区成立了各种形式的区域性协调机构，但大多数是临时性组织，也缺少明确的调控权限，使得协调工作要么流于形式，要么难以具体落实。以珠三角为例。珠三角经济区现代化建设协调领导小组自成立后曾先后召开过九次重要会议，对珠三角内重要建设项目进行了协调，应该说发挥了比较重要的作用。但由于不是常设机构，缺乏固定的议事规则和工作程序，其运作更多地依赖于领导小组召集人对此工作的重视程度和个人权威，随意性比较大。而且，其组织层次很高，小组成员为九个地级市的市长及重要省直部门的领导，决策成本很高；面对现实中层出不穷的问题，这种运作方式使得地方出现的矛盾无法得到及时有效的解决，降低了工作效率。再加上没有建立跟踪和反馈机制，缺乏较充分的信息来保证决策的科学性；又缺乏实施监督机制，领导小组所做决策的落实主要依赖于各地的自觉性，执行效果不很理想（邹兵等，2004）。

长三角的情况也很类似。该地区自20世纪90年代后期成立“长江三角洲城市经济协调会”，启动“二省一市省市长联席会议制度”，2001年起每年召开一次由常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济发展座谈会”。长三角的协调到目前经历了以下三个发展阶段:①信息交流阶段。可追溯到1992年成立的非定期的信息交流机制——长三角经协（委）办公联席会议，1997年该联席会议升格为市长级常设会议。②专题合作阶段。2003年南京召开的第四次会议标志着城市合作步入实质性的合作阶段——专题合作，成员城市间形成了五种类型的合作:发展的合作（旅游合作）、促销的合作（浙北城市的联合招商引资）、协调的合作（交通合作）、基于资源共享的合作（人力资源合作）和战略的合作（竞争领域的意向性合作）。③共同市场建设阶段。通过沟通平台，长三角城市间已经签署了《省级质检报告互认》等多个协议，开始了“无障碍流通”的共同市场建设^[3]。但长三角整体层面的协调也存在和珠三角相同的规模庞大、层次过高、周期很长等问题。在长三角大都市连绵区内部的一些都市圈、城镇群之间的协调机构和协调机制构建大部分都停留在规划成果的阶段，没有转化为实际行动。

（5）缺乏规划实施的政策保障和支撑。

城镇密集地区规划的实施不仅缺乏必要的制度性保障，也同样缺乏政策保障。一方面以项目审批、资金审批为主的传统的行政管理方式，缺少对政策管理的重视和熟练的运用能力。在城镇密集地区规划编制过程中和规划批准实施后，与实施规划目标、进行区域管治相配套的政策研究，至今仍是薄弱环节。另一方面，政府和相关部门现有的政策或者制定出台的新的政策，也缺少和城镇密集地区规划实施之间的衔接和协调，政出多门、各行其是，由某一个部门负责编制的规划提出的发展战略、调控目标和要求等，得不到其他部门负责制定的政策的支持。城乡规划部门的空间规划政策、计划部门的投资政策、国土部门的土地政策、交通等专业部门的基础设施政策等相关政策之间常常缺乏必要的协调和协作。

（6）缺少对区域空间资源保护、利用和整体发展的有效监控。

与美国这样极端地方化、土地私有化的国家相比，中国的土地所有制似乎赋予了国家对土地资源实施强势管理的有利因素，但是中央和地方政府之间的“博弈”使土地资源的管理成为一个上下矛盾的集聚点。各种形式的“黄灯效应”、“擦边球”使国家对土地的管理越管越严，效果却不乐观。同时，对于生态环境、重要的区域性生态资源等，上级政府往往缺少有效的保护和开发管制手段。

2）规划职能部门实施管理存在的问题

根据大部分城镇密集地区规划由城市规划行政主管部门主导编制的实际状况，规划主管部门自然成为城镇密集地区规划实施的监管者。这就是狭义范畴的城镇密集地区规划的实施管理。城市规划行政主管部门拥有空间规划的编制和审查权，特别是在城市规划建设用地范围内，规划部门“一书两证”的规划实施管理使其具有非常有效的监管建设用地和建设项目规划实施的手段。但是城镇密集地区规划的实施和一般的城市规划的实施在管理层次、管理重点和管理方式上是有差别的。一方面，和城市规划不同，省级规划主管部门作为省级政府的规划职能部门，应当对规划的实施具有监督管理的责任；另一方面，相对于城市规划而言，城镇密集地区规划的实施具有更多的区域协调内涵和对非建设用地的管制内涵。从目前省和地方城市规划行政主管部门具有的管理手段来说，城镇密集地区规划的实施管理也存在诸多问题。

（1）城镇密集地区规划综合性的地位难以体现。

城镇密集地区规划对城市总体规划的指导作用尚有所保障，但城市总体规划自身在实施中也常被其他形式的规划肢解。城镇密集地区对区域性专业规划的指导难以在制度上得到落实，规划无法体现对重大区域性设施规划布局的引导。

（2）城市规划区的局限使规划实施管理的范围受到不合理的限制。

现行《城市规划法》出台时间早，其规划编制和管理的手段和方法，难以适应当前区域协调、城乡统筹的规划要求。“一书两证”被限定在城市规划区范围内的建设项目和建设用地，对规划区范围以外的基础设施、非建设性用地的规划管理和控制成为规划部门的“短腿”，对规划确定的区域性生态敏感用地、非建设用地等的规划管治缺乏手段，而这正是城镇密集地区规划的重点管理内容之一。很多城市化和经济发展水平较高的城市，已经充分认识到了必须对整个行政地域实施严格的规划引导和管理的必要性，采用在城市总体规划编制时将整个行政管辖范围划定为城市规划区的做法，使规划管理能够满覆盖。但是也有不少城市对城市规划（包括城镇体系规划）的认识仍然停留在对建设和发展空间的管理，并没有认识到对整体空间以及非建设空间实施管理的重要性，或者由于规划管理力量严重不足等原因，其城市规划区的划定通常以中心城区为核心，向周围适当拓展，对行政辖区内的其他地域，则造成规划管理缺位或者无法可依的局面。

（3）省级规划主管部门的管理力量与实施区域性规划的责任要求不匹配。

相对于建设用地和建设工程规划管理的完全属地化，目前建设项目选址的规划许可实施分级管理，国家和省批准立项的项目，其选址意见书由省级规划主管部门审定核发，增强了省级规划主管部门对重大项目选址的规划调控能力。但是这一手段和实施城镇密集地区规划的需要并不衔接。国家对于项目立项的审批管理体制和省级政府规划部门对跨区域规划协调的管理需求之间不对应。按照现在的捆绑式许可方式，省级规划部门经常要花大量的时间和精力应付城市内部的建设项目的选址审批，而很多具有区域性功能的设施，如跨区域的基础设施、在重点管治区的大型建设项目、需要协调的区域公共设施布局等，因种种原因却无法纳入其规划许可或管理的范围。

而省级规划管理的主要机构只是建设行政主管部门的一个内设处室，管理力量十分有限，应付现有的省本级规划制定、城市总体规划审查、行业监督和管理、重大项目选址等事务已经十分吃力，很难有余力再去履行省一级区域规划实施的监管责任。

（4）尚未建立长期有效的规划间协调反馈机制。

规划协调是区域整体协调和相邻地区协调的重要内容，城镇密集地区规划中提出构建区域性协调机制，主要也是针对区域层面和相邻地区在空间资源保护和利用范畴的协调，如土地和岸线资源利用、设施布局和建设、生态环境保护等。规划协调是必需和有效的区域协调手段和内容。目前，区域间、城市间的协调主要是政府或部门负责人的礼节性会晤，没有建立长期有效的规划协调机构和协调机制，区域发展中难以避免的空间协调、资源环境协调等问题无法得到保障。

（5）规划实施管理缺乏必要的资金和政策辅助。

国外的区域规划管理机构通常被赋予了一定的资金支配权，可以在规划实施过程中起到有效的引导作用。同时，规划管理机构也参与区域政策的制定，或者自己就能出台相应的区域性政策，使其在规划许可之外增加了对发展的引导和调控的能力。我国的规划职能部门则缺少这些职能和手段。在区域性重大设施的投资决策、区域发展政策的制定等过程中，规划部门没有或者很少有参与权，很多规划决策在实施中得不到资金和政策的扶持和保障。加上区域发展中的很多重大建设的决策权在其他部门或者地方政府，规划部门既没有对实施规划的激励和鼓励政策，也难以对不符合规划的区域决策进行干预，对规划的实施是非常不利的。